从国外媒体和智库评论研判中美科技合作未来走向*

孙浩林 程如烟

（中国科学技术信息研究所，北京100038）

当今世界，美国和中国作为全球最重要的两大经济体，二者间的相互关系对于全球发展具有举足轻重的作用，特别是在科技领域，中美间的科技交流与合作已经成为人类科技进步的一大重要助推器。

自1979年邓小平与时任美国总统卡特签署《中美政府间科学技术合作协定》奠定中美两国科技合作基础以来，中美科技关系在过去的40年间已经经历了初期探索、平稳发展、深度发展三个阶段。虽然这一过程并不是完全的一帆风顺，两国在高科技领域合作上仍然存在局限和分歧，但总体发展方向是朝着不断巩固和深化前进的，同时也取得了丰硕的成果［1］。然而，随着中国近年来在科技创新领域实力的快速提高，以及对技术自主化和产业链向高端攀升的不断追求，美国开始警惕中国的崛起会对自身全球霸主地位带来挑战，使得中美科技合作的不确定性不断增强。特别是在2016年特朗普当选美国总统后，更是明确将中国视为美国在全球最大的竞争对手，不断出台限制、打压中国经济和科技发展的种种政策，使中美两国关系日趋紧张。

在此背景下，各国的主要智库、媒体纷纷针对中美科技合作的现状和趋势发表分析和评论。这些智库和媒体虽然并没有直接参与国家的政策制定，但它们不仅影响公共政策的制定和社会思潮的走向，还对世界政治和经济走向发挥着重大影响［2］。对这些评论进行研究，可大致研判中美科技竞争的未来走向，从而为中国应对美国未来可能采取的相关措施提供一定借鉴。因此，本文在全面梳理和归类这些分析和评论的基础上，对中美科技合作的未来走向，以及美国将对中国在科技领域采取的进一步措施进行预测，并为中国应对这些举措提出建议。

1 中美科技合作未来走向研判

1.1 中美科技竞争将长期持续

随着近期中美之间的科技竞争形势日益激烈，全球很多智库和媒体开始针对中美两国的科技实力及其各自的优劣势进行分析和比较，所得出的结论基本都认为中国的科技创新实力虽然具有不容忽视的劣势和不足，短期内很难全面超越美国，但在近年来实现了较快的发展，在部分领域甚至已经领先美国。

美国信息技术与创新基金会（Information Technology and Innovation Foundation，ITIF）2019年4月发布报告《中国在创新方面赶上美国了吗？》［3］，简要介绍了中国政府在科技创新领域的目标和政策，认为中国借鉴了日本、韩国和台湾地区发展成为创新领袖的成功经验，虽然在基于科学的创新方面仍有欠缺，但在基于工程的创新、以效率驱动的创新和以客户为中心的创新三个方面取得了更大的成功。同时，报告认为中国科技创新政策中的重商主义、产业政策、知识产权保护不力等不公平竞争因素，将对美国的经济和安全产生破坏性影响——中国未来的创新需要更为宽松自由的环境。最后，报告罗列了36项指标，主要对比了2006—2016十年间中国与美国的科技实力，认为在各项指标上，中国都取得了巨大进步，在某些指标上（如铁路装备出口及增加值、测试测量控制设备出口、全球Top500超级计算机数量、工业机器人安装量等）甚至已经领先于美国。

英国《经济学人》杂志（The Economist）于2018年3月刊登封面文章《中美对抗：数字霸权之战》［4］，提出中国的科技虽然还落后于美国，整体科技水平大概只有美国的42%左右，但上升势头较快，且在部分领域，如人工智能、信息技术、管理体制等方面的优势正在逐步成型，中美之间的技术差距越来越小。文章最后向美国发出警告，认为其必须重新审视中国目前在科技创新领域的优势。

日本经济新闻（The Nikkei）和荷兰学术出版巨头爱思唯尔（Elsevier）合作，于2019年1月3日连发3篇文章，《中国领跑尖端技术研究》［5］《中国的论文数在10年间迅速增加》［6］《中国在重点尖端领域加速投资研发》［7］，对各国在尖端科技领域的学术能力、研发水平进行排名。根据排名结果，中国在近年来的论文数量和质量大幅提升，且在30项尖端研究主题中占据了23个首位，而美国只有7个。这种现状已经开始让美国心生警惕。

此外，大西洋理事会（Atlantic Council）的报告《全球创新赌赛：赢得未来的探索》［8］（2018）、美国创新工作组（Task Force on American Innovation）的《美国第二？对美国科学领导地位不断增多的挑战》［9］（2018）、经合组织（Organisation for Economic Co-operation and Development，OECD）的《中国经济调查报告》［10］（2017）等都从不同角度分析了中国科技创新实力和优劣势，反映出中国在科技创新领域的综合实力虽然距离赶超美国尚需时日，但已经对美国的霸主地位造成了一定的挑战。

国外评论以及相关研究大都认为，中国的科技创新实力已经实现了快速跃升：专利申请量全球第一；研发投入以及科技论文发表和引用数量世界第二；研发人员，特别是高端研发人员数量增长迅速；企业创新能力不断提高；……。这一系列的成就说明中国与美国之间的差距正在快速缩小，两国即将或已经在部分领域进入了“创新竞争期”，如今中美之间的复杂局势正是这一时期的典型表现。在这种背景下，美国不会坐视中国崛起并与其争夺有限的自然、智力等关键资源，因此会千方百计遏制中国科技实力的提升。所以可以预见，中美科技竞争的状态将会长期持续。

1.2 中美在科技领域不会完全脱钩

随着美国对中国的打压力度不断升级，美国借“贸易战”的名义限制中国科技领域发展这一真正目的已逐步显现，而2019年5月美国将华为列入“黑名单”的做法，更是公开表露了特朗普政府的意图。在这种背景下，各国媒体、智库关于“中美之间即将开展科技冷战”“中美科技脱钩”“美国科技领域将去中国化”等言论层出不穷，从不同角度对中美科技合作的现状和未来进行了评论和预测。总体而言，各国媒体、智库虽然对于中美科技“脱钩”有着不同的分析和判断，但总体都认为二者的“脱钩”将会给双方、甚至全世界带来风险，双方都会在这一过程中付出巨大的代价。

美国战略和国际研究中心（Center for Strategic and International Studies，CSIS）国际事务部主任William Reinsch在其评论文章《分离的焦虑》［11］中给出了美国希望与中国“脱钩”的两大原因：一是出于国家安全考虑，如担心华为会通过其通讯产品对美国的国家安全造成隐患；二是出于竞争原因，美国视“中国制造2025”战略为一大威胁，因为“其中提到中国将在一些关键工业领域进行大规模的国家补贴，以成为世界领导者，而这些领域目前都是美国占据优势的”。由于特朗普政府不认为中美双方能通过贸易协定解决上述两大挑战，因此其解决方式就是与中国完全的“经济脱钩”。然而，美国过高地估计了自己的能力，认为仅凭自身就能实现对中国的“隔离”，而这实际上会造成制造业成本大幅上升、美国企业竞争力下降等不利后果，特别是在一些中国占据优势的技术领域，如稀土等，美国与中国的“脱钩”将会是一个长期且痛苦的过程。而中国最近采取的相似的“脱钩”政策则加速了这一分离趋势。但此篇评论的作者认为，特朗普政府的这种做法也不全是错误的选择，因为“中国的确是对美国全球领导力的一大挑战”。

澳大利亚战略政策研究所（Australian Strategic Policy Institute，ASPI）2019年 5月发布悉尼大学美国研究中心高级研究员、前外长毕晓普高级顾问John Lee文章《中美关系的终结：消失的全球经济共识与正在崛起的美中战略性技术竞争》［12］，称目前经济领域的全球共识已经消失，中美战略性科技竞争可能重塑世界经济版图，导致世界经济分化。文中提到，中美之间经济“脱钩”的重要表现是“关键科技”领域的竞争，这些竞争导致全球正在进入“关键科技”竞争分化的时代。中美都将面临更大压力，试图说服其他国家接受自己的基础设施建设、平台、软件及供应链，将其他国家锁定在自己的科技生态系统和操作系统之内，同时全力阻止对方向别国做同样的尝试。

Wccftech论坛在《关于中美科技、工业资源脱钩：“电子工业过于依赖中国制造”》［13］这篇评论文章中指出，当前西方经济已经十分依赖外包生产模式，中国是这其中最为重要的一环。虽然把制造工厂从中国迁移到印度尼西亚等低成本国家相对容易，但科技产业会面临更加复杂的情况，因为这类产业需要更多的培训和供应链管理。由于西方在过去30年间基本都在依赖外包模式，科技制造业不可能立刻与中国“脱钩”并回归本土。美国若与中国“脱钩”，其高科技产业面临的第一大问题就是稀土的来源。中国是世界最大的稀土出口国，不仅拥有全球约40%的稀土储量，还拥有提取稀土的最高技术水平，这使得美国很难找到另外一个替代中国的稀土来源地。即使找到了（如巴西），该国也需要很长的时间才能建立起完整的稀土供应链，并掌握相关技术，这需要美国相关领域的企业付出巨大代价。因此，即使特朗普政府有种种迹象寻求与中国的“脱钩”，这些企业也不会轻易采取行动。

从这类分析和评论来看，美国在短期内对中国实施全方位的“硬脱钩”政策可能性不大，美方也希望避免“零和”的结果。美国和中国如今是世界上最大的两个经济体，若二者在今后开展全方位的科技冷战或经济战，不仅各自都会遭受巨大的损失，还会给全球发展蒙上阴影。届时各国、各企业可能不得不面对“选边站”的艰难选择［14］，世界又将重演冷战期间“两个阵营”相互分隔的局面，这样的结果是任何人都不愿意看到的。另外，美国政府对中国科技领域的遏制还有可能反而促进中国科技的进步，使中国提升关键技术的自主化程度，并在这一过程中伤害到友好国家的企业及其政府，从而造成它们与美国脱钩［15］。因此，各国的智库和媒体一再提醒美国政府与中国全面“脱钩”会造成的严重后果，以劝阻特朗普政府采取短期内断绝与中国科技领域联系的政策，认为美国政府在未来应保持与中国的竞合关系，让双方都能从中受益，而不是出现零和的结果；应在今后劝说中国取消不公平的补贴政策和对外国企业设置的非关税壁垒、停止针对外国企业的强制技术转让，并与中国寻求有利于世界发展的合作，如全球可持续发展、人道主义援助、灾害救援、传染病控制等［16］。美国需要保护的是自己的少数核心技术不被中国政府“窃取”，但若全面停止与中国的技术合作，对美国的损害甚至大于对中国的［17］。从近期特朗普同意与中国重新开启贸易谈判，并允许美国企业向华为销售产品等决策来看，各智库、媒体的呼声的确起到了效果。

1.3 美国将逐步降低自身对中国的依赖程度

美国将在对中国依赖程度较高的领域逐步降低依赖程度，促进供应链主体多样化或提高自身在全球供应链中的份额，进而实现“可控依赖”。不少智库和媒体认为，中美之间的联系过于紧密。例如，美国有超过18种关键材料50%以上的进口都依赖于中国，且在短时间内很难找到替代供应商［18］。因此，虽然过程漫长且痛苦，但美国政府需要不断降低各领域对中国的依赖程度，即使不能实现完全“脱钩”，也要保持在可控范围之内，以防中国利用稀土等关键资源对美国进行反制。新加坡亚洲新闻频道（Channel New Asia，CNA）的一篇评论文章认为，美国近期对中国采取的种种行动都表明两国之间正在走向“脱钩”，其实质是美国希望解开过去二十年中美两国在供应链和贸易关系上形成的紧密联系，因为这种联系让两国“过于相互依赖”，成为了美国的一大弱点［14］。为降低对中国的依赖程度，美国一方面需要促进供应渠道的多样化，发展更多“盟友”的同时从中国手中夺取更多领域价值链中的更多份额，以在面对可能出现的供应中断时能够找到替代方案；另一方面需要加快在依赖程度较高领域的技术研发和产业链转型，从根本上降低对中国的需求。

1.4 中美之间将形成“可控竞合”关系

中美在科技创新领域有着千丝万缕的联系，若强行脱钩，双方都将付出难以承受的代价。此外，中美科技合作和交流的中断将会减缓两国甚至世界科技进步的步伐，对诸如气候变化、粮食安全、疾病防控等全球性问题的解决产生消极影响。然而，鉴于两国当前所处位势，以及美国对保持自身全球科技霸主地位的坚持，中美两国在未来恢复全面科技合作与交流已经很难实现，必须在竞争与合作中寻找一个平衡点。

因此，中美未来在科技领域可能会形成一种“可控竞合”的关系，即两国将仅在特定领域进行合作。美国进步中心（Center for American Progress，CAP）在2019年4月发布的报告《限制、利用和竞争：应对中国的新战略》［19］中提出了美国未来应对中国威胁的新战略框架，认为在不同领域应采取不同措施，主要分为“限制、利用和竞争”三大类：在“限制”领域，中国利用美国的开放和善意损害美国利益而为自身谋利，对此，美国必须实施新的限制和保护政策，强制进入美国市场的中国企业、投资，以及对美国大学和研究院所的资助提高自身的透明度；在“利用”领域，中美具有共同利益，且中国通过自身能力为美国和其他国家带来益处，对此，美国应该支持并利用这些行动，比如利用中国“一带一路”倡议的积极方面，支持区域发展，同时通过不同的措施减轻消极影响；在“竞争”领域，美国还不能有效应对中国带来的挑战，对此，美国必须加强自身能力，可出台一部“国家竞争倡议”，聚焦与中国的长期、全方位竞争，并与盟友一道在贸易政策领域共同对抗中国。

2 美国未来对中国科技领域可能采取的措施预判

美国作为当今全球唯一的超级大国，主要依靠的是三方面的绝对领导优势，即美元霸权、高科技垄断和超级军事优势，任何在这三个领域挑战其霸权地位的国家都会遭到打压。美国在特朗普上台后开始在经济、科技、金融等领域针对中国采取的一系列遏制政策，正是试图在中国全面赶超之前将其“扼杀在摇篮里”。因此，即使两国关系在一定时期内趋于缓和，但长期的激烈竞争依然难以避免。尤其在科技领域，美国不会完全放松在人才、技术、产业等方面对中国的限制，而是可能采取更多的遏制手段。为了能在美国实施进一步行动时进行有效应对，中国需要对其未来的措施进行预判。

根据国外媒体、智库对美国政府下一步行动提出的建议，可大致预测美国政府将在未来从严格审查中美联合研究项目及中国企业、说服更多盟友共同对抗中国、在新兴技术领域加强体系建设三方面针对中国采取遏制措施。

2.1 严格审查中美联合研究项目及中国企业

美国将在未来严格审查中美联合研究项目以及进入美国进行技术转移的中国企业，特别是在军民两用技术等关键技术领域，要严防美国技术通过“不正当”方式流入中国。如今，中国虽然在科技创新领域还处于追赶美国的状态，自身的创新系统和发展模式也还存在诸多弊端，但其高速的发展势头、庞大的研发投入，以及在部分高技术领域的成功赶超，都在挑战美国的主导地位。另外，一些评论认为，中国在过去一段时间内通过“不正当”手段获取了美国大量先进技术，特别是在军民两用技术领域，中国的技术转移行为以及快速发展已经或将会对美国的国家安全造成损害。因此，美国政府需要尽可能抑制中国在科技创新领域的进一步赶超，且在关乎国家安全的关键技术领域严防中国“窃取”核心技术，例如兰德公司就提出美国政府需要在今后逐一审查各研究机构在关键材料领域与中国进行的联合研究项目，确保因国家安全而受控的技术不会直接或间接转移到被限制的国家［18］；CAP建议美国政府制定政策要求中国企业进入美国市场之前披露自身的所有权结构和资金来源，防止中国政府利用企业损害美国利益［10］。

2.2 说服更多盟友共同对抗中国

美国可能将努力说服更多的盟国，结成联盟共同应对中国的种种“不正当行为”，并在紧急状况下相互帮助。美国一直都没有放弃劝说盟友共同对抗中国的尝试，美国智库也认为美国不应独自对抗中国“破坏市场规则的行为”。例如，ITIF在2018年众议院监督和政府改革委员会信息技术小组委举行的听证会上就建议美国政府“需要与盟国结成联盟应对中国强制技术转移、盗窃知识产权、限制市场准入等行为，并采取措施严格审查中国的对外投资、在世界贸易组织（World Trade Organization，WTO）起诉中国对产业的补贴”；兰德公司在2019年美中经济安全审查委员会举行的听证会上也提出，在关键材料生产和处理领域，地方、国家、区域和全球层面的相关主体必须联合采取行动，采取WTO联合上诉等方式，阻止中国凭借自身的主导地位给市场带来不确定性，并针对产品储备和供应中断时共享稀缺资源达成协议［18］；贝尔弗科学和国际事务中心建议美国政府向中国影响力较大的印度-太平洋地区、非洲等地的国家提供有吸引力的政治、经济和安全替代选择，以拉拢更多“具有共同利益的盟友”，在这一过程中，美国甚至可以放弃部分利益，允许盟友制定保护自身市场的政策以及对美贸易逆差的存在，建议美国重新加入跨太平洋伙伴关系（The Trans-Pacific Partnership，TPP），与不同国家联合起来迫使中国进行市场改革，并向美国开放［16］。

另外，继五眼联盟之后，美国可能会联合加拿大、澳大利亚和英国重新改革“国家技术和工业基础”（National Technology and Industrial Base，NTIB）制度，以应对当前来自中国等大国的技术竞争，并支持未来的国防工业计划。如今，美国越来越无法独自应对国防工业政策领域的各方面问题，通过NTIB，美国能够与相互信任的盟友在安全的环境下进行更多技术合作，从而扩展自身的工业基础。因此，美国希望促进NTIB各相关主体间的无缝融合，破除其中的障碍。未来，美、英、加、澳可能会建立NTIB实体管制机构，对外国投资审查、技术出口管制、研发、供应链政策等进行协调［20］。

2.3 在新兴技术领域加强体系建设，削弱中国的作用和影响

美国政府可能会通过制定自己的战略、政策和技术体系，将更多盟友拉拢到自身体系之内，以应对中国出台的相关战略。近年来，中国相继出台多份重大发展战略和规划，引起了美国智库、媒体的普遍关注，认为这是中国“想走一条自己的路，从而追赶乃至超越美国的举措”。因此，这些智库和媒体建议美国政府在相应领域也要制定自己的发展战略，从而阻止中国的赶超步伐。

CSIS在2019年4月发布《更高质量的路——构建美国战略应对全球基建挑战》报告［21］，建议美国政府制定战略领导全球基础设施建设，以应对中国的“一带一路”倡议。报告指出，领导全球基础设施建设对美国具有重要意义，但考虑到财政限制和政治约束，美国在领导全球基础设施建设时要聚焦重点。报告强调，美国要提升和领导数字领域的基础设施建设，绝不允许其它国家独占世界的数字基础设施，或单边制定适用于数字基础设施的标准和规则。CAP建议美国制定“下一代基础设施倡议”，以防止中国在通信领域“一家独大”，进而对美国的网络安全造成影响［10］。

另外，面对中国重点发展的5G、人工智能等新兴技术领域战略，各智库和媒体也都提出了相应的应对措施，其核心是建成并推动自己的技术体系，从而保证美国的国家安全和全球领导地位。例如，2019年2月，美国联邦通信委员会（Federal Communications Commission，FCC）委员 Jessica Rosenworcel在CSIS发表演讲《减轻即将到来的5G网络的安全风险》［22］。其中提到5G竞赛关乎美国的全球领导力和经济安全，目前仅仅是做到成为第一批建成5G的国家已经不够了，需要为安全的5G设备开发创造市场，促进美国企业不断进行安全5G设备的创新。她建议FCC必须与其他机构共同控制5G供应链安全风险、成立新的5G安全委员会，并把保证“网络卫生”作为优先关注点，防止来自中国等国家的“不安全5G设备”危害美国的利益。这位委员2018年1月就在TechCrunch的一篇专栏文章中建议美国政府重新制定5G战略以阻止中国。贝尔弗科学和国际事务中心建议美国政府为美国技术和电信企业的海外业务提供帮助，特别是在5G领域，若中国政府不愿意降低针对本国企业的补贴，美国政府应协助美国企业设立5G标准、资助技术发展、促进5G技术尽快商用，同时为盟友提供相应技术，使其拥有除华为、中兴等中国企业外的其他选择［16］。

3 对我国的建议

面对中美科技合作可能的未来走向，以及美国将对中国进一步采取的措施，我国可在未来采取以下应对举措：

1）利用近期美国对中国科技领域的遏制行为，主动梳理目前在关键技术上还存在的弱点和不足，提前为美国切断关键领域技术合作和供应做好准备。建议系统梳理我国对战略核心技术的掌控程度，按照重要程度和对外依赖程度（特别是对美国的依赖程度）进行分级评估，确保重要产业“供应链”的安全。对于国家安全、未来发展非常重要，同时基本无法从外部获得的要优先发展，国家力量要在其中起到主导作用；对于国家安全影响程度较低，同时可以通过合作渠道获得的，国家力量介入程度可以降低，甚至完全交给市场去研发。基于分类评估，相应制定自主创新、合作和替代战略，合理分配现有资源。同时，也要对美国目前对我国依赖程度较高的技术或产品进行全面梳理，以在未来与美国谈判或对其进行反制时更有底气，拥有更多“底牌”。

2）加快对关键科技领域进行战略布局，抢占未来产业制高点。可以预见的是，美国虽然短期内不会与中国全面“脱钩”，但中美在一些关键科技领域的技术合作肯定会受到较大限制。且美国已经把中国当成了具有挑战自身领导地位的竞争对手，因此在人工智能、量子信息、机器人、大数据、5G、工业互联网等新兴技术领域将会对中国严防死守，展开激烈的竞争。我国应抓住时机开展技术创新，尽早实现技术薄弱环节的突破。在具有颠覆性作用、有助于塑造未来产业形态的技术领域“咬定青山不放松”，持续加大投入力度，确保在该领域能处于国际前沿水平；同时，采取各种措施（产学研合作、PPP、创新政策试验、政策协同等）推进新兴技术和前沿技术的转移转化，通过我国规模市场及时将研发技术优势转化为产品竞争优势，加快形成新的产业，确保我国在新一轮工业革命中保持领先地位。

3）寻求敏感度较低的科技领域进行合作，如基础研究、公益研究等。虽然一些智库和媒体建议美国政府在关乎国家安全的技术领域加强审查，防止关键技术流入中国，但也承认与中国的科技合作会给美国相关领域的发展带来积极影响，所以不会希望中美科技合作全面断绝。因此，中国可以选择一些不太敏感的科技领域寻求与美国的合作，以实现共同进步，并通过公益研究为全球人民带来福祉。另外，美国在空间、新能源、核物理等科技领域都牵头了大科学计划和大科学工程，并建造了一些大科学装置，中国可以从中遴选出对自身科技发展有利的计划，积极参与到这些项目中，与美国合作。

4）加强对美国科技、贸易实力和政策的研究，对美国可能采取的行动进行预判，并早做准备。美国智库和媒体对中国的科技实力和政策进行了大量且全方位的分析，充分掌握了中国的发展现状和优劣势，从而为政府制定相关政策提供了有力支撑。我国也应加强对美科技、贸易等领域的系统研究，还要及时跟踪分析美国白宫以及商务部、贸易代表处等重要机构的政策动向，关注对总统决策有重要影响的国会以及国会议员的观点（议员的主张对于美国科技政策有重要影响）；同时，要分析美国重要机构如美中经济安全审查委员会、美国商会、美国外国投资委员会的对华主张等，随时掌握美国重要部门和重要政府人员的想法和动向。

5）与世界其他国家和国际组织进行充分沟通，尽量避免“两个阵营”互相遏制的不利局面。中国一直强调要进行国际合作、互利共赢，这从根本上符合所有国家的利益，且中国目前也是世界上大部分国家的主要合作伙伴，有能力说动其他国家共同抵制美国的单边主义政策。通过“一带一路”倡议等对外政策，中国可以在世界上争取更多伙伴，尽量避免出现东西“两个阵营”再次对抗的局面。