精准扶贫中基层政府实践困境及对策研究

刘 华,宋俊秀

(安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233030)

1 基层政府在精准扶贫中面临的主要困境

精准扶贫需要对不同的贫困地区、不同的贫困农户进行识别、帮扶、管理和考核，许多环节都需做到精准。基层政府担负着直接的、重要的管理和领导责任，完成上情下达、下情上传任务。上级政府的扶贫任务要落实到位，基层群众的愿望、要求要及时准确地向上反映。在扶贫过程中，基层政府在工作中取得显著成效，就能带领广大贫困群众顺利脱贫致富。但在脱贫攻坚战中，涉及扶贫资源的优化配置、到村到户是否精准、构建精准扶贫长效机制等方面，面临着很多问题。

1.1 贫困人口在识别、认定上面临挑战

经过多年的扶贫开发，贫困地区的生活条件已得到了很大改善。在各级政府的帮扶下，大部分贫困群众顺利脱贫，走上了勤劳致富的道路。但是剩下的贫困人口脱贫难度仍然很大，他们有的因老弱病残致贫，有的因劳动技能不足或者缺少项目扶持而致贫，也有因供子女上学或各种灾害而导致的贫困，致使扶贫工作难度依然较大，脱贫形势依然严峻。

精准扶贫，首先应对贫困人口进行精准识别，这是脱贫攻坚战最为关键的一步。如果没有对贫困人口的精准识别，帮扶对象就会出现偏差，后续的一系列工作就失去了意义。而且一旦对接失误，扶贫资源投入方向就会产生偏差，最需要的群体没有得到帮扶，不仅造成社会资源的极大浪费，也无法从根本上消除贫困。目前，对于贫困人口的识别认定工作主要由基层政府来完成。一些基层干部由于没有深入地调查研究，而是以个人的主观经验或认识作为认定依据，因此明显带有随意性。认定工作不够精准，导致一些不够贫困的，或已经脱贫的农户继续得到各级政府的帮助和扶持，而真正的贫困户被疏漏了，得不到及时有效的救助，给后续的一系列扶贫工作带来了很多困难和隐患，阻碍了精准扶贫工作的顺利开展。

1.2 政策执行偏差致使扶贫资金使用不当

近年来，从中央到地方各级政府，先后出台了多项精准扶贫政策和措施。基层政府在实施精准扶贫这项公共政策时，存在着一些偏差。例如照搬式、附加式、象征性、或缺式、替代式、观望式、规避式等，导致政策执行上出现许多不良效果。一些地方出台的不同扶贫政策，由不同管理部门制定、使用和管理。目标、用途与运用领域、方式方法各不相同，加上协调机制不顺畅，多头管理、各自为政，在政策执行上存在相互重叠、不聚焦和不协调等问题[1]。

我国现行的扶贫模式是以政府为主导的，资金来源主要是财政预算资金。贫困地区的地方政府财力有限，使精准扶贫工作显得力不从心。在扶贫资金的分配和使用上，不同的主管部门各自安排资金并单独使用，使有限的资金呈条块状、碎片化分配，统筹安排使用的难度加大。目前，扶贫资金主要应用在生产、基础设施建设等领域，与贫困户的实际需求存在一定的差距，导致一些扶贫项目不能按期完成，扶贫目标不能顺利实现，也不利于构建精准脱贫的长效机制。

1.3 基层政府的管理和考核不够精准

精准帮扶蕴含的深层含义是“按照需要精确地进行帮扶”，就是根据贫困群体自身的实际需求，进行有针对性的扶贫帮助，减少社会资源的浪费，确保扶贫工作收到实效。精准扶贫工作的有效开展，需要良好的、系统的管理机制为指引，其关键环节是对贫困户档案的管理。一些贫困户档案需要完善，并随着扶贫工作的纵深发展不断更新，从而保证贫困群体档案的有效性和真实性，而不是把过时的、片面的历史数据作为扶贫的参考依据。在实践中，管理程序多，管理成本大，管理效率低，这些都是扶贫管理工作顺利向前推进的障碍[2]。

在对基层政府扶贫政策落实情况进行考核时，考核指标和考核方式也有许多不完善的地方。有些考核只是注重表面现象，例如在乡村修路架桥、危房改造、农产品产业化发展等方面，容易犯形式主义和教条主义的错误；贫困群体如何从根源上高质量脱贫，如何避免和减少再次返贫，对这些问题缺乏深入研究，只有经过大量实践才能取得实效。在时间紧、任务重、资金紧张的情况下，部分基层政府将扶贫工作的重点放在了对完成指标的考核上，使扶贫工作停留在表面，没有考虑贫困群体的现实需求和长远需要。重数量、轻质量，上级规定的考核指标表面上似乎都顺利完成了，考核结果也很好，但贫困群体的经济状况并没有真正得到改善。

2 精准扶贫中基层政府困境产生的原因

基层政府在精准扶贫中面临着许多问题，其原因是多方面的，既有客观条件的制约，也有主观因素的影响。

2.1 客观因素：贫困人口多，客观条件具有多样性和复杂性

2.1.1 贫困人口多，贫困识别难度大

按照国家扶贫标准，人均年纯收入不足2300元的即为贫困人口。但在农村中，识别农户是否贫困，农民的农业经营收入和外出打工收入的统计核算难度很大。往往以他们的口头回答或大致估算为依据，很难精确统计农户的实际收入情况，误差较大，识别的精度不高。还有些贫困户，档案里记载的收入数据多是历史陈旧数据，缺乏真实性和有效性，真实收入的核算不准确。不少基层政府办公手段落后，效率低下，甚至有些地方仍在使用人工存档。这种纸质版的档案资料查找困难，更新、修改的程序烦琐，不仅占用了大量人工成本，还在一定程度上降低了扶贫工作的效率和质量。

农村居民流动性较大，有的常年在城里打工，工作地和居住地极不稳定。在统计其外出打工收入和其他非农业收入方面，随意性很大，极不规范。缺乏对非贫困人口的监测和动态管理，因为受灾、疾病等家庭变故产生的新增贫困人口不能及时列入帮扶范围，得不到及时的救助。

2.1.2 扶贫时间紧，任务重，难度大

基层政府接到上级主管部门扶贫指标和扶贫任务时，都有严格的时间要求。如对贫困户的识别认定工作，只有几个月甚至几周的时间。上级单位一般不再另派监督人员协助贫困户的认定工作，而这项工作主要由基层政府的工作人员完成。他们在原有繁重工作的基础上，增加了新任务，不仅要处理以前的常规工作，又要全力完成扶贫任务，工作强度和工作压力大大增加，有时难免力不从心。一些贫困山区交通不便，地形复杂，基层干部的时间和精力有限，无法逐一核实贫困家庭的实际贫困程度。为了在规定的时间内完成上级安排的任务，一些基层政府只好仓促选择一些贫困户上报，很可能错报漏报，精准度不高，真正有困难的或许没能“入围”[3]。扶贫任务完成的时间一般也有明确规定，一些地方政府为了赶时间，导致扶贫质量有一定程度的下降。另外，有些农村自然条件和人居环境较差，因疾病、上学、自然灾害、残疾等原因，会出现新增贫困群体和返贫群体。贫困群体及致贫原因错综复杂，表现出动态性和不确定性，导致脱贫任务重，工作难度大。

2.2 主观因素：基层政府工作人员素质有待提高

2.2.1 基层政府组织方面的原因

有些基层政府对公共政策的理解不深、不透，在提供公共产品和公共服务方面容易出现偏差。他们不能深入理解精准扶贫的内涵，不清楚自己承担的责任，甚至把精准扶贫视为分发福利或临时的救助活动。而救济只能缓解暂时情况，不能让贫困人员从根本上脱贫。所以要引导贫困群体树立脱贫信心，充分利用当地的有利条件，并结合自身特点，教授致富知识，培养致富技能，这样才能从源头上真正脱贫。如果仍用原来的扶贫工作理念和方式，只做表面文章，极易导致执行过程中产生偏差，甚至反复致贫[4]。尤其在时间紧、任务重、难度大、资金紧张等情况下，有些基层政府把重点放在了最能体现出扶贫绩效的“显性”工作上，如农村危房改造、交通设施建设等一些容易看到的“面子工程”，不关注贫困产生的真正根源，不探索行之有效的脱贫途径，这就无法满足贫困群体对公共服务的需求，也无法从根本上脱贫致富。

2.2.2 基层政府工作人员素质方面的原因

扶贫开发工作任重而道远。基层政府工作人员数量有限，总体素质有待提高。在精准扶贫过程中，上级领导部门派出的扶贫干部很少，主要工作还是依靠基层政府的工作人员来完成，这就需要他们对待工作要细心、耐心、有责任心。由于他们平时还有其他常规性工作，同时承担扶贫任务，工作负担加重，有时会出现“想做好”和“做不好”的矛盾[5]。也有些基层干部对精准扶贫认识不足，为民“办实事、办好事”的意识不强，在执行扶贫政策时，出现敷衍、替代、残缺、照搬、附加等偏差。消极、被动地做表面文章，不求有功，但求无过，只求平稳保住职位，法制观念淡薄，责任意识和服务意识不强，背离了精准扶贫中“精准”的基本要求，导致扶贫工作效果不理想。

3 提升基层政府精准扶贫工作绩效的对策

针对当前精准扶贫工作中出现的贫困户识别不精准、扶贫政策落实效果不理想、贫困群体需求多样化等问题，基层政府要想提高精准扶贫的绩效，实现精准扶贫目标，主要应做好以下几个方面的工作。

3.1 建立健全扶贫识别机制，进行精准识别和认定

精准扶贫的对象是收入较低、需要帮扶的贫困群体。首先要对贫困地区的贫困户进行实地调查，这项工作是脱贫攻坚战的基础工作，应做到识别精准。这就要求基层政府必须建立扶贫识别机制，派出一定数量、素质较高的人员参与这项工作。扶贫工作人员要切实深入田间地头、走村串户进行走访，全面开展调研工作，掌握各村、各户的真实收入情况，找出产生贫困的原因，掌握现有的资源状况，知晓贫困户的愿望和要求等[6]。这就需要依据科学的标准和程序，确定进村入户的识别人员，将责任落实到人。基层政府可以从当地的干部队伍或乡村居民中选择素质高、责任心强的人员，组成专门的调研小组，进行专门培训。工作组成员深入一线走访，掌握第一手资料，做好识别工作的监督和反馈，减少因主观判断而产生的偏差。

基层政府在精准识别过程中，衡量标准应始终一致。为避免主观情感因素对贫困认定工作的干扰，凡村干部的亲属被认定为贫困的，需要第三方重新调查核实，准确认定，确保识别的贫困状况真实有效。也可运用第三方进行辅助优化识别，如聘用大中专院校的师生、科研机构人员、社会组织等参与调研，精确认定，综合得出确实需要帮扶的贫困群体。运用科学、先进的管理系统，不断创新工作方式，提高效率和准确性。

3.2 有针对性地制定贫困地区的发展规划，加强扶贫措施的精准实施

在地域上，基层政府最接近贫困地区。他们负有领导和管理责任，按照国家制定的扶贫政策，有针对性地制定符合不同贫困地区实际需要的、切实可行的规划和措施。不同贫困地区都有各自不同的村情，也各有其优势和劣势，在对各村各户进行全方位深入了解、掌握一手资料的基础上，制定符合各村具体情况的经济社会发展规划，切实为贫困群众做实事、做好事，少一些形象工程、无用工程，避免社会资源的浪费。根据各地区的资源优势，因地制宜、合理规划建设一些有基础、有条件的现代种植业、加工业、养殖业等特色农业。建立农业发展基地，激励贫困群体积极投入脱贫攻坚战中，用自己的双手和智慧改变贫困落后的现状[7]。

贫困地区基础设施普遍落后，严重制约了当地经济社会的发展。在扶贫攻坚的过程中，基层政府要不断完善贫困地区的基础设施建设，结合生态环境治理，在交通、农田水利、电力、通讯、科技、教育、卫生和社会保障等公共产品上健全、完善配套设施。减少公共政策在执行中的偏差，进行扶贫的精准实施，帮助贫困农户尽快脱贫致富。基层政府也可以发挥政策优势，吸引一些优秀企业、优秀人才到贫困地区来投资创业，带动贫困地区的经济发展、人口就业和社会进步，发挥可持续的功效。

3.3 精准投入、严格把控，科学管理扶贫资金和物资

随着国家扶贫力度的不断加大，扶贫资金和物资会大量流向贫困地区的基层政府，如何正确对这些资金和物资进行分配使用显得尤为重要。

要做到扶贫资金的精准投入，重点做好以下几方面的工作：首先，增加地方财政投入规模，加强专项扶贫资金的管理，保障扶贫攻坚工作的需要。其次，根据贫困的人口数量、需求、脱贫实践等状况，统筹分配、科学安排、合理投入专项扶贫资金，充分发挥其作用，真正惠及贫困群体。再次，提高扶贫资金使用的实效性和科学性。基层政府要明确专项扶贫资金的使用原则和方向，加大整合力度，统筹配置和调控，提高扶贫资金的使用效益。最后，发挥财政监督职能。加强对扶贫资金的监管、监测和绩效评价，全程跟踪、严格监管扶贫资金在需求申请、拨付分配、日常管理等各个环节，确保专款专用，发挥实效[8]。

对于面向贫困地区发放的各类扶贫物资，也需要基层政府妥善管理和处置，力求做到保管得当、分配合理、使用有效，真正派送到急需的贫困群体手中。首先，在制度上保障科学管理扶贫物资，保管要严格，要有严格的审批程序，保证分配和使用的有效性。其次，要监督扶贫物资的使用，做到公开、公平、公正，接受全社会监督。确保扶贫物资投放精准无误，在阳光、透明的环境下发挥其最大效能。最后，及时反馈投放扶贫物资的使用过程和效果，定期检查，总结经验，制定严格的考核标准，充分掌握扶贫工作带来的效果，力求经济效益和社会效益的最大化[9]。

3.4 加大教育培训投入，充分利用各种资源，实施动态化管理

基层政府处于承上启下的地位，处于贫困攻坚阵地的最前沿，负责国家扶贫政策的宣传、解答、执行等各方面的工作。要保证各项政策、措施顺利贯彻实施，就要充分发挥基层政府的作用，广泛动员、宣传，让扶贫政策深入人心。激发贫困群众的脱贫热情，增强他们致富的信心。要充分利用各种资源，特别是要加大教育培训的投入。地方基层政府要加强与贫困群体的交流沟通，了解他们的愿望和需求，让他们切实感受到党和政府的温暖以及各级领导对他们的关心。结合贫困家庭的实际情况、发展基础、致富能力、潜能储备等特点，兼顾当前和长远发展的需要，制定出切实可行的发展规划。立足现实，充分利用现有条件，政府和贫困群体共同努力，尽快摆脱贫困状况。对于能顺利实现脱贫目标的地区，应纳入基层政府目标考核体系，激励所有参与脱贫工作的人员，提高工作绩效。

建立严格的档案管理制度，实施动态化管理[10]。对于已经脱贫的农户或个人，已经不属于扶贫对象了，应及时将其从贫困档案中移除。对新增的贫困群体应及时纳入扶贫体系，添加到档案管理中，及时对其进行帮扶。各贫困地区应建立健全贫困档案的动态管理机制，运用数字网络技术，实施信息化、规范化、专业化、科学化管理，确保贫困档案和扶贫数据的真实性和时效性。要提高扶贫工作的精准和有效性，进一步健全扶贫攻坚的长效机制，全面动员，依靠全社会的力量积极参与信息和资源共享，构建全社会扶贫大格局，最终目标是打赢脱贫攻坚战。

总之，消除贫困、实现共同富裕是党心所系，改善民生也是民心所向。当前，贫困地区及贫困人口的存在是全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴进程中急需解决的问题，需精准识别、帮扶、管理和考核。做好扶贫资源的优化配置、构建精准扶贫长效机制等一系列工作，这是基层政府的重要职责。基层政府在精准扶贫中，需要有效整合并合理利用扶贫资源，与帮扶对象精准、高效对接，科学管理、合理规划，减少扶贫资源的浪费及使用不当等现象，确保贫困地区和贫困人口如期脱贫。