党内法规与国家法律：应然与实然的冲突与协调

熊 瑛

（中共重庆市委党校，重庆 400031）

十一届三中全会以来中国特色社会主义法治建设取得了巨大成就，其中最具有革命性的是将党内法规体系纳入了中国特色社会主义法治体系之中。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，在法治中国建设进程中必须重视“党内法规与国家法律的衔接与协调”。习近平同志在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中强调：“全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”［1］这意味着法治观由过去的国家法中心主义转向法律多元主义［2］，也为加强党内法规制度体系建设提出了要求。宪法法律和党内法规是依法治国和依规治党的基本依据和规范遵循。本文试图在揭示党内法规与国家法律应然关系基础上审视二者间的不协调之处，并就进一步实现二者间的衔接、协调提出建议。

一、党内法规与国家法律的应然关系

党内法规与国家法律并存是我国政治生活中存在的客观现象，正确认识二者的关系是实现其相辅相成、相互促进、相互保障格局的前提和基础。从理论上看，二者既相区别又有联系。

（一）二者有明显差异

党内法规与国家法律同属中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，但是，二者有严格界限，不能混为一谈。法律是由国家立法机关依照法定程序制定的、体现统治阶级意志、以权利义务为内容的并由国家强制力保证实施的行为规范的总称。党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。二者的区别主要表现在：

第一，在调整对象范围上，法律广于党内法规。前者适用于中华人民共和国公民、企事业单位、领域内的外国人和无国籍人等，后者仅约束党组织和党员。第二，在规范内容上，法律宽于党内法规。法律调整各种社会关系，涵盖整个主权范围。但“国家法律无法涉及党内事务”［3］。党内法规所涉事项与党有关。虽然党内法规立足于党内事务，但鉴于党的领导地位和执政地位，党内法规必然会涉及党外事务［4］。约有14%的党内法规涉及党外事务，并且这些党内法规基本是与国家机关联合发布的［5］。在具体法律缺位的情况下，由党内法规调整国家事务具有现实合理性。党内法规调整范围存在外溢的合理性和必然性，但是基于法治原则，这种外溢仍需慎重［6］。第三，在要求程度上，党规严于国法。法律是最低限度的伦理规范，是公民、法人和其他组织的行为底线。对于普通公民来说，法无禁止即可为，对于党员来说，还必须遵守党内法规。中国共产党的先进性和先锋队性质决定了党内法规对党员要求更高更严更细，从而在制度上切实保障全面从严治党。第四，在规范效力上，法律高于党内法规。党章规定，党必须在宪法和法律的范围内活动。即党内法规不得凌驾于宪法和法律之上，二者不一致时应以后者为准，否则就会造成社会成员间的不公平，有损党和法律的权威。第五，从实施保证来看，法律强于党内法规。法律是由国家强制力保证实施的。党规的强制力较弱，主要是靠党员的自觉和包括质询、谈话、巡视等在内的党组织监督来实现。违反党内法规的行为一般由党的纪律检查机关处理。第六，从制度体系来看，法律体系比党内法规制度体系更为庞杂和完善。形成于2011年的中国特色社会主义法律体系是以宪法为统帅、以法律为主干、以行政法规和地方性法规为重要组成部分，由宪法相关法、民法商法、行政法、社会法、经济法、诉讼与非诉讼程序法等7个法律部门组成的有机统一整体。2017年10月中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》指出：要完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四大板块。2018年2月，中共中央印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》要求，到建党100周年时形成以党章为根本、以准则条例为主干，覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，并使之随着实践的发展不断丰富完善［7］。

（二）二者在根本上是统一的

党内法规虽然有别于国家法律，但本质上二者是同宗共源、衔接共融的。我党的性质、宗旨，我国的国体政体，二者在制定过程中遵守的原则决定了它们在思想理论上的一致性、本质属性上的相同性和价值指引上的共同性。

中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时又是中国人民和中华民族的先锋队，全心全意为人民服务是我党根本和唯一的宗旨。党的事业归根到底是为了维护和发展好人民的利益。党除了代表最广大人民的根本利益外没有自己的特殊利益和私利。宪法法律是党的主张和人民意志相统一的体现，是党的主张和人民利益的法治保障。党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上是高度统一、不可分割的。从政治逻辑上说，党的意志、人民意志和国家意志是统一的。党和国家存在高度的一致性。中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。工人阶级主要是通过自己的先锋队——中国共产党来实现对国家的领导。中国共产党是中华人民共和国和中国特色社会主义事业的坚强领导核心，党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，这是已载入我国宪法的最基本的政治、法律现实。历史已证明：党、国家和人民不可分离，三者一荣俱荣、一损俱损。

党的十八届四中全会强调：加强和改进党对法治工作的领导，坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。党的十九大报告强调必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面。党内法规和国家法律，都是在中国共产党的领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，从中国实际出发，科学合理地设定权利与义务、权力与责任，经过特定的程序制定出来的规范体系。二者“都应当遵循法治的普遍规律，以实现实质正义和程序正义，促进公平和效率、保障和增进成员的权利与自由为终极价值”［8］。

总之，党内法规和法律的基本内涵和精神实质是相通的，具有相同的阶级属性，都是中国共产党治国理政的制度依据。党组织和党员遵守党内法规不会违反法律，而是会更好地遵守法律。依规治党能够保证各级党组织和党员守规守法，这也是党内法规和国家法律统一于中国特色社会主义法治体系的根本原因和现实基础。

（三）二者具有相互补充和保障的关系

党内法规与法律的内在一致性决定了二者具有相辅相成、相互补充和相互保障的关系。

1.互相补充

相互补充是指党内法规与法律均能填补对方的调整空档，在对方止步之处能及时跟进，具有互补性。法律的抽象性、概括性特征能保障法律的高度涵盖性进而得以稳定实施。相比之下，宪法更为原则。宪法确定的国体政体、国家管理体制、国家机关职责权限、公民基本权利义务等均需具体化和明确化。毫不夸张地说，宪法的每一条均需细化。但是“将宪法视为需要普通法律加以具体化的根本法”［9］的观点并非妥当。法律和党内法规各有侧重，所以认为应当由法律来承担全部细化和落实宪法任务的看法是片面的。宪法有关党的领导地位、执政活动等内容主要应由党内法规加以细化，这样才能更好调整作为领导主体的党组织与作为领导对象的国家政权机关间、党员干部与党组织之间、国家政权机关党组织与同级党委间的关系。中国共产党作为执政党，早就意识到要通过党规治党执政。以党章为首的党内法规对党如何具体实施领导作了全面的规定。相反，虽然不少法律规定了党在立法、教育、国家安全、经济等特定领域的领导地位，但也主要是重申宪法规定，并没就执政党与国家机关关系、党领导全面深化改革工作、经济工作、法治工作等相关事宜具体化。如《立法法》规定“立法活动应当坚持中国共产党的领导”，但对党应当如何领导以及立法机关应当如何配合等事项却略过不谈。这些内容主要见之于《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》等党内法规及规范性文件。相较于国家法律，党内法规具有“制定主体更加专业与多元，制定程序更加简便”［10］的优势，能够及时弥补法律在这方面的缺陷。总的说来，党内法规在增强宪法法律的可操作性，弥补宪法法律的不足方面发挥了重要作用。从另外一个角度来说，二者均填补了对方的空白。

2.相互促进

有观点认为，过于强调党内法规会减损国家法律权威。事实上，加强党内法规制度建设，不仅不会削弱法律的权威，反而更有利于法律的实施。邓小平同志曾指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”［11］党规是国法实施的重要保障。以纪律与法律的关系为例，我们强调纪严于法。纪律严于法律，是指对党员轻微的不适当行为也要处理，而法律特别是刑法只处罚严重危害社会的行为。对于同样的不适当行为，党员受到的处罚机率总是会大于非党员。所以党员自觉接受党内法规的约束就能更好地遵守法律。我们党坚持党管干部、党管人才的方针，为官掌权者绝大多数是共产党员，共产党员对待党内法规的态度直接关系到其对法律的立场，这又间接影响普通个体对法律的认知。宪法法律的实施固然离不开制度的支撑，同样也离不开榜样的引领和带动。倘若党员奉行以言代规、以权压规、逾规用权的观念，民众又怎能认真对待法律？倘若党员干部不遵守法律，普通群众又怎会服从法律？通过8 900多万党员和450多万党组织的率先垂范，就能更好地推动信法、尊法、用法、护法和守法的良好法治氛围和法治环境的形成。正是在这个意义上，十八届四中全会明确要求：“运用党内法规，把党要管党、从严治党落到实处，促进党员干部带头遵守国家法律法规。”

党内法规和国家法律互为源头。“许多宪法性法律的内容，都是从党内组织程序方面的规范演变而来的，这种发展过程整体上体现为以法律化实施方式来确认政治化实施的经验。”［9］到目前为止，现行宪法已经过五次修改共有52条修正条款，每次修改的内容都“是现阶段党的最重要主张的系统化记载”［12］。修宪是对党章修改内容在宪法层面的确认。以2018年修宪为例，在党的第十九次全国代表大会上习近平总书记首提“新时代中国特色社会主义思想”。随后，习近平新时代中国特色社会主义思想被写入修改后的党章、载入宪法。同样地，邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观首先是在党代会的报告中出现，然后写入党章，最后载入宪法修正案。宪法是对党的重大主张的固化，而后者首先是载入了以党章为首的党内法规中的，所以国家法律与党内法规在核心思想和内容上保持一致。又如，2015年颁布的《中国共产党纪律处分条例》就参照了2005年颁布的《中华人民共和国公务员法》，在党纪处分和法律责任上进行了梳理并实现了有效衔接［13］。为进一步扎牢从严管理公务员的制度笼子，2018年12月29日全国人大常委会审议通过的《中华人民共和国公务员法》亦借鉴了2018年颁布的《中国共产党纪律处分条例》。在遵守政治纪律和政治规矩方面，增加不得“散布有损宪法权威、中国共产党声誉的言论”“组织或者参加旨在反对宪法、中国共产党领导的集会、游行、示威等活动”等禁止性规定［14］。

党内法规制度建设虽早于国家法律建设，但后来者居上。经过40年的法治建设，我国已积累了丰富的科学、民主立法经验，特别是在中国特色社会主义法律体系已经形成的背景下，国家立法为党内法规制度体系建设提供了可复制、可借鉴的智识支持。从党内法规的位阶到体例，从内容到程序，以国家法律为参照的痕迹时隐时现，甚至于党内法规这一名称也直接源于“法规”这一法学术语。具体而言：其一，不同位阶的党内法规的制定主体不同，这是对法律法规制定主体的借鉴。其二，党内法规制度体系包括党章、准则、条例规则规定等四位阶，与国家法律包括宪法、法律、法规、规章四位阶相似。第三，党内法规已形成讨论、征求意见、充分讨论、最终确定的制定程序，生效后要开展宣传、培训、检查、反馈和评估以便周知、执行和完善，并加强党内法规立改废释工作等。这些都是对国家立法经验的自觉吸收。最后，从内容上看，党内法规不得与宪法法律相抵触，严格遵守法律保留原则。

二、党内法规与国家法律不协调之处

应然和实然总是存在差距。理论上党内法规和国家法律的差别清楚，联系显著，协调并行。但是从微观上看，还存在一些不协调之处。

（一）内容规定不一致

这是二者不协调之处的首要表现。始于2016年11月的国家监察体制改革是事关全局的重大政治改革，是国家监察制度的顶层设计。2018年3月20日通过的《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）有助于“巩固国家监察体制改革成果，保障反腐败工作在法治轨道上行稳致远”［15］。《监察法》的颁布引发了《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国人民检察院组织法》等大量法律的修改。其实，它还关涉相关党内法规的修改。2017年1月通过的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）》（以下简称《规则》）对纪律监督执纪工作的流程和环节做了明确的规定。虽然《规则》中没有明确监督执纪审查措施包括“两规”，也没有出现“在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”①1994年3月25日中共中央纪律检查委员会颁布的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》第28条第3款授予纪检机关有“要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明”的权力，即可采取“两规”措施。的字样，但我们并不能认为《规则》已将其取消。《规则》在“立案审查”一章中明确：“审查时间不得超过90日。在特殊情况下，经上一级纪检机关批准，可以延长一次，延长时间不得超过90日”①《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）规则》第28条第2款。，“审查应当充分听取被审查人陈述，保障其饮食、休息，提供医疗服务”②《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）规则》第30条第3款。，“未经批准并办理相关手续，不得将被审查人或者其他谈话调查对象带离规定的谈话场所”③《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则（试行）规则》第35条。。这意味着只是不再使用“两规”这一表述，并没有取消“两规”措施［16］。党的十九大报告要求“以留置取代‘两规’”。学界也普遍认为，留置是对“两规”的法治化发展，是源于实践中使用成熟的“两规”，是对反腐败调查措施法治化规范化的有益探索。《监察法》从适用对象、条件、期限、被留置人权利保障等方面构建了较为完善的留置制度。但是《规则》与《监察法》的一些规定并不一致。如《监察法》规定，“留置时间不得超过三个月”，《规则》规定“审查时间不得超过90日”。严格说来，“三个月”不同于“90日”。前者是按自然月计算的，无论那个月是28天还是31天，都是一个月，而后者是按实际天数计算的。相比之下，我们更容易计算出三个月的时间，故在法律中更多采纳“月”的表述。又如，《监察法》对通知被留置人家属事项做出如下安排：“对被调查人采取留置措施后，应当在二十四小时以内，通知被留置人员所在单位和家属，但有可能毁灭、伪造证据，干扰证人作证或者串供等有碍调查的情形除外。”而《规则》则规定：“对严重违纪涉嫌犯罪人员采取审查措施，应当在24小时内通知被审查人亲属。”故在通知的对象上，《规则》与《监察法》的规定并不一致：后者还要求通知被审查人员所在单位，并明确了例外情况。又如，2015年中共中央印发的《中国共产党地方委员会工作条例》第5条规定，党的地方各级委员会要对本地区的重大问题作出决策。而2015年公布的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定，县级以上的地方各级人民代表大会对本行政区域内的重大事项拥有决定权。从字面上看，前者与后者对地方重大问题决定权的归属主体不一致，那么党委和人大的重大事项决定权各自包含的具体内容是什么，孰先孰后，在实践中如何衔接都未明确。为提升党内法规制度体系建设的科学化水平，亟需对之进行明确。

（二）衔接不足

党内法规与国家法律的协调不仅表现在二者应当相互独立，同时也应彼此贯通，不能出现空隙和断层，否则其功能就会大打折扣。党内法规与国家法律的衔接包括静态和动态两个维度。静态衔接是较低层次的衔接，两个维度均有衔接不佳的情况。从静态来看，党内法规与国家法律之间还存在一些缝隙，法律无法约束部分违反党纪的行为。如很多腐败行为仅靠党纪而无法用法律进行打击，即“法外之地”，如“吃空饷”“裸官”“奢靡”等。在“吃空饷”专项整治中，共清理清退“吃空饷”人员16.2万多人，但以清退为主，大多并未入刑［17］。2017年8月湖北武汉海事局公务员崔某被曝吃空饷两年，此事以崔某辞职而告终。事实上，行政性的免职、除名、“退饷”等措施均不能有效遏制这类行为［18］。从本质来看，这种行为就是以欺骗手段非法占有公共财产，无异于贪污。为什么实施贪污行为被发现后，积极退赃仍然构成犯罪，而“吃空饷”被发现后，退了之后就可无罪呢？由于仅给予党纪处分无法有效遏制“吃空饷”行为，有必要将符合一定条件的此类行为犯罪化。

党内法规与国家法律仅在静态上实现衔接还不够，尚需在更高层面，即动态上实现衔接。以纪法衔接为例，纪法衔接不畅不仅表现在规范层面，更体现在操作层面。此次监察体制改革的目的之一就是要解决纪律与法律衔接不畅的问题［19］。在国家监察体制改革之前，纪检机关和检察机关在调查或侦查职务犯罪中存在职能交叉现象，管辖范围的部分重合增加了反腐成本，也在一定程度上导致了纪法衔接的不畅。但这不是修改党规或法律就能解决的，需要进行体制机制上的重构。此次监察体制改革将检察机关的职务犯罪侦查权调整至监察委员会，为纪法进一步衔接提供了体制机制保障。纪委和监察委员会合署办公后会产生纪法衔接的问题，因此纪委监委内部应构建适当的纪法衔接机制，推动人员整合和工作流程磨合，以提升反腐败的整体效能。

（三）转化路径不畅

转化是指将经实践检验可行、成熟、事关非纯粹党内事务的党内法规经过法定程序上升为法律，使其适用范围由党内扩大至党外，以便更为有力地规范我国的政治和社会生活。十八大以来，反腐败工作取得了举世瞩目成就，其经验之一就是“围绕‘不敢腐、不能腐、不想腐’的‘三不’要求，致力于把权力关进制度的笼子里，完成了反腐倡廉由建立健全制度到制度体系的转变”［20］。短短五年来，《党政机关厉行节约反对浪费条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党廉洁自律准则》《领导干部报告个人有关事项规定》和《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》等数十部党内法规相继出台。这些党内法规中的成熟、可行做法应当及时吸收进法律，以顺应制度反腐、法治反腐的时代趋势。总的说来，我国反腐败法的相关立法进展工作还有待加强，这一方面是由于制定法律本身的难度很大，另一方面是因为党内法规转化为国家法律的路径不畅，有必要对党内法规向国家法律转化的制度路径进行优化。

三、党内法规与国家法律协调的路径

实现党内法规与国家法律和谐相处，要坚持问题导向、目标导向，着力解决党内法规与国家法律之间存在的不一致、断档及转化路径不畅等问题。为此，要着重做好以下三方面的工作：

（一）提高党内法规科学化水平是根本

1.提升党内法规制定工作的民主性。党内法规是全体党员意志的反映，是党内民主的产物，其制定过程也是发扬党内民主的过程。党内民主发扬程度的高低直接关系着党内法规科学化的水平。应当健全集体讨论、专家论证、党员参与等制度。虽然《党内法规制定条例》规定了党内法规草案“必要时在全党范围内征求意见”。但“必要”一词过于模糊，有必要进行具体化。笔者认为，对于涉及到党员权利义务及基本制度的草案可在全党范围内征求意见，使广大党员和党组织能够充分参与到党内法规的制定过程中。这不仅有助于提升党内民主水平，也能使党内法规真正落实到实处。

2.加强对党内法规的备案审查工作力度。衡量政党依法执政的重要标志是政党发布的制度规范是否接受合法性审查。党章关于“党必须在宪法和法律的范围内活动”的规定不仅仅是宣示，更应通过制度设计贯彻于党内法规的制定过程中。审查党内法规是否符合宪法法律，不仅仅是党必须在宪法法律范围内活动的逻辑延伸，还在于党的准国家机关属性。中国共产党虽不是宪法意义上的国家机关，但“它不仅是国家法定的领导党，也是唯一的执政党，实际行使着领导政权机关等十分重要的国家权力”［21］。党的建设与国家治理是统筹推进，一体建设的，党内法规必然直接、间接地影响着国家政治生活的运行。最后，鉴于我国法律数量庞杂、种类繁多，并且随着我国社会发展而不断的变化，实践中有时难以把握党内法规与宪法和法律是否有效衔接，因此有必要对其进行审查。

根据《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》和《党内法规制定条例》的规定，要审核党内法规草案、备案和清理已生效的党内法规。无论是事前审核，抑或是事后备案和清理，均需查明“是否同宪法和法律不一致”。这些规定的目的就是要对法规草案或法规予以审查，从而尽可能早地实现党内法规与宪法法律的一致。首先，需要进一步加强对党内法规的审核和审查。根据前述规定，备案审查的内容包括是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触，是否同宪法和法律不一致，是否同上位及其他同位党内法规和规范性文件相抵触等6项。2012年6月，中央启动了我党历史上第一次党内法规和规范性文件的集中清理工作，全面整理新中国成立以来至2012年6月制定的党内法规和规范性文件，废止322件、宣布失效369件，二者共占58.7%；继续有效的487件，其中42件需要适时修改。这次清理“初步解决了党内法规制度中存在的不适应、不协调、不衔接、不一致的问题”［22］。这也说明进行党内法规的审查工作很有必要。其次，目前党内法规备案审查模式是封闭型的。负责备案审查的主体是中央办公厅，具体事务由中央办公厅法规局办理，属党内机关主导的一元局面。审查的对象为中央部门党内法规和地方党内法规及规范性文件，中央党内法规不在其中。审查方式为有权性的主动审查，不包括申请性的被动审查。中央办公厅在审查党内法规和规范性文件是否同宪法和法律不一致时，可能会“面临着审查专业能力和国家法治权威等方面的紧张”［23］，有必要在适当的时候构建内外联动的党内法规备案审查制度，即在党内法规备案审查主体的协调下，吸纳人大、政府、社会团体等机构参与审查工作，对中央党内法规在内的所有党内法规及规范性文件进行审查。审查机关可以依职权主动审查，也可以由机关及公民个人向审查机关提出书面申请，由备案审查机关进行审查并做出答复。

3.完善发布机制。当前党内法规在及时公开发布方面有待提高，不少非涉密的党规难以从官方渠道获知其内容，这恐怕也是公众对党内法规较为陌生的原因之一。“《中国共产党党内法规选编（2007—2012）》收录了中共中央和中央纪委、中央办公厅、中央组织部发布的部分现行有效的党内法规和规范性文件，共117件，……大部分党内法规是首次公开发表”［24］，这也凸显出党内法规发布机制的不健全。发布是现代法治国家法规生效的必经程序和条件。《党内法规制定条例》要求“党内法规经批准后一般应当公开发布”。《党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017）》规定，“按照以公开是原则，不公开是例外的要求，做好党内法规及时公开工作”。即党内法规以公开为常态，不公开为例外。不涉及党内秘密的党内法规都应当公开。全体党员和党组织遵守和践行党内法规的前提是要知晓其内容，否则学习、遵守和宣传就无从谈起。公开既符合政党治理的法治化潮流，也是党员权利保障的基础。公开发布机制也倒逼制定者提高立规水平，防止出现党内法规与法律规范不一致等问题。应当借鉴国家法律的相关经验，对党内法规发布形式、发布期限、生效时限等内容进行完善，以便更好地推进党内法规制度体系的建设。

（二）构建协调沟通机制是关键

党内法规与国家法律的制定主体由于所处地位、承担职责、面临问题不同，可能会产生不同的立法诉求，对权利义务的设定乃至语词等都可能有各自的考量，因此有必要在制定主体间搭建明晰的交流平台和协调沟通机制。协调沟通机制能尽可能地畅通双方表达路径、强化理性交涉、弥合纷争，使两大体系既相互独立又彼此贯通，形成和谐统一的治党和治国制度体系。该机制包括由谁参与、解决何种问题及如何解决等要素。相关主体就党内法规的调整事项、对象、规范内容等方面进行审查，论证其规划是否与国家立法规划相协调，以确保党内法规与国家法律间的衔接协调。在中央层面，党的中央组织、中央纪律检查委员会、中央部门负责制定的党内法规，应该由中央办公厅法规局与全国人大常委会办公厅秘书局、全国人大常委会法工委、国务院法制办进行沟通。在地方层面，省级党委制定的地方党内法规，应该由省级党委负责与当地人大和政府进行联系。例如，在制定反腐倡廉方面的党内法规和国家法律时，中央纪委国家监委、全国人大常委会、国务院、最高法、最高检等机关应进行及时和充分的沟通，以便尽可能早地实现二者的对接与协调。对于争议较大的重要事项，可邀请有关专家或委托社会机构参与其中，不能因分歧掣肘而久拖不决。

（三）明确转化路径是保障

提出转化建议的主体是党委。应当明确，提出转化建议主体并非是提出法律案的主体，转化建议也更不同于个人和组织提出的立法建议。“适格的提议主体只能是与相应的立法机关存在领导与被领导关系的党组织”［25］，由党委向同级或下级人大、政府提出。接受转换建议的主体应有立法权限，从上到下依次为全国人大及其常委会、国务院、地方人大及其常委会和地方政府。党内法规转换为国家法律时应恪守依法转化、科学转化和成熟转化原则［26］。在转换的内容方面，并非所有党内法规都需要转化为法律。适合转化为法律的是那些有必要由全社会一体遵守的行为规范。如仅适用于党内的规则或理想信念道德品行方面的要求就不宜转化为国法。另外，针对党内法规效力外溢的现实情况，可将调整国家公权力的党内法规转化为国家法律。“以下三类党规有必要转为国家法律：规范党依惯例主管的国家事务（如干部任用、监督和问责、军事、国防等）的党内法规；国家法律或全国人大特别授权党规规范某一特定国家事务的党内法规；规范依法治国与依法执政交叉重合性事务（如党和国家重大决策程序、政务公开等事务）的党内法规。”［27］转化过程要遵循立法法关于不同位阶法律的立法事项分工，恪守立法权限，遵守法律保留原则，摒弃那些认为转化得越多越好、越快越好、转化后的位阶越高越好的观念，确保党内法规得到正确的转换。转换程序方面，主要有以下4个过程：第一，党委提出将党内法规转化为法律的建议。党委一般应当就拟建议事项广泛征求所涉党委部门、相关国家机关的意见并作出决定。党委应以公函而非会议纪要、领导指示等方式向立法机关正式提出建议。此环节属于党内活动，理应依据党规来进行。第二，提出法律案。提出法律案是立法活动最基础阶段，也是党内法规向法律转化的必经程序。党内法规只有以法律案形式提出并经立法机关审议表决通过才能上升为法律。立法法将向全国人大提出法律案的权力赋予了全国人大主席团、全国人大常委会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人大各专门委员会、一个代表团或30名以上的代表。向全国人大常委会提出法律案的主体仅为委员长会议、10人以上常务委员会组成人员。党组织虽不能直接提出法律案，但应发挥领导和协调作用。此环节主要由国家法律来规范。第三，立法机关依法办理收到的法律案。如立法机关应在党组领导下研讨如何将其列入立法议程。这一阶段，党组领导权力机关开展立法活动由党规来调整，而权力机关进行立法安排、立法审议事项等活动则由国家法律来规定。第四，立法机关依照法定职责和程序依法审议通过相关法律。这一过程属于国家立法活动，应严格按照法定程序进行。在转化时机方面，不能强求，要具体问题具体分析，既不能转化不及时，也不能为转化而转化，更不能操之过急。

四、结语

党内法规是党的权力的制度载体，国家法律是国家权力的制度化形式，二者均是党的路线、方针和政策的制度化、规范化和具体化表现，是党的意志与人民意志的统一，因此具有内在的一致性。习近平强调：“要完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的有机衔接。”［28］实现党内法规与国家法律有机衔接是完善党内法规制度体系的重要保障，对于实现依法执政基本方式与依法治国基本方略的有机结合，提升国家治理体系和治理能力现代化水平具有深远影响。但是应当看到，党内法规与国家法律的衔接与协调不是一劳永逸的，而是动态、持续的。随着党内法规立法科学化水平的提高，相关制定主体的沟通协商机制的建立健全及转换路径的明晰，二者间的衔接协调必将达到更好水平和更高程度，以实现党内治理法治化与国家治理法治化的共同推进和协调统一。