民办高等教育发展政策讨论的五个问题

徐绪卿

(浙江树人大学，浙江 杭州 310015)

《民办教育促进法实施条例(修订草案)(送审稿)》(以下简称《送审稿》)及相关文件修订是2018年教育政策讨论的热点。这种讨论既体现了我国教育政策制定流程的规范性，体现了政策制定的民主精神，也使政策制定更符合民办教育的实际。笔者多年从事民办高等教育研究，一直参与相关政策的制定，也高度关注政策制定过程中各种观点和思想的交锋，现将相关讨论梳理成五个问题，以与同行商榷。

一、民办高等教育政策导向是“促进”还是“促退”

2016年11月7日，全国人大常委会审议通过新修订的《民办教育促进法》(以下简称《修正案》)，开启了民办高等教育政策指导的新阶段。改革开放以来，鉴于国家经济社会发展对人才的需求和人民群众接受高等教育的强烈愿望，国家开始允许社会力量举办教育。从现有的政策脉络来看，社会力量举办教育的法律依据在1982年的《宪法》中就可以找到，但是如此庞大的民办学校群体仅凭《宪法》中的一句话来管理是远远不够的，民办教育在之后的20年中自由生长，处于法律管理的空白地带。其中社会力量举办普通高等教育是1993年以后的事，除了社会资本的集聚度不足外，主要还是政策和法律缺乏准备。1992年，为贯彻落实邓小平南方谈话精神，原国家教委启动了社会力量举办普通高等学校的审批工作，并于次年颁布《民办普通高校设置暂行条例》。1993年10月，高校设置专家委员会在长沙开会，接受包括民办高校在内的高校设置申请，通过了浙江树人大学、黄河科技学院、上海杉达学院和四川天一学院4所民办普通高校的设置申请。1994年，又将上年审批未通过的黑龙江东方学院和南京的三江学院纳入审批，学界习惯上将此6所高校称作改革开放以来国家批准的“首批民办高校”。之后，民办高等教育的发展突飞猛进(见图1、图2)。

图1 1994年以来我国民办高校数量持续增加(不含独立学院)/所[注]根据历年《全国教育事业发展统计公报》整理。

图2 1994年以来我国民办高校在校生持续增长(2004年后含独立学院)/万人②

在民办高等教育发展过程中，由于政策缺失和制度冲突，支持和规范一直相伴同行。一方面，民办高校属于新生事物，且条件先天不足，需要社会的理解和支持。在最早获批的6所民办高校中，租赁校园的有3所，另3所虽有校园但占地面积很小，比如浙江树人大学占地面积仅17亩，教学条件相对简陋。另一方面，由于相关政策缺失，民办高校的办学行为往往与现有的制度规范发生冲突，从而影响民办高校的办学质量和社会认可度。

2002年国家颁布《民办教育促进法》，2004年国务院印发《民办教育促进法实施条例》，赋予了民办高等教育合法地位，为相关政策的制定提供了依据，也为民办高等教育的稳定、健康和持续发展提供了强大动力。但法律也提出了“不得以营利为目的”等规定，招致许多反对的声音，甚至有人认为《民办教育促进法》不是“促进”而是“促退”，将大大减缓我国民办教育的发展。有人甚至断言，大量民办教育举办者将退出，许多民办学校将关门。但这些情况并未发生。随着2016年以来《修正案》的出台和《民办教育促进法实施条例》的修订，持有“促退”观点的人又开始“呼喊”了。

现在《修正案》刚刚实施，对实施成效进行评价为时过早，但是笔者充满信心。《民办教育促进法》实施后的15年，民办教育快速发展的现实已经让“促退论”难以立足。从未来政策看，自党的十八大以来，国家积极鼓励社会力量办学，在党的十九大报告中提出“支持和规范社会力量兴办教育”；从国家顶层设计看，支持优先与规范并举的政策总基调没有改变，继续对民办高校的发展提供良好的政策环境，因此有理由相信民办高等教育将迎来一个新的发展机遇。当然，这里需要强调三点：首先，支持仍是主旋律，未来民办高校将得到进一步的发展；其次，支持是优先的，但是在不同时间段面对不同的任务，规范的作用有时也会被突显；最后，今后政策支持将更多地体现在加快民办高校内涵建设、提高人才培养质量上。在“办好人民满意的教育”的总要求下，民办高校规模扩张的空间已很狭小，但在质量提升和特色彰显上具有很大的潜力，而只有提升质量才能促进民办高校健康发展。总的来说，《修正案》的贯彻落实必将进一步促进我国民办高校的稳定、健康和可持续发展。

二、公办高校能否举办和参与举办民办高校

“公办高校能否举办和参与举办民办高校”，这是政策讨论中经常引发争论的问题之一。持支持观点的人认为，公办高校办学信誉较好、优质教育资源集中，举办或参与举办民办高校优势明显，有利于扩大优质教育资源的辐射范围、扶持民办高校的发展和促进优质教育资源的均衡化。尤其是在当下民办高校办学实力较弱的背景下，公办高校的参与将快速提升民办高校的办学质量和管理水平，有助于民办高校获得社会的理解和支持。从民办高校的现状看，相当多的举办者和管理者来自公办高校，这也从另一个侧面提供了佐证。从国际经验来看，印度的公办高校二级学院也为解决大众化高等教育资源供应问题提供了佐证。我国《民办教育促进法》及其实施条例均有允许公办高校举办或参与举办民办高校的相关规定，但学界持反对观点的人居多。许多人认为，公办高校举办或参与举办民办高校，可能会稀释公办高校的优质教育资源，导致公办高校教育质量下滑；还可能造成许多民办高校的“假民办”现象，客观上对一些没有公办高校参与的民办高校构成不公平竞争；实践中，《民办教育促进法》及其实施条例作出的相关规定并没有得到有效执行，致使公办高校举办民办高校的负面影响被放大。因此，持反对观点的人强烈要求禁止公办高校举办或参与举办民办高校。

笔者认为，上述观点只是一种惯性思维。从法律层面来看，《民办教育促进法》第二条规定：“国家机构以外的社会组织或者个人，利用非国家财政性经费，面向社会举办学校及其他教育机构的活动，适用本法。”公办高校不是政府机构，举办或参与举办民办高校没有法律上的障碍。《民办教育促进法实施条例》第六条也明确：“公办学校参与举办民办学校，不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校正常的教育教学活动，并应当经主管的教育行政部门或者劳动和社会保障行政部门按照国家规定的条件批准。公办学校参与举办的民办学校应当具有独立的法人资格，具有与公办学校相分离的校园和基本教育教学设施，实行独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发学业证书。参与举办民办学校的公办学校依法享有举办者权益，依法履行国有资产的管理义务，防止国有资产流失。实施义务教育的公办学校不得转为民办学校。”《送审稿》第七条明确提出：“公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校的，应当经主管部门批准，并不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校教学活动，不得以品牌输出方式获得收益。公办学校参与举办的民办学校应当具有法人资格，具有与公办学校相分离的校园、基本教育教学设施和独立的专任教师队伍，实行独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发学业证书。参与举办民办学校的公办学校依法享有举办者权益，依法履行国有资产管理义务。实施义务教育的公办学校不得转为民办学校。”可见，无论是《民办教育促进法》还是《民办教育促进法实施条例》，其修订前后都没有排斥公办高校举办或参与举办民办高校。法律上既然允许，它就是合法的，就不会被禁止，也不应当被禁止。实践中，公办高校举办或参与举办民办高校的案例已经很多，如果现在禁止或撤出，中断政策的延续性，也可能会引发严重后果。

公办高校举办或参与举办民办高校的优势是客观存在的，但可能带来的问题也是显而易见的。问题的关键是，许多公办高校在举办或参与举办民办高校的过程中，没有很好地履行应尽的法律义务，而且从中收取巨额“管理费用”，造成学校运作困难。另外，有的学校表面是民办，其实是政府的国有平台或国有公司投资的，聘用的又是公办学校的教师。这样一种“假民办”的形式对纯民办学校构成了不公平竞争，因为它既享受了政府的各种资源，又充分利用了民办的灵活机制，发展势头迅猛，对整个教育生态产生了影响，对其他民办高校造成强烈挤压，成为市场不公平的顽疾。这个问题已引起政府的高度关注，相信会在实施条例的修订中得到部分解决。当然，政策的实施有待于各级政府、各相关部门的有效配合，如果都能按照政策设计的路径执行，就离解决问题不远了。

三、捐资举办者能否经营民办高校

“捐资举办者能否经营民办高校”，这是一个对举办者来说非常敏感的问题。由于现有政策配套文件不齐全，有的学者又利用非营利组织的相关规定来套用非营利性民办高校，在民办高校举办者中造成了一定影响，甚至造成一些恐慌。他们认为，从非营利组织的概念和内涵来看，非营利办学相当于捐资办学，举办者将放弃学校产权(所有权)，最终可能失去对学校的经营权。从表面上看，这些理解似乎有些道理。我国民办高校多是《民办教育促进法》颁布以后创建的，许多举办者都怀有取得“合理回报”的办学动机，即在办好学校的同时能“挣点小钱”。《修正案》颁布后，实行营利性和非营利性民办高校分类管理，非营利性民办高校不再允许取得“合理回报”。政府将加大对非营利性民办高校的政策扶持力度，引导广大举办者选择举办非营利性民办高校。由此，政策与部分举办者的办学初衷有差异，有的举办者忧心忡忡。

实行分类管理以后，捐资举办者到底能否继续经营学校，答案是肯定的。第一，是否主导经营民办高校是由学校章程规定的。就学校章程而言，非营利性民办高校除举办者不可以分配办学结余和举办者必须经董(理)事会等决策机构审议聘用以外，其余实际上并没有什么差别。《送审稿》第十条规定：“举办者依法制定学校章程，负责推选民办学校首届理事会、董事会或者其他形式决策机构的组成人员。举办者可以依据法律法规、学校章程规定的程序和要求参加或者委派代表参加理事会、董事会或者其他形式决策机构，并依据学校章程规定的权限行使相应的决策权、管理权。举办者依据前款规定参与学校的办学和管理的，可以按照学校章程的规定获取薪酬。”可见，从法律本身来看，并没有禁止举办者参与办学和管理的相关规定。从境外非营利性私立大学的办学实践来看，不乏捐资举办者参与办学和管理甚至家族延续办学的案例。日本、韩国的私立高校大多由私人举办，并且不得营利，但举办者经营学校的比比皆是。我国台湾地区的私立高校主要由私人或私人企业举办，属于非营利性私立高校，针对学校治理中的家族化行为，政策也作出了一些规范，比如家族成员在董事会中的占比不能超过1/3，只能有一人担任董事长或校长等，但是也没有排斥举办者行使办学权和经营权。笔者曾7次赴台湾地区调研30余所私立高校，得出的结论是一致的。美国的斯坦福大学在斯坦福去世后，由其夫人掌管继续办学多年。斯坦福去世后，他的财产被冻结。在这种艰难的情况下，斯坦福夫人并没有停办学校，而是竭尽全力维持学校的运转，直到6年后财产冻结被彻底解除。在这期间，斯坦福夫人卖掉股票，将1 100万美元转给大学董事会，使斯坦福大学顺利度过危机。举办者的家族成员继续办学和经营学校，有利于调动他们的积极性，保持办学的稳定投入。而著名的美国达特茅斯案，最后的结局也是“惠洛克去世后，由其儿子约翰·惠洛克接任校长职务”[注]徐绪卿：《我国民办高校治理及机制创新研究》，中国社会科学出版社2017年版，第150页。。

这个问题还需说明两点。第一，捐资举办者大多具有教育情怀，产权并不是他们追求的唯一产品。他们对所举办的学校怀有难以割舍的情感，在政府对非营利性民办高校支持政策尚未落实之前，放弃产权是不甘心、不情愿的。随着政府各项政策的出台和落实，这种情感会逐渐平衡并转化为继续办好学校的动力。第二，实行分类管理以后，“无举办者”的民办高校开始出现。捐资办学实际上有两种模式：一种是出资并举办，捐资者参与办学和经营学校；另一种是举办者只出资不举办，委托他人或组织举办。在我国民办高校发展初期，一些民办高校由老教授或国家公务人员发起举办，所有学校资产属于滚动发展的积累资产，举办者实际上没有或少有直接出资。这些学校在登记中经常遇到举办者“缺席”的问题。有鉴于此，《送审稿》第五条规定：“国家机构以外的社会组织或者个人可以单独或者联合举办民办学校。联合举办民办学校的，应当签订联合办学协议，明确合作方式、各方权利义务和争议解决方式等。鼓励社会力量依法设立基金会举办非营利性民办学校。以捐资等方式举办，不设举办者的非营利性民办学校，其办学过程中的举办者权责由捐赠人、发起人或者其代理人履行。”这个规定多少可以消除选择举办非营利性民办高校的举办者对继续举办学校、经营学校的顾虑。

四、民办高校能否上市

现在上市的民办学校已经很多。一方面，《修正案》允许举办营利性民办高校，意味着只要在法律规定的框架内都是合理、合法的。另一方面，我国民办高校发展政策正在不断完善中，确实存在可以“钻空子”的地方。

2006年，新东方在美国上市，开辟了中国教育产业在美国上市的先河。随后又有多家教育企业在美国上市。《修正案》颁布后，民办学校上市出现了一些新情况。一是上市的内容不限于非学历教育，一些学历教育高校上市。二是上市地点不在美国，而是在我国香港。三是除少数高校外，大多采用VIE(可变利益实体)构架上市方式。VIE结构在国内被称为“协议控制”，是指境外注册的上市实体与境内的业务运营实体相分离，境外的上市实体通过协议方式控制境内的业务实体。这种方式模糊了上市学校的营利和非营利性质。四是密集上市或扎堆上市，由于未来政策具有不确定性，许多民办高校“抓住机会上市”。据统计，2016年以来在我国香港上市或即将上市的民办高校已达10余家，其中也有民办本科高校。

对于民办高校上市，学界也有争议。持支持观点的人认为，民办高校上市可以募集发展资金，有利于改善办学条件和提高办学质量。国外私立高校上市的数量虽然不多，但也有先例可供借鉴。《修正案》既然允许举办营利性民办学校，那么民办高校上市就是合法的。持反对观点的人认为，普通高等教育不能上市，因为上市意味着对高额利润的追求，不利于民办高校质量的提升和长远的发展。目前，民办高校分类管理尚未到位，上市民办高校的性质模糊不清，一方面政府给予学校扶持和补贴，另一方面财政经费会落入个人腰包。此外，采用VIE架构后，从名义上说学校仍可以是非营利性办学，但很显然，上市公司的利润是从学校获取的。因此，上市公司只会增加学校的办学成本，本身对学校无益。

笔者支持民办高校上市。民办高校经费来源单一，依靠学费居多，条件改善缓慢，师资队伍建设滞后。通过上市，学校能够在短期内募集巨额资金，迅速改善办学条件，为提升教育质量创造条件。笔者走访了几所已上市的民办高校，发现他们的办学条件确实得到了较大改善。但是，笔者也有一些担心。一是民办高校上市募集的经费能否保证大多用于办学？从一些研究中也可以看到，除了一些精英团队的酬金大幅提升外，教师薪酬并没有得到实质性的提高。教师是办好高校的关键，只有把更多的资金用于师资队伍建设，才能使上市真正起到推动民办高校发展的作用。二是上市以后民办高校的性质如何确定，到底是营利性还是非营利性？在性质未明确之前，分类选择就显得有些盲目。如果后续政府政策陆续出台，可能会伤及学校的发展愿景和长远目标，甚至违背举办者投身教育的初衷。三是民办高校上市的政策不明晰，一些规范性政策的出台可能会使准备上市的民办高校夭折，给这部分学校的办学带来风险。比如，《送审稿》公布后，其中一些比较敏感的政策问题导致在香港上市的内地民办教育股集体断崖式下跌(见表1)，尽管此后有些反弹，但还是难以恢复到原位，其风险仍未消除。

至于VIE架构所涉及的外资控制内资学校问题，我国商务部于2015年下发了《外国投资法(草案征求意见稿)》，其中提到“未来受外国投资者控制的境内企业或视同外国投资者；而外国投资者受中国投资者控制的，其在中国境内的投资则可视作中国投资者的投资” 。未来对于民办高校上市的问题，可能会采用这一政策。

表1 2018年8月13日港股内地教育板块全线下跌[注]根据互联网新闻整理。

五、过程性补偿的技术问题是否可行

奖励和补偿是针对《修正案》颁布以前创建的民办高校选择非营利性办学的一种补救措施。根据全国人大常委会的决议，“本决定公布前设立的民办学校，选择登记为非营利性民办学校的，根据依照本决定修改后的学校章程继续办学，终止时，民办学校的财产依照本法规定进行清偿后有剩余的，根据出资者的申请，综合考虑在本决定施行前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素，给予出资者相应的补偿或者奖励，其余财产继续用于其他非营利性学校办学。”通过这一措施，举办非营利性民办高校的出资就成为捐资，举办者彻底放弃学校产权。然而，这一条款并没有得到举办者的肯定和支持。一方面，大部分举办者选择非营利性办学后会继续办学，奖励和补偿的兑现恐怕遥遥无期。在目前政府对于非营利性民办高校扶持政策尚不明朗的情况下，部分举办者选择非营利性办学并不是心甘情愿的。另一方面，政策的不稳定性可能会导致补偿的不确定性。《修正案》颁布以前创建的民办高校在实行分类管理以后，由于奖励和补偿延迟执行，这部分非营利性民办高校的产权作为遗漏问题在短期内难以得到妥善解决。在这方面，当前学界开展的研究已提出了许多好的建议。

从法律角度上说，已经明确的条文是不可能修改的。当前各省(市、区)在出台地方政策时都对补偿和奖励的额度有所规定，但在实现路径上仍缺乏灵活性和务实性。对此，广东、浙江等地曾提出过程性补偿的建议。浙江的一些学者提出，能否将奖励和补偿从技术线路上改为过程性补偿，即在举办者明确选择非营利性办学后，根据举办者意愿，对学校的财产依法进行清算并提出奖励和补偿的额度。在此基础上，在不影响学校经费运作的前提下，对举办者的奖励和补偿分年度或一次性提取，以彻底解决法律公布前创立的非营利性民办高校的产权问题，便于稳定办学，安抚举办者的情绪[注]徐绪卿、王一涛：《民办学校产权制度的确立与明晰——对〈民办教育促进法实施条例〉修订的建议》，《教育经济》2018年第3期，第9-13页。。这一建议虽具有合理性，但因与法律规定有出入未被采用。《送审稿》提出了“法人变更”的新概念，其第十一条规定：“非营利性民办学校举办者变更的，应当签订变更协议，并不得从变更中获得收益；现有民办学校的举办者可以根据其依法享有的合法权益与继任举办者协议约定变更收益，但不得以牟利为目的，不得涉及学校的法人财产。”笔者认为，民办学校法人变更意味着原有举办者办学的中断，可以兑现奖励和补偿，但是这个奖励和补偿除了变更双方协议约定以外，还应有数目上的规定，一般来说不超过奖励和补偿的额度。对于这一点，实际操作中还存在多个问题：一是政策虽然明确通过变更法人可以提前获得奖励和补偿，但会增加学校的办学成本和办学的不确定性；二是法人变更是协议双方的行为，政府一般很少参与甚至不参与，对于奖励和补偿的额度就很难界定。总之，选择非营利性办学的民办高校法人财产权问题仍须继续探索。

我国民办教育政策尚未成型，民办高校的发展政策既需要政府的宏观把握，也需要学界的研究。当前学界提出一些具体的处理办法，能使政策制定更加贴近民办高校的发展实际，更能促进政策的实施到位。修订后的《民办教育促进法实施条例》一旦正式颁布，也会有许多细节问题需进一步研究和解决。相信在国家顶层设计框架的指导下，我国民办高校发展的政策环境一定会越来越好。