教育资源流动视角下中国—东盟高等教育合作：现状、问题与策略

刘 琪

(贵州师范大学 外国语学院，贵州 贵阳550001)

在“一带一路”建设背景下，我国正着力于完善教育对外开放布局。2016年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》(以下简称《若干意见》)，明确了对境外办学、中外合作办学和共建大学联盟三种模式发展的要求。为贯彻落实《若干意见》，同年8月，教育部牵头制定《推进共建“一带一路”教育行动》，特别提出实施“丝绸之路”合作办学推进计划。东盟经济体量庞大，又与我国山水相邻，一直是我国的重点合作对象。为使合作达到最佳契合点，本文以教育资源流动为视角，分析我国与东盟国家高等教育合作的现状和问题，进而提出发展策略。

一、教育资源流动视角下高等教育跨境合作模式

教育资源是支撑人类社会发展的重要资源，主要指各类教学元素和关乎教育的知识技能、制度理念、品牌人格、资产设施等资源，其集聚度因国家(区域)不同而有所差别。早期高等教育交流的主要内容是人员流动，带有自发性，在“人往高处走”的自然规律下，其流向通常由高等教育欠发达国家(区域)流至发达国家(区域)。随着国际化程度的不断加深，现代高等教育交流的内容已经由人员流动扩展至跨国办学、共建区域性和全球性协作组织等多种模式合作，其背后的驱动力量也由公益性、营利性和政治性等构成，资源流向更具多样性。高等教育国际化有助于扩大资源总量，特别是优质资源的增量和存量，还可为先进经验的交流提供平台和契机①冯用军：《“一带一路”倡议下马来西亚私立高等教育国际化研究》，《贵州师范大学学报(社会科学版)》2018年第1期，第60-69页。，因此，由教育合作产生的资源流动更多带有政治性质的驱动力量。从教育资源流动走向研究教育合作模式，是一个独特的视角。站在中国的角度审视高等教育资源跨境流动的走向，“走出去”的主要实践形式是境外办学；“引进来”的主要实践形式是中外合作办学；共建跨境大学联盟则是介于“走出去”与“引进来”之间的一种中间形式[注]刘琪：《中国—东盟中等竞争力水平国家高等教育合作路径探析——基于马来西亚、泰国高等教育发展状况的分析》，《中国高教研究》2017年第7期，第62-67页。，是教育资源的有效整合。

我国《中外合作办学条例》把中外合作办学定义为“外国教育机构同中国教育机构在中国境内合作举办以中国公民为主要招生对象的教育机构的活动”。目前，中外合作办学是我国唯一需要经地方教育行政部门审批并上报国务院教育行政部门备案的一种涉外办学模式，目的是引进国外优质教育资源、丰富教育供给。境外办学旨在输出教育资源，与中外合作办学协作，形成资源进出双向流动。我国《高等学校境外办学暂行管理办法》将境外办学定义为“高等学校独立或与境外具有法人资格并且为所在国家(地区)政府认可的教育机构及其他社会组织合作，在境外举办以境外公民为主要招生对象的教育机构或者采用其他形式开展的教育教学活动”。跨境大学联盟则指在跨境区域内，汇集不同国家和地区的教育资源进行人才培养和科学研究，从而更好地服务区域社会经济建设[注]刘琪：《北极大学：一个新型跨境大学联盟的案例分析》，《外国教育研究》2018年第1期，第42-54页。。

二、中国—东盟高等教育合作的现状及问题

我国与多数东盟国家均非高等教育强国，通过合作促使教育资源流动，有助于增强高等教育竞争力和跨境人才培养能力，还有助于促进人文交流。目前，中国—东盟高等教育三种合作模式的发展呈现中外合作办学整体弱、境外办学规模大和共建跨境大学(教育)联盟发展快的特征，但这一现状并不符合中国—东盟区域建设的需求。

(一)面向东盟中外合作办学的发展现状及问题

中外合作办学在涉外办学模式中的特殊地位，决定了其为跨境教育在我国最重要的实践形式，当前这一模式的发展已由外延扩张转向内涵建设。截至2017年5月，全国经审批的各类型中外合作办学机构、项目共计2 539个，面向东盟的有与马来西亚、新加坡及泰国合作举办的44个机构和项目，占总数的1.7%，其中本科及以上层次项目数仅8个(见图1)。从项目分布状况来看，举办高校主要集中在江苏、新疆和吉林三省，占比分别为35%、18%和9%，其余项目则零星分布在9个省市(见图2)。统计发现，面向东盟合作项目的专业主要集中在会计、管理等社会科学类别，仅有3个工程技术类项目[注]依据教育部中外合作办学监管信息工作平台(http://www.crs.jsj.edu.cn/index.php/default/index)公布数据以及对数据的计算结果而得。下文中外合作办学相关数据若无特殊标注，皆来自该网站。。

图1 我国与东盟国家合作办学机构和项目/个[注]数据来源于教育部中外合作办学监管工作信息平台(http://www.crs.jsj.edu.cn/index.php/default/index)。

图2 我国与东盟国家合作办学项目地域分布情况⑤数据来源于教育部中外合作办学监管工作信息平台(http://www.crs.jsj.edu.cn/index.php/default/index)。

我国与东盟的合作办学呈现数量少、规模小、层次低和分布窄的特点，对比当前东盟在“一带一路”沿线国家中所占的经济体量，现有的办学规模远不能满足“一带一路”建设人才支撑和人文交流的大局所需。在《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》圈定的18个沿线重点推进省市中，与东盟接壤的云南省仅与泰国举办了2个项目，而唯一与东盟国家既有陆地接壤、又有海上通道的广西壮族自治区，至今未有面向东盟合作办学的项目。节点城市未能发挥区位优势、扩大与东盟教育合作的现状，说明地方政府在高等教育对外开放布局上还有待完善。据《中国对外投资合作发展报告(2016)》显示，我国各省市、各行业对驻外高层次管理人才和工程技术类人才均有较大需求[注]依据中华人民共和国商务部发布的《中国对外投资合作发展报告(2016)》(https://www.yidaiyilu.gov.cn/wcm.files/upload/CMSydylgw/201705/201705240923004.pdf.)整理而得。下文中我国对外投资的相关数据、事实等资料若无特殊标注，皆出自此报告。，但当前我国与东盟合作项目的既有专业主要集中于社会科学类，且人才培养层次低，说明面向东盟的中外合作办学专业设置、培养层次与国际人才市场的需求存在对接盲点。

(二)面向东盟境外办学的发展现状及问题

境外办学是我国高等教育国际化的发展趋势之一。截至2016年3月，我国已有35所高校在14个国家和地区举办了5个海外机构、98个项目[注]人民网：《境外办学：“一带一路”还要“走得稳”》，2016-11-29，http://edu.people.com.cn/n1/2016/1129/c1006-28904841.html。；位于亚洲区域的境外高等教育机构和项目共计83个，其中37个面向东盟国家，占44%；位于新加坡和泰国的境外办学规模较显著，占比分别达16%和10%(见图3)。从办学层次来看，硕士及以上层次项目30个，占29%；本科层次项目50个，占49%[注]林金辉：《中外合作办学发展报告(2010—2015)》，厦门大学出版社2016年版，第212页。。从专业设置来看，以人文社会科学类别为主，其中汉语言文学、中医药等具有中国传统特色的专业占40%以上(见图4)；5个海外机构中有3个位于东盟国家，分别是老挝苏州大学(以下简称“老挝苏大”)、厦门大学马来西亚分校(以下简称“厦大马校”)、云南财经大学曼谷商学院。其中，老挝苏大开创了我国赴海外创建高等学府的先河，厦大马校则开创了我国在海外创建实体校园高等学府的先河。

东盟是我国境外办学最集中的区域，我国与东盟的境外办学呈现数量多、规模大和层次高的特征，但也显露出一些问题。其一，财务风险问题。

图3 我国在亚洲地区境外办学机构和项目分布情况[注]数据来源于林金辉：《中外合作办学发展报告(2010—2015)》，厦门大学出版社2016年版，第211-213页。

图4 我国高校境外办学机构和项目开设的学科及专业分布情况⑤数据来源于林金辉：《中外合作办学发展报告(2010—2015)》，厦门大学出版社2016年版，第211-213页。

作为创建老挝苏大的亲历者，原常务副校长汪解先表示资金是该校在办学过程中遇到的最大困难。老挝苏大的设立源于苏州工业园区邀请苏州大学参与其在老挝万象新城开发区的规划，此后工业园区撤回使老挝苏大失去经济依靠。受资金短缺影响，老挝苏大自招生以来一直靠租赁校舍开展办学活动，其规划的350亩校园至今仅修建了6 000平方米。事实上，海外分校办学经费保障不力带来的损失已早有教训，如新南威尔士大学新加坡分校仅维持了2个月便亏损3 800万美元，密歇根州立大学迪拜分校已亏损数百万美元[注]中外合作办学教育网：《海外办学做好吃苦准备了吗》，2017-04-27，http://www.cfce.cn/a/news/zhxw/2017/0427/3258.html。。其二，师资问题。如何保障师资质量及其稳定性，一直是境外办学的难点。参与创建厦大马校的一位教师表示：一方面，厦大一直在探索如何在保证母校与分校共同良性发展的前提下合理安排优质师资的配额问题；另一方面，海外分校的艰苦环境和在异国他乡生活的诸多不适应，影响了师资队伍的稳定性。同时，熟悉国际关系、涉外法律和非通用语种的国际化管理人才的缺乏，也制约了高校境外办学的发展。其三，专业课程设置问题。目前，我国境外办学的专业设置集中在汉语言文学、中医药等具有中国传统特色的人文社科类别，既与孔子学院的定位重合，又与东盟国家经济处于快速上升通道而需要大量技能型人才的高等教育人才培养规划存在对接盲点。另外，中国高校的一些课程并不具备国际共通性，比如不能融入当地的政治文化背景。其四，境外办学定位问题。境外办学的本质是输出优质教育资源，部分高校却将海外项目打造为国内师生暑期课程、短期培训的基地，违反了教育资源输出的本意。

(三)面向东盟共建大学(教育)联盟的发展现状及问题

截至2017年8月，中国与东盟共建的大学(教育)联盟已有10所，其中最早的东盟—中国商学院联盟成立于2013年，此后两者共建的大学(教育)联盟在名称上皆由“东盟—中国”转变为“中国—东盟”。名称顺序上的变化，标志着联盟主导力量的更改。2014年以后，双边共建的大学(教育)联盟皆为中国政府或高校主导创建。从各联盟成立时间来看，中国在2016年后进入与东盟共建大学(教育)联盟的密集期，此间受“一带一路”倡议的推动，共创建了8所面向东盟的大学(教育)联盟。从各联盟成立地点来看，集中于广西南宁和贵州贵阳。国家将中国—东盟博览会和中国—东盟教育交流周的永久会址分别选于广西和贵州，以引导沿边地区充分发挥地缘优势，推进与周边国家的教育合作和交流，形成因地制宜、特色发展的教育对外开放布局。从各联盟的类型来看，涉及不同主题和多个学科，未来还会成立更多不同主题的大学(教育)联盟，类型将更加多样。从主旨来看，各联盟皆是为了推进中国与东盟政府、东盟高校在联盟主题内的交流与合作，以培养区域建设人才(见表1)。

表1 中国与东盟共建跨境大学(教育)联盟的时间、地点及主旨[注]依据各联盟官方网站发布资料整理而得。

我国面向东盟共建的大学(教育)联盟集中创建于2016—2017年，目前尚处于发端期，一些问题还未显露出来。但历史上跨境大学联盟在发展过程中碰到的共同问题是客观存在的，也是中国面向东盟共建大学(教育)联盟中不可回避的。其一，经费问题。筹资几乎是所有跨境大学联盟面临的共同难题，而面向东盟共建的大学(教育)联盟发展历史短、知名度小以及缺乏校友会等具备筹资功能的组织，筹资难题是其必然要面对的一道关。其二，管理运行问题。跨境大学联盟特有的跨境组合性质，使其组织结构较常规大学松散，而松散的组织结构往往会导致制度漏洞。跨境大学联盟的成员来自不同国家，其风俗传统、文化理念和法律法规等的差异，会使联盟在行政管理、沟通合作等方面留有隐患。其三，吸纳成员问题。创建跨境大学联盟的目的在于服务区域经济建设、搭建行业交流合作平台，这就需要联盟成员恪守发展目标[注]刘琪：《北极大学：一个新型跨境大学联盟的案例分析》，《外国教育研究》2018年第1期，第42-54页。。在联盟创建之初，组织者为广泛吸纳成员以迅速壮大联盟，往往会降低盟友资格审查标准，成为其后续发展的隐患。创建于2001年的知名跨境大学联盟北极大学的Hayley Hesseln教授至今依然强调：“北极大学在吸收新成员上应审慎和克制，如果成员不能恪守共同的目标，大学联盟将会沦落为研究者的旅行俱乐部。”[注]Hesseln H，Uarctic: Evaluating 10 Years of Collaboration，Popar Journal，2013，No.3，pp.204-226.

三、教育资源流动视角下中国—东盟高等教育合作的策略

作为东南亚区域最大的经济体，东盟在“一带一路”建设中的重要性毋庸置疑。尽管我国面向东盟高等教育合作模式的发展各有不同，但本着加强与东盟国家教育互利合作、合理规划，与东盟教育对外开放布局的目的，我国高等教育资源流动的路径仍需进行差异化设计。

(一)面向东盟举办中外合作办学的策略

针对我国面向东盟中外合作办学发展薄弱的客观现实，首要任务是扩大与高等教育较发达的国家中外合作办学的规模。在东盟国家中，马来西亚、泰国、印度尼西亚及新加坡在2017QS世界大学排行榜中上榜高校分别为9所、8所、9所和3所；在2017QS专业领域排行榜中上榜学科数量分别为40个、18个、6个和12个[注]依据World University Rankings(https://www.topuniversities.com/university-rankings/)公布的数据整理而得。。目前，我国面向东盟的合作办学除了与新加坡有比较充分的合作外，与马来西亚仅举办了11个项目，与泰国仅举办了2个项目，与印度尼西亚尚未有合作办学。基于引进国外优质教育资源“强强合作、优势互补”的原则，我国面向东盟举办中外合作办学尚有较大的发展空间。在开拓教育合作空间的问题上，地方政府的积极作用不可替代，我国与东盟国家比邻的省市应充分利用自身的区位优势，积极制定地方政策，推动中外合作办学事业的发展，以对接“一带一路”教育行动计划。中国—东盟区域建设需求的重点是跨国管理人才和工程技术类人才，而与东盟紧邻的西部省市因高校师资力量、办学水平相对较弱，在引进优质教育资源方面能力有限，故面向东盟的中外合作办学的发展不能仅仅依靠西部省市，还应鼓励中东部高水平大学针对东盟国家行业之所需，引进欧美发达国家的优质教育资源，举办硕博层次的机构和项目。此外，具有高职(专科)层次中外合作办学机构和项目审批权的地方政府，应将批复重点适当向工程技术类专业项目倾斜，以扩大国际技能型人才的培养规模。

(二)面向东盟开展境外办学的策略

面向东盟境外办学的蓬勃发展彰显了我国高等教育的实力，也在一定程度上表明我国高校的办学水平得到了东盟国家的认可。尽管我国现行财政政策禁止公办高校对境外办学进行投资，但《中国对外投资合作发展报告(2016)》显示，目前我国多数省市对外投资主体均为非公有制企业，占比超过80%，境外办学若能精准对接驻外企业的人才需求，携手有实力的民营企业共赴海外联合办学，则能解决其运行经费的难题。如在柬埔寨最大的经济特区西港特区入驻企业中，80%以上是中资企业，特区对掌握中柬双语的技能型人才需求旺盛，因此，无锡商业职业学院携手红豆集团柬埔寨西港特区有限公司联合共建西港培训中心[注]董慧：《无锡商职院服务“走出去”战略 探索公办院校与民营企业海外办学》，《中国青年报》2017年5月22日，第10版。，既保障了高校海外项目的办学经费，又精准对接了海外人才市场的需求。另外，高素质、国际化的师资队伍是境外办学可持续发展的关键。2017年，中共教育部党组印发《关于加快直属高校高层次人才发展的指导意见》，明确支持高校境外办学，并要求实施多元化、柔性人才引进机制，鼓励高校实行高层次人才协议工资制、项目工资制等绩效工资分配方式[注]李文姬：《教育部谈高校发展：支持海外办学 招聘人才需面向全球》，《法制晚报》2017年8月22日，第8版。。各高校应认真执行指导意见，将优化人才布局的措施落到实处。同时，积极探索分段培养模式在海外项目中的应用，如由青岛科技大学、泰国王子宋卡大学和橡胶谷集团共建的泰中国际橡胶学院，在本科层次项目中试行“2+2”分段培养模式，计划让学生在泰方高校学习2年后，选拔能够适应中方高校教学的学生赴青岛科技大学完成后2年的专业学习[注]李鲲鹏：《青科大泰中国际橡胶学院今年首度招生》，《山东教育报》2017年4月9日，第02版。，以解决中方外派教师短缺的困难。在专业课程设置上，应调整中国特色显著的人文社科类别专业在办学中的比重，精准对接我国驻东盟企业的人才需求，既能保障生源，又能承接企业发展所需的技术创新等任务，直接为企业服务。高校要始终对境外办学定位保持清醒的头脑，紧紧围绕建立长远、完整及可持续发展的教育资源输出这一目标进行规划。

(三)面向东盟共建跨境大学(教育)联盟的策略

在“一带一路”倡议的推动下，我国面向东盟共建大学(教育)联盟在短期内呈现爆发式增长态势，故对其后续发展所要面临的困境更需未雨绸缪。针对运行经费问题，联盟虽为中方主导共建，但联盟搭建的交流合作平台是多方共享的，因此要尽快让成员国家(机构)树立起合作共赢的发展理念，调动其资助的积极性。联盟也应充分发挥平台功能，辅助高校与企业拓展海外办学项目，从而增加自身经费来源。如当前我国已与多个国家签订高铁建设合作协议，雅万高铁、中老铁路都正在建设中，无论是在建项目还是项目建成后的运营管理，都需要大量专业人才。南京铁道职业技术学院利用加入“中国—东盟轨道交通教育培训联盟”的契机，迅速与印度尼西亚、泰国和老挝等国的学校取得联系[注]中国台州网：《多所南京高校办学瞄准“一带一路”》，2017-09-07，http://www.taizhou.com.cn/jiaoju/2017-09/07/content_3671852.htm。，提高了其“高铁海外培训中心”项目海外布局的效率。东南亚教育部长组织秘书长加多特博士在中国—东盟职教合作联盟成立大会上表示，合作联盟是一个长效机制[注]中国新闻网：《中国—东盟职教合作联盟成立》，2017-07-29，http://www.chinanews.com/cul/2017/07-29/8290791.shtml。。若干跨境教育联盟的经验表明，科学构建这一长效机制的重点在于加强合作体系的顶层设计，并持续完善运行机制。而在联盟创建之初，坚守会员资格审查标准的底线，是构建长效机制的前提。