城市民族问题治理路径研究

曾 毅 郎维伟

随着经济发展、社会变革和城镇化速度加快，城市呈现出强大的聚集和辐射效应，中国逐步地从一种相对封闭的地域性城市社会开始向多元开化的移民型社会转变。①各民族人口流动的数量明显增大，速度明显增快。第五次人口普查时，全国仅有北京市有56个民族成分，到第六次人口普查时，全国拥有56个民族成分的城市就已经增加到了6个。②截至2016年，全国大部分省会城市已经56个民族成分齐全，人口数量不断增加，城市民族关系日趋多元复杂。③完全符合2014年中央民族工作会议所做出的“我国进入了各民族跨区域大流动的活跃期”这一基本判断。④这种空前的流动现状为经济发展和各民族的交往、交流、交融和共同繁荣提供了更大可能，同时也伴生了多种热点问题，对城市民族工作提出挑战。做好城市民族工作，推动城市民族问题的有效解决，是加强和改进新形势下民族工作和城市工作的重要内容，也是对2014年中央民族工作会议、2015年中央城市工作会议及2016年全国城市民族工作会议精神的全面贯彻落实。探索城市民族问题治理路径，对于践行“中华民族一家亲、同心共筑中国梦”的理念，推动更加包容、更具凝聚力的中华民族民族命运共同体发展具有深刻的学术价值，对于和谐的城市民族关系形成以及城市经济社会全面发展，具有丰富的实践价值。

一、城市民族工作分量加重

(一)少数民族人口向城镇流动使城市散居少数民族总量增大

城市民族工作是指以城市少数民族问题为主要对象的民族工作以及与城市功能相联系的民族工作。⑤居住在城市的少数民族可分为世居和流动两类。前者一般是指建国后有城市户籍的少数民族；后者是改革开放以来进入城市以务工经商为主，无当地户籍的少数民族。改革开放后流入城市的人口日益增多，无论是由西往东，还是由东往西，绝大多数流动人口因为城镇比乡村创造的机会更多而选择谋生在城镇。当下的中国已经很难找到没有人口流动的乡村，劳动力可以自由流动成为社会进步的显著标志。社会发展也带来新问题，不论是自上而下，还是自下而上，都很难掌握流动人口的准确情况。据调查在县级行政区划内，政府能提供人口普查数，而实际人口数基本说不清楚，由于两者的明显差距使一些政策难以落实，从而导致城市资源配置失衡，给许多大中城市带来压力。

如今掌握的流动人口是一个粗略的估计，当下全国每年有约2亿或2.5亿流动人口，其中少数民族约占1/10。这样看来少数民族流动人口数字几乎占全国少数民族总人口的2/10，换句话说，少数民族每10人中至少有2人处在流动中。东部很多省市少数民族流动人口以每年20%的速度递增，甚至超过本地常住少数民族数量。比如，浙江省121.5万少数民族人口中，来自省外的就有96.1万人；广东省少数民族人口有320多万，其中外来的有250万人，都已经远远超过世居的少数民族。⑥如果加上世居城镇的少数民族，二者作为散居的少数民族人口其总量相当可观。如此庞大数量的少数民族人口流入和谋生在城市，可以看出城市民族工作的对象正在由传统的世居民族变为城市少数民族流动人口和世居民族人口两者的结合，过去不甚复杂、也比较好做的城市民族工作，现在变得不那么容易了。在民族工作的全局中，城市民族工作的分量明显上升了。城市民族工作在城市各项工作的分量也上升了。对流入城市的少数民族人口采取“关门主义”和放任不管，还是使其有序化适应融入城市，都将对城市社会产生显而易见的影响已是不争的事实。

(二)城镇化将进一步推高少数民族流动人口的增量

伴随着新型城镇化的发展趋势，我国少数民族人口和民族地区的城镇化水平不断提高，各民族不断进行跨区域流动，少数民族流动人口显著增加。据数据分析显示，从2000年到2010年，全国少数民族人口城镇化率从23.36%增长到32.84%，提高了9.48个百分点，但仍低于当时全国平均水平16.84个百分点；从2000年到2013年，我国民族地区城镇化率从28.89%增长到43.13%，提高了14.24个百分点，但仍低于当时全国平均水平9.47个百分点⑦；2013年全国按城镇常住人口计算的城镇化率为53.7%，少数民族人口城镇化率比全国平均水平低20个百分点，这就意味着未来还会有更多的少数民族人口进入城镇。

当然，进入城镇的少数民族增量人口将不完全同于以往都向内地城市流动。实施打破非均衡发展战略后，西部发展加快，城镇化步入快车道，在许多地广人稀的民族地区将找到符合当地发展的城镇化模式，这些增量人口将在本地的城镇化过程中实现一定程度的消化。已经持续进入第二个十年的西部大开发战略、“一带一路”倡议、为全面建成小康社会的精准扶贫战略、西部沿交通干线推进新型城镇化战略，都将释放巨大的吸纳增量人口的潜力，成为少数民族流动人口增加的重要增长极，使未来许多城市出现新的民族分布格局。可以预见，在国家各项政策的大力支持下，中西部地区的城镇化必将迎来快速发展期，各民族跨区域大流动将成为当前和未来一段时期人口流动的主要趋势，我国少数民族人口流动将更加频繁和活跃。⑧城镇化过程中出现多民族混居将成为一种常态，城市民族工作将适应这一变化，迎接更多挑战。

二、城市民族问题需要关注

(一)以少数民族流动人口为主的矛盾和纠纷客观存在

由于少数民族群众在生产方式、语言文化、风俗习惯、宗教信仰、心理认同等方面与城市群众存在一定差异，使得一些影响各民族相互交往交流交融的不确定性因素客观存在。中央民族工作会议就指出，少数民族群众“进城”存在着“三个不适应”的问题，即少数民族群众对城市生活和管理方式不适应，城市居民对少数民族群众某些生活和行为方式不适应，以及我们的工作方式和管理机制不适应。⑨各民族之间由于存在的差异性等因素影响，在短期内不容易形成宽容的价值观和有效的信任体系，各民族个体成员在交往中出现的个别不和谐现象和矛盾纠纷，往往会导致形成集体刻板印象等消极影响，造成群体性排斥观念和行为；同时，城市生活中也存在歧视或变相歧视少数民族群众，以及一些不尊重少数民族差异化风俗习惯的事情，伤害少数民族感情，形成一些涉及民族因素的矛盾或纠纷，破坏民族团结和社会安定和谐。所以，在城市场域中因围绕民族性因素而产生、发展、甚至转化而出现的不和谐现象是客观存在的。⑩但是对于不同民族的人群在交往中由于不理解、不适应和不接受而产生的矛盾和纠纷，城市相关管理部门却不同程度地存在管理滞后或不到位，以至有些城市的管理者对少数民族，尤其是少数民族流动人口采取放任不管或少管的态度，使城市民族问题凸显，少数民族流动人口出现无序状态，既影响城市的正常秩序，又影响民族之间的友好交往。实际上，中国的所有城市都面临流动人口的问题，也包含少数民族流动人口的问题。少数民族流动人口是城镇和内地经济、社会、文化交往中影响民族关系的重要因素。随着时间推移，我国少数民族流动人口呈现出代际更替的趋势，众多80后、90后等新生代少数民族成为流向城市的主体。少数民族流动人口服务和管理工作，是民族事务治理体系的重要环节，政策性强，涉及面广，是一项系统工程。针对族际人口流动不能因噎废食，而应积极应对，合理疏导。对少数民族流动人口，不能采取“关门主义”的态度，也不能采取放任自流的态度，关键是要搞好流出地和流入地的两头对接。这一要求是基于民族工作实践中存在的一些具体问题提出的，具有很强的针对性，是我们当前和今后一段时期的工作着力点。

(二)城市民族问题治理体系尚待完善

虽然我国在帮助少数民族积极融入城市的过程中采取了一系列措施，但城市民族问题治理体系还亟待完善，存在城市民族工作法治体系不健全、城市少数民族流动人口治理主体不明确、政府对少数民族流动人口信息掌握不对称、民族工作服务机制和职能目标单一不完善等问题。以治理主体和客体为例，就有主体定位单一，认为解决民族问题就是民族工作部门一家之责的观念，过于依赖民族工作部门作为执行主体，其他职能部门仅仅起到辅助作用，并且还存在主体和客体截然分开之误解，认为少数民族自身就只是问题解决中的客体，忽视了其主观能动性。事实上，在建设深度交融的民族互嵌社会和社区，打造共治共建共享的社会治理格局的顶层设计引导下，解决城市民族问题必然需要多元主体的参与，这其中既包括政府及其各职能部门，包括作为社会治理单元的社区组织，各民族群众也必然既是客体，也是主体。再从治理政策依据看，以往我国已经制定出台的城市民族政策在城市民族问题的治理中有如下特点：一是城市民族政策涉及的范围和领域具有广泛性；二是城市民族政策的制定和执行主体具有分散性；三是城市民族政策主要惠及体制内或世居的少数民族，优惠特点突出，而针对少数民族进入城市流动人口的政策尚有缺失，导致现有的城市民族政策面临社会环境变化的不适应性挑战。以1993年出台的《城市民族工作条例》为例，我们在承认现行《条例》对城市民族关系调整做出贡献的前提下，也必须正视《条例》本身存在的较多问题，诸如位阶不高且不成体系；上位法缺失，下位法跟进不力，没有细化；政策空白多且相对老化；时效性不够，没有跟上时代发展；滞后于社会发展，立法思路和价值取向注重城市世居少数民族，缺少对少数民族城市流动人群的权益保障。执行过程中所出现的选择性执法和职能部门拿钱买平安等错位现象，究其原因是解决城市民族问题的法律和政策依据已经不能满足时代需要。

面对分量越来越重的城市民族工作和当前存在的城市民族问题，学界开展了多方面研究。对中央民族工作会议和全国城市民族工作会议精神的解读阐述了党和政府关于城市民族工作的指导性意见， 研究述评总结了近几十年城市民族工作的实践探索和理论研究以及城市少数民族流动人口研究状况，有助于探索城市民族工作规律和方法，有学者从系统论的角度探究了城市民族工作的特质、构架和方法，从多角度建言献策，通过研究民族工作新常态的形成来提出对策建议，从“情感尊重”的角度出发做好城市少数民族流动人口工作等等，这些建议和措施也被应用于民族工作实践。大多数研究都是理论回顾和宏观对策，而基于新形势下城市民族问题切实可行的微观治理依然存在可探讨的空间。改革开放以来，许多城市在治理城市民族问题中也摸索出一些好的经验和方法，值得总结和推广，例如，有诸多学者和实务部门对广东省和北京、深圳、南京、武汉、上海等城市总结归纳的治理模式提供了有益的借鉴。

三、城市民族问题治理路径

“坚持中国特色解决民族问题的正确道路，依法管理城市民族事务，以保障各民族合法权益为核心，以做好少数民族流动人口服务管理为重点，推进城市民族工作制度化、规范化、精细化，让城市更好接纳少数民族群众、让少数民族群众更好融入城市，切实加强各民族交往交流交融。”全国城市民族工作会议已经为城市民族问题治理路径指明了方向，笔者认为从微观处着眼，应该关注以下方面：

(一)源头治理，依托社区形成多元主体共同治理格局

随着城镇化的快速扩张，过去城镇管理依赖“单位人”的模式逐渐淡出，社区已经成为承载各种社会人群的基层“单位”，进入城市的流动人口最终都要落脚于社区，要构建和谐的城市民族关系，建立平安繁荣的城镇，社区自然成为做好城市民族工作的着力点。从城市民族问题增多以来处置的经验和教训看，治理城市民族问题应把事后处置向源头前移，从社区开始对少数民族流动人口采取主动服务和有序管理是关键环节。社区作为一个包含人群要素和地域要素的城市生活的最基本单位，进入城市社区的少数民族具有很强的流动性，在社区建立网格立体化管理，以社区党组织为核心，社区自治组织为主导，社区居民为主体，社区社会组织、志愿服务组织、驻社区单位共同组成四级网格体系，形成共同参与的社区治理机制。社区民族工作主体的多元与互动模式的形成，可以提升社区凝聚力，增强民族成员间的理解和包容，进而为社区民族工作的开展奠定良好的基础。有些城市已经尝试建立社区(街道)行政权力清单，将社区行政权力的法律依据、权限内容、实施主体和行使规则加以明确，向社会公布执法权限、管理职能和服务事项，其中社区公共服务事项纳入政府购买服务目录，由政府出资向社会购买，使社区内的人口包括少数民族流动人口享受公共服务均等化，确保服务和治理效率提高和全覆盖。针对少数民族流动人口，要以社区为单元推动各民族人口在居住、工作和学习上实现相互嵌入式的社会环境和结构，使社区民族分布交叉有序，创造一个各民族友好交往的城市社会环境。

参与治理的社会多元主体，还包括政府及其各职能部门和少数民族流动人口自身。政府围绕“多元一体”的目标，采取有力措施协调好各职能部门关系，理顺工作流程，搭建管理决策、宣传沟通等各类平台，使各方积极合作介入少数民族流动人口融入城市进程，形成多元主体共同治理格局。比如为了掌握城市少数民族流动人口信息，更好地提供服务，民宗局、公安局、街道办、社团组织、原户籍地等相关社会力量组织各个主体协调合作，开展资源信息共建、共享，整合信息，了解流动人口的年龄结构、工作方式、收入状况等内部结构等动态信息，最终形成科学评估和合理规划。

(二)依法治理，推进城市民族工作制度化规范化

法律维护社会公序良俗，法律是对任何人行为不确定性的规范，城市民族工作要做到有序和高效离不开法治调节手段。而且城市率先垂范，能起引领和示范作用，对少数民族流动人口而言，在城市的法治环境下既维护自己的合法权益，也能使法治意识入脑，并使遵守法律的风尚传播或扩散到自己的家乡。已有学者指出，当前城市民族立法方面存在的问题，主要体现在缺乏权威立法的重要支持，而且现有立法的内容有些缺乏地方特色，有的则缺乏现实针对性。城市民族法律体系应当由不同层次的法律法规共同组成协调统一的整体，并保证每个环节都能发挥作用。笔者认为，除了完善以《城市民族工作条例》为代表的城市民族工作立法体系，针对少数民族流动人口是诱发城市民族问题产生的主要人群这一特点，还应当重点因地制宜尽快完善流动人口管理和服务的地方性法律，这样的法规至少包括流动人口信息登记制度、出租房屋治安管理制度、居住证管理和服务制度等内容，规定承担各项制度主体的法律责任，使流动人口的权利和义务有清晰的行为准则，达到二者的统一。

首先，依法建立包括少数民族在内的所有流动人口的信息登记制度和动态研判机制。目前来源于历次全国人口普查的城市少数民族人口数据存在对动态信息掌握不全面，迁出地和迁入地人口信息交流不对称等现象。只有全面准确掌握人口流动变化的信息，才能使流入城市的少数民族人口得到应有的管理和服务。一般而言，纳入登记的流动人口是指离开户籍所在地县级行政区域，到其他行政区域居住的人员。这些人的信息是指流动人口的有效身份证件信息、在流入地的从业信息和居住信息。流动人口个人、接纳流动人口的用工单位和接受流动人口入住的机构或个人依法在规定时间内有向所在地派出所或社区街道居民委员会申报以上信息的义务。这样可为流动人口的有序管理和服务提供基础信息，为政府科学决策和职能的有效履行提供依据。其次，在加快完善社会治理法规的基础上，建立起依法管理的社会机制，这里仍然要以社区为着力点。一般矛盾纠纷的出现始于基层，因此处置前移在基层能防止事态扩大，在社区范围内解决矛盾纠纷，依法调解和诉讼实践证明效果明显，因为依法治理符合社会公平原则，也能产生社会示范效应。由于在改革开放环境下，城市社会人群的利益格局更加复杂，社会诉求更加多元，这时应该把更多的微观决策交给社会，交给社区内自治组织去负责，通过社会成员沟通的形式或诉诸法律的形式，使各利益群体达成共识。社区内不同民族成员之间发生的矛盾纠纷不属于民族宗教问题的按正常方式协商处理。社区内的民族宗教事务同样要接受依法管理。最后是法律进社区，使包括少数民族在内的流动人口和社区所有居民形成法律维权的良好风气。在社区建立综合服务平台，及时反映和协调社区内成员各方面各层次利益诉求。做到律师进社区、法治宣讲进社区、法律援助进社区、公证进社区，培养遇到问题依靠和运用法律手段解决的法治理念，既树立城市开明开放的良好形象，又营造良好的投资发展环境。城市少数民族流动人口在社区或居民小区中经常出现的一些矛盾纠纷通过社区自治组织调节或法律诉讼方式得到解决，是维护社区多元主体利益的治本之道，而不能放任自流、听之任之。

(三)创新治理，把握政策导向丰富具体举措

我们认为城市民族政策制定的理念和政策导向上应与时俱进，根据城市民族问题的新情况、新态势，把以人为本作为完善城市民族政策的基本出发点，正确处理维护少数民族流动人口的平等权益与维护法律尊严之间的关系，同时要明确在城市尊重民族特点的长期存在与促进民族自然融合不相矛盾，正确处理少数民族群体的特殊性与作为公民个体的普遍性之间的关系。为了提升城市民族政策体系的科学性和针对性，还有必要摸清家底厘清现有城市民族政策究竟有哪些，据此对城市民族政策进行及时调整。为增强城市民族政策实施的有效性，强化政策执行的公信力，加强民族政策法规执行情况的检查和监督制度化，完善部门之间的协调处置政策，完善城市与民族地区之间协调处置的相关政策，进行相关的政策实施机制建设。此外还应加强城市民族政策效果评估环节建设，避免把民族交融朝相反的方向设计，在城市出现民族区隔。在城镇化建设中形成有利于各民族相互嵌入式的社会结构和居住格局，将恶意制造城市民族问题舆情的违法犯罪行为纳入法律惩戒范围，通过政策规范和引导传媒涉及民族的报道节目，避免产生负面影响，发挥居住在城镇的民族精英和权威的影响力，使城市民族问题的治理政策功效最大化。

创新治理还体现在具体举措的与时俱进和丰富多样上。代际更替中的少数民族流动人口中有许多80后、90后的新生代，这类群体自身文化素质高、法律维权意识强、网络运用水平高、接受新生事物快，对城市美好生活的向往更加强烈。针对这种新情况，需要创新和改革城市民族工作的方法和形式，比如开设民族事务网络信箱，利用微博、微信等互联网交流平台，创建虚拟社区等，积极主动地与这一群体进行良性沟通。互联网大数据背景也使得前面所提到的多元主体协作治理，信息共建共享更加便捷可能，把网络建成促进各民族交往交流交融的新平台，形成一种长效合作机制，不仅可以使少数民族同胞在城市融入过程中的困难得到解决，还能更好地推动城市民族工作的发展。

综上所述，中国社会从封闭走向开放，伴随而来的人口流动不可逆转，现阶段人口主要向城镇流动，自然要经历融入城市社会的过程。其中，族际人口流动既包括少数民族人口向城镇和内地流动，也包括非少数民族和内地人口向少数民族地区流动。在社会主义市场经济下各民族人口的自由流动是公民的正当权利，是各民族追求现代化的必然结果。政府的职能是为各民族人口的流动、正常的民族交融破除障碍并创造条件，所以从这个意义上说城市民族工作将担负起重要的角色和任务。族际流动不单纯是经济行为，与之相伴随的文化流动，为构筑各民族共同的文化认同打开了一扇大门，广泛而持久的民族交往交流交融，所带来的社会效益远大于暂时的不适应和无序所产生的社会成本。社会的开放度越高，族际流动就越频繁，作为社会主体的各族公民，在满足自我价值实现的同时，也带来各民族文化的传播。城市是文明传播的主要窗口，改革开放使各民族文化流入城市，也使城市文明流向广大的民族乡村。族际流动带来的交往交流交融是双向的，这种方式从根本上打破了封闭和隔绝。尽管族际流动会出现文化的不适应或文化的碰撞，甚至产生一些问题。但我们不能因噎废食，无所作为，放任自流。城市民族关系和其他社会关系一样，是能够找到科学合理的治理路径的，进而实现民族交往的有序与和谐。

① 周大鸣：《从地域社会到移民社会的转变——中国城市转型研究》，《社会学评论》2017年第6期。

② 郎维伟等：《民族理论与政策要论》，北京：民族出版社，2017年，第380页。

③ 《国家民委有关负责人解读〈城市民族工作条例(征求意见稿)〉》,中华人民共和国国家民族事务委员会网站,http://www.seac.gov.cn/art/2016/7/27/art_143_260924.html.

⑤ 邓行：《当前城市民族工作的主线》，《中南民族大学学报》(人文社会科学版)2008年第4期。

⑩ 来仪：《当前我国城市民族问题浅论》，《学术界》2013年第9期。