轨道项目PPP模式招标关键问题的思考与实践

陈廷模

（重庆天廷工程咨询有限公司，重庆 400015）

0 引言

近几年，在持续深化城市交通供给侧结构性改革与投融资体制改革的驱动下，在国家大力推广政府和社会资本合作(PPP)的政策引导下，国内已有大量城市轨道交通项目采用PPP模式进行投资、建设和运营。重庆轨道交通5A线（富华路-跳蹬南）、重庆轨道交通4号线（民安大道-石船）两条线路经重庆市政府批准采用PPP模式进行建设，这也是重庆轨道交通项目第一次采用PPP模式建设。这一投融资模式的招标存在哪些关键问题，以及应该如何更优地解决，是亟须研究的课题。笔者所在单位作为这两个项目的招标代理机构，在历时几个月的招标代理工作中，我们团队通过不断地学习、借鉴其他城市的成功案例，对这些问题进行逐步总结归纳，可供相关工程参考。本文对轨道项目PPP模式招标所涉及的招标方式的确定、轨道项目的投资特点、标段施工单位设置问题、运营单位的融合问题和轨道交通PPP项目评审办法等进行逐一分析，最后重点总结了PPP项目的合同体系。

1 招标方式的确定

根据财政部关于印发 《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的通知的规定：“PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应当根据PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式。公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。PPP项目采购应当实行资格预审。”PPP项目招标不仅仅只是招社会投资方，还包含了工程建设的内容，因此《招标投标法》《招标投标法实施条例》等相关工程建设招投标管理办法也适用于PPP项目的招标。此次招标的两个项目均为重庆市重点项目，初设图已完成，项目边界条件清晰，因此采用公开招标资格预审的方式选择社会资本方最合适。

2 轨道项目投资特点

轨道项目普遍投资大，对社会资本方的要求高，仅以重庆为例，重庆轨道交通5A线（富华路-跳蹬南）概算总投资约 240亿元，重庆轨道交通4号线（民安大道-石船）概算总投资约200亿元。根据批准的实施方案要求，重庆轨道交通5A线（富华路-跳蹬南）投标人必须具有能提供不小于45亿元的项目资本金和筹集110亿元的建设资金的能力；重庆轨道交通4号线（民安大道-石船）投标人必须具有能提供不小于35亿元的项目资本金和筹集100亿元的建设资金的能力。因此，在投标人资格条件上必须要求投标人的投融资能力满足项目的要求。

3 标段施工单位设置问题

PPP项目招标一般以以下三类单位作为主导：（1）投融资单位；（2）施工单位；（3）运营单位。目前轨道PPP项目招标主要以施工单位为主导，由于项目投资巨大，要求的投标人具备与项目规模匹配的资质、业绩、资金、人员等条件，一般只有大型的施工单位集团总公司才能满足条件。根据《招投标法实施条例》第九条规定“已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供的”可以不再进行招标。但集团总公司通常为管理单位，往往实际操作中具体标段施工由其下属的子公司负责完成。但因母子公司分别具有独立的法人资格，若母公司承接了项目交由子公司实施，存在转包的违规情况。特别是在《住房和城乡建设部关于印发建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法的通知》出台以后，第八条明确规定 “承包单位将其承包的全部工程转给其他单位 （包括母公司承接建筑工程后将所承接工程交由具有独立法人资格的子公司施工的情形）或个人施工的”属于转包。如何避免转包情况的发生，也是招标阶段资格条件设置的核心问题之一。

由于轨道交通PPP项目普遍存在线路长、专业多、施工难度大、技术水平要求高、标段划分多等情况，参与施工的成员单位也比较多，因此在招标阶段各标段的施工总承包单位势必会形成联合体成员众多的情况，给今后项目公司管理工作带来一定的困难。因此，招标人要求在施工总承包单位多于一家及以上时必须设置单独的施工联合体，施工联合体的牵头单位负责领导、指挥、协调、检查各标段施工，对施工现场进行直接管理等工作。施工联合体的牵头单位再与投融资单位、运营单位等组成项目联合体。对于施工联合体成员单位资质等级、标段项目经理和技术负责人要求等按不同标段的具体情况设置，在资格预审时一并审查，这样就规避了施工企业可能出现转包的情形。

4 运营单位的融合问题

轨道PPP项目的生命周期由建设期和运营期组成，由于项目运营周期长，运营质量的优劣直接影响项目的可持续性，直接关系到社会公共服务的提供水平，因此需要一家有实力的运营单位来承担运营工作。PPP实施方案已对运营环节设置了绩效考核条款，将项目付费和绩效挂钩，检验项目建设阶段的成果，敦促和鼓励社会资本方发挥自身优势，提高运营质量和效率，实施方案的内容必然会在特许经营协议中体现。

轨道交通项目运营管理的专业化要求高，具有投融资能力和施工总承包能力的单位普遍没有运营管理能力。因运营单位可以在项目建设期完成后另行委托，故在社会资本方招标时没有强制要求联合体中必须要有运营单位。但为了鼓励投标人引进优秀的运营单位，招标人在评标条件商务部分评分条款中设置了运营单位业绩加分的条款，鼓励其将优秀的运营单位引入联合体中。

5 轨道交通PPP项目评审办法

PPP项目招标范围涉及到投融资、建设、运营维护、项目移交等多方面，因此评标办法不能采用常规的施工招标评标办法。PPP项目评标办法宜采用综合评估法，从投标人的投标报价，投融资能力，施工建设、管理能力，运营管理、维护能力等几个方面进行综合评审。

6 PPP项目合同体系

PPP项目的合同文件体系较复杂，一般包括招标人（项目实施机构）与中标的社会资本方签订的PPP框架协议，政府指定的平台公司与社会资本方就成立项目公司签订的项目公司章程和股东协议，招标人（项目实施机构）与项目公司签订的PPP项目特许经营协议。PPP项目合同条件的设置关系到PPP项目是否能够顺利实施，因此招标人需委托专业法律咨询单位起草PPP项目的合同文本。

6.1 PPP项目特许经营协议的主要内容

PPP项目特许经营协议主要包含以下内容：明确合作各方的合作关系和各方权责；项目公司的组建和运营；工程建设及管理；项目的特许经营、维护及管理；投资回报及项目移交；不可抗力、违约责任、协议解除等。

6.2 PPP项目特许经营协议编制的几个重点内容

6.2.1 明确风险分担机制

政府和投资人应对PPP项目可能产生的政策风险、商业风险、环境风险、法律风险等进行充分论证。合同条款应明确风险的分担机制，明确招标人和投标人的风险范围。

6.2.2 明确回报机制和价格调整机制

轨道交通项目不同于一般的市政道路桥梁等基础设施项目。轨道交通项目投资金额巨大，而地方财政能力有限，完全采用政府付费的方式不可行。其次，轨道交通项目是为社会公众出行提供服务的，考虑到项目具有一定的公益性，票价的收取不能太高，而票务收入是目前轨道交通最为主要的收入来源，光靠使用者付费难以实现项目成本和收入的平衡。因此，该类项目常选用可行性缺口补助，即使用者付费+政府补贴模式。

轨道交通PPP项目通常有三种补贴模式：（1）按车公里数补贴模式；（2）按客流量补贴模式；（3）现金流补贴模式。本次招标项目的PPP实施方案已经明确补贴方式为车公里补贴。

车公里补贴主要的优点就是从关注项目客流量，转变成了关注项目提供服务里程数量。其次，基础计量指标稳定性、可预测和可监管性强，大幅缓解“客流补贴模式”下客流预测风险对政企双方利益的风险影响，体现政企之间公正公平和共同的风险消减，此种模式的补贴额预测更加准确，便于政府规划中长期预算安排。

6.3 PPP项目合同实施阶段的监管

政府方应对项目进行监控，以保障项目的顺利实施，在招标文件中拟对不同阶段设置项目实施监管条款。

建设阶段：明确建设标准和要求。主要为质量、进度、安全、工程款按时支付的控制。

运营维护阶段：项目的运营、维护须符合《重庆市城市轨道交通管理办法》《重庆市轨道交通条例》及国家和重庆市行业主管部门有关运营、养护标准。

6.4 建立违约处理机制

项目合同应明确各方在项目建设、收入获取、补贴支付、价格调整、财务监管方面的违约行为的认定和违约责任。

6.5 退出、移交机制

退出机制：当投资人出现重大违约或资金不足无法继续实施建设时，必须有合理的退出机制。投资人在项目业主同意后转让所持项目公司股份，对项目已建成部分进行结算，约定结算办法。项目业主通过对转让股份和结算金额折价来收取违约金。投资人必须无条件接受。

移交机制：合同中应明确约定合作期满时的项目移交事宜，明确移交方式、移交范围、移交验收程序、移交标准、移交的责任和费用等。

6.6 变更估价原则

不同的政府补贴模式直接关系到PPP项目风险分配和收益回报，合理的补贴模式既能促使项目公司提高服务效率和质量，又能保障项目公司获取合理收益。招标阶段采用的回报机制要根据实施方案确定。要理清变更付费的问题必须要划清政府方承担的费用的变更和社会资本方承担费用的变更的界限。一般轨道PPP项目的变更划分如下：

（1）对于社会资本方提出的变更，根据风险均衡原则，不管是增加投资还是节约投资，均由社会资本方负责。此条内容可以促使社会资本方仔细审查图纸，踏勘现场，研究低耗高效的施工工艺；

（2）对于甲方提出的变更，增加的投资或节约的投资均由政府负责；

（3）因地质和水文风险或本级政府法律变更引起变更，增加的投资或节约的投资均由政府负责。

划分界限之后需要制定变更报价原则与结算办法，变更会引起总投资的变化，总投资由建设投资、建设期利息、流动资金组成；建设投资由建筑工程费、安装工程费、设备及工器具购置费、工程建设其他费、预备费组成。因变更主要引起建安工程费的变化，二类费用的变化复杂，且与建安费用不成比例，因此在特许经营协议中必须对变更部分的报价原则予以明确。

7 结语

综上所述，轨道项目PPP模式招标不同于一般项目的招标，其关键问题应着重从资格条件设置、评标办法、合同条款上下功夫才能选择到满足项目实际情况和招标人要求的合格的中标人，这样才能顺利推动项目切实有效的实施。

区县建设

重庆潼南抓好“四个强化” 搞好建筑施工扬尘污染监督

一是强化长效机制。成立了以主要领导任组长的专项整治领导小组，定期召开专题工作会，查找问题，压实责任，确保整改效果；印发了《文明施工管理制度》《扬尘污染防治长效机制》和《施工现场形象品质提升工作方案》，严格要求在建项目落实施工扬尘污染防治“六项工作”和“十项规定”，确保对建筑工地规范化、制度化管理，有效推进中央、市级环保督察反馈问题整改。

二是强化管控措施。严格落实计划。按照年初制定的建筑施工安全文明工作要点和监督检查计划，将日常检查与专项整治相结合，强化建筑施工生态环保管理。严格落实报建监管。项目报建时，严格审查安全文明开工条件，扬尘及噪声监控设施安装是否达标，是否纳入“智慧工地”监管运用，未达到要求的项目一律不得报建开工。严格落实联席会制度。与区城管局、高新区管委会等部门建立联席会制度、工作通报和抄告制度，强化工作联动、信息沟通和工作研判，全面、及时地掌握辖区内在建工程项目存在的突出问题，进行有效处置。严格落实非道路移动机械管理制度。在房屋建筑和市政基础设施工程项目中，建立非道路移动机械使用信息报送制度和管理措施，严禁工地使用国标Ⅰ及以下（2009年10月1日前生产）非道路移动机械，对国标Ⅱ及以上标准非道路移动机械，禁止其使用渣油、重油，并要求其大气污染物排放达到相关标准。同时，建立了非道路移动机械使用台账，并报区生态环境局登记，实时掌握设备使用情况，有效控制了非道路移动机械对大气的污染。

三是强化示范引领。每年培育创建市级文明工地2个，扬尘示范工地10个；组织召开建筑施工品质提升现场观摩会，编制发放文明施工引导图册，强化了示范引领。

四是强化执法监管。2017年至今，累计检查在建工地1790个次，发现不文明施工行为2554项；下达整改通知545份，其中停工整改95起；函告辖区责任单位10次，督促停工整改124个次；立案查处24起，处罚款46万元；逐年提升了检查和处罚强度，形成了高压态势，全区在建工地文明施工水平得到有效提升。