长江经济带生态司法协作机制研究

徐本鑫，陈沁瑶

(安徽师范大学 法学院， 安徽 芜湖 241002)

建设绿色长江经济带是“十三五”时期中国推进经济社会绿色协调发展的重要抓手和战略平台。2016年1月和2018年4月，习近平总书记两次主持召开长江经济带发展座谈会，反复强调长江经济带必须坚持走“生态优先、绿色发展”之路。2017年《最高人民法院关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》指出，长江流域各部门、各机构之间应“形成合力，共同维护长江经济带的生态安全”注参见《最高人民法院关于全面加强长江流域生态文明建设与绿色发展司法保障的意见》(法发〔2017〕30号)，http://www.court.gov.cn/fabu-xiangqing-71562.html.。2018年4月，习近平在武汉召开长江经济带发展座谈会时指出：“长江保护法治进程滞后，生态环境协同治理较弱，难以有效适应全流域完整性管理的要求。”注参见《习近平主持召开深入推动长江经济带发展座谈会并发表重要讲话》，http://www.xinhuanet.com/2018-04/26/c_1122749143.htm.司法协作是生态环境协同保护体制机制的重要组成部分，对保障和促进长江经济带生态文明建设具有重要意义。在生态司法协作的主体地位方面，张文显指出，法院要优化自身司法职权与司法资源配置，实现司法主体与其他主体的和谐联动，提升司法运行效能[1]。在生态司法协作的发展方向方面，吕忠梅等在总结近年来环境司法现状的基础上，提出环境司法专门化、普通化和规范化的协作发展方向[2]。在生态司法协作的体系构建方面，刘旭提出借鉴域外协作司法的经验，在人员要素、行政管理及制度文化等方面构建协作性司法体系[3]。长江经济带生态司法协作机制是一种体制机制创新，但在目前对长江经济带司法协作一般理论研究的基础上，针对长江经济带司法协作中存在的一些问题，尚有待进一步研究。在此背景下，本文通过解读长江经济带司法协作的具体问题，剖析制度缺陷，提出相应的完善建议，期冀对理论研究和司法实践产生积极影响。

一、长江经济带生态司法协作的理论解读

(一)长江经济带生态司法协作概念界定

所谓协作，一般是指互相配合，共同完成某项任务。司法协作，有学者指出其是因司法管辖原则的内在张力而产生的一种司法活动，并非一个法律概念[4]。也有学者表示，司法协作是指一个法域内管辖不同区域的司法协作，称之为域内司法协作，如长三角地区的司法协作就是其中的一种形式[5]。本文所论的司法协作则是指在司法活动中，相关主体之间互相配合、共同完成某项司法活动的过程。

生态司法协作是在当下特定的社会生活背景下，基于对生态保护的迫切需求而产生的，是应对生态环境恶化的制度创新。生态问题的成因复杂性、影响广泛性，导致在生态环境的司法治理上，多主体协作成为不可或缺的手段。本文所论的生态司法协作是指审判机关、行政机关、检察机关、社会主体等多元化主体之间的协同合作，具体是指在起诉、监测、取证、应急管理等各个环节，各协作主体紧密联系、配合协作，携手应对司法工作中面临的具体问题，实现优势互补、信息共享、联防联控，为生态环境保护提供有力司法保障。

长江经济带生态司法协作是指在保障长江经济带生态系统功能的过程中，司法机关内不同部门、不同层级、不同地区间的协调合作以及司法机关与行政机关、社会主体之间的协同合作。其目的在于化解生态安全保障中区域分割与流域整体性、部门分治与生态系统性之间的矛盾，从而更好地体现司法效能，为长江经济带生态安全提供有力的保障。在协作主体上，构建审判机关、行政机关、检察机关、社会主体等多元化主体之间的协同合作；在协作方式上，构建司法协作新方式，不局限于当前的协作模式，拓展到起诉、监测、取证、应急管理等各个环节。

(二)长江经济带生态司法协作的功能优势

长江经济带生态司法协作有利于克服部门主义的消极影响。司法协作打破了部门主义与行业主义的屏障，为生态环境协同治理提供了有力手段。在传统的生态司法领域，生态案件的侦查、起诉、审判、监督等环节缺乏协作，各主体在各自独立的领域中发挥作用，在各个主体相互独立行使权力的背景下，彼此之间很难形成制约，在一定程度上导致权力的膨胀、滥用。生态系统是一个统一联动的整体，若想实现生态治理的统一目标就必须密切关注生态系统的内部联系，通过协同治理达到整体保护的效果。

长江经济带生态司法协作有利于打破行政区域分治的司法僵局。长江经济带特色凸显，是一种典型的生态一体、行政多元、经济互通的复合情景，流域内不同发展阶段、不同环境现状的地区对长江经济带有着不同的生态保护需求。长江经济带生态司法协作与其他经济带生态司法协作的显著区别在于，它是以打破政治区域壁垒、形成长江流域生态环境一体化保护为目标的。通过在长江经济带建立司法协作机制，克服各地域生态行政机制、生态审判机制、生态监督机制之间的协作困难，克服长江经济带各地区因各自独立运行而产生的片面化、单一化弊端，打破地域割据的局面，使长江经济带流域内各协作主体能共同为长江经济带的绿色发展保驾护航并提供充分的司法保障。

长江经济带生态司法协作有利于促进生态司法专门化的健康发展。生态司法专门化是大势所趋，但也对司法工作人员提出了更高要求。司法协作机制可以有效地解决生态司法专业人才短缺的问题，通过强强联合、携手合作，取人之长、补己之短，有效提升生态司法实务工作水平、增强生态司法社会认同效果。例如在环境公益诉讼案件的调查取证活动中，借助行政执法部门的力量，无疑有助于社会公益组织或人民检察院充分获取证据材料，为人民法院顺利审理环境公益诉讼案件奠定充分的证据基础。

(三)长江经济带生态司法协作的实现基础

长江经济带生态保护需求已达成共识。长江经济带所涉及的地区广泛，处于不同发展阶段的地区虽然在经济上各有诉求，但对于长江经济带的生态保护却有着共同的需求，在认识上能够达成一致，即“生态优先、绿色发展”“共抓大保护、不搞大开发”，理念上的高度一致为长江经济带司法协作奠定了认识与执行方面的现实基础。理念上的融合拓展到生态司法实践中，各区域、各主体相互关联、渗透和融合，为生态司法协作创造了可能性。

长江经济带区域联合出台法规文件已成常态。长江经济带流域目前已经制定多部区域规范性文件，如《长江经济带区域发展规划纲要》《长江流域综合规划》《关于加快推进长江经济带农业面源污染治理的指导意见》等，区域规范性法规文件的出台表明区域一体化发展符合时代发展的需求，也为长江经济带司法协作的开展奠定了法治基础。

长江经济带生态司法专门化审判机构初具雏形。如贵州省清镇市人民法院环境保护法庭，负责统一审理及执行涉及“两湖一库”环境保护的民事、行政案件和其他相关案件，解决因“两湖一库”污染的行政区划隶属关系不同而难以治理的问题以及对以往环保违法案件处罚不当的问题，把治理和保护“两湖一库”纳入法制化轨道；湖北省武汉市海事法院， 依法审理长江水域的船舶碰撞、触碰案件，加强因船舶排放、泄漏、倾倒油类、污水或者其他有害物质造成水域污染案件的审理等，区域审判机构为跨区域司法协作的实现提供了现实可能。

二、长江经济带生态司法协作的问题阐释

目前，司法协作在破解长江经济带生态保护司法实践难题、助益生态司法专门化发展的同时，也存在一些突出问题。

(一)协作主体具有内部性

一方面，司法协作主体限于公权力主体内部。由于长江经济带存在占地范围广、跨行政区域多的客观特性，长江经济带的司法协作呈现部门分头协作的特征。具体而言，法院、检察院以及行政机关内部的司法协作较多，而跨部门的司法协作较少，导致目前长江经济带的司法协作存在局限性，不利于长江经济带生态问题的解决。例如，2017年浙闽赣皖四省九地人民法院在衢州召开首届司法协作会议，九地中级人民法院共同签署了司法协作框架协议，但司法协作主体仅局限于法院系统内部。2018年在上海市法学会等单位主办的“长三角环境资源司法保护论坛”上，沪苏浙皖的12 家法院共同签署了《长三角环境资源司法保护协作备忘录》，各家法院商议共同采取五大举措构建长三角司法协作机制，此次会议亦是由法院作为主体参与到司法协作中。2018年7月10日，在武汉举办的长江经济带检察工作座谈会上，最高人民检察院决定牵头建立覆盖长江经济带11个省级检察院的检察协作机制，此司法协作则局限于检察院系统内部。2019年5月15日，芜湖、安庆、池州、铜陵、马鞍山等五市检察院共同签署了《皖江五市检察机关关于建立生态环境保护司法协作机制的意见》，各检察机关表示通过跨区域司法协作，加强在办理长江流域安徽段生态环境保护案件中的配合协作，携手应对工作中面临的共性问题。从近些年的司法协作实践可以看出，法院内部或者检察院内部的司法协作已逐渐成熟，然而很少能够看到检察院、法院、行政机关、公益组织、企业代表等广泛主体参与的司法协作实践。缺乏跨部门协作不仅导致司法协作不能充分开展，而且直接影响到生态环境问题的彻底解决和生态环境保护长效机制的建立。

另一方面，司法协作缺乏私权利主体的参与。公权力主体内部的司法协作较多，而涉及公益组织和企业参与的司法协作较少。司法协作往往局限于公权力主体内部，在协作过程中，各主体以贯彻新制度、新规定，严惩被告，发挥生态司法的示范作用为核心，忽视了社会主体在案件定性、调查取证、配合执行等方面的积极作用，具有内部性的司法协作阻碍了实体正义的最终实现。然而，办理环境资源案件的各个环节都离不开社会主体的参与和配合。在取证过程中，不仅需要地方行政部门的支持，企业的配合和公益组织的参与也会为案件的取证工作提供极大的便利。在案件的定性过程中，难免会涉及一些专业性的问题，这就需要具有专业知识和资质的社会机构参与到司法协作中来。例如，在包伟非法捕捞水产品刑事附带民事公益诉讼案中，株洲县人民检察院委托湖南省水产科学研究所和湖南省渔业环境监测站出具的《包伟非法捕捞水产品案渔业资源损失评估咨询报告》，明确量化了包伟非法捕捞行为对湘江生态资源造成的损害，提出了让包伟从省级以上鱼类原良种场购买一定数量的鱼种，投放至其电鱼的水域的建议。检察机关结合评估情况，明确非法捕捞水产品所造成的渔业资源损失以及修复途径、方式，为公益诉讼请求提供了依据。通过评估来确定非法捕捞导致生态损失范围的方法，必须依靠专业的评估机构才能得出科学合理的结论，同样，在案件的执行阶段，涉案企业的理解和配合与公益组织的支持和监督也是保障生态司法效果的重要因素[注]参见湖南省株洲县人民法院(2018)湘0221刑初144号刑事判决书。。

(二)协作内容呈现形式化

一方面，虽然各级各类协作文件、协作会议相继出台、召开，但生态资源案件的久拖不决仍是常态。另一方面，各类合作协议并没有转化为跨区域环境案件审理的依据，难以在环境案件办理的过程中发挥实际效用。近几年来，随着政府各部门对长江经济带生态安全的关注，各行政区域间针对长江流域的生态保护进行了诸多合作，并就相邻行政区域间长江流域的环境保护签订了很多合作协议，如近年来珠三角地区各政府、长三角地区各政府以及武汉、成都周边各政府之间签订的各类生态保护合作协议。但从实际效果来看，这种政府间合作协议的有效履行主要依赖于各地方政府官员的允诺，法律效力低、稳定性差。同时，各地政府间协作是在利益博弈中进行的，执行实效不甚理想。比如上海市、江苏省、浙江省三地高级人民法院共同签署的6项司法协作工作规则和上海市、江苏省、浙江省、安徽省四地检察院检察长共同签署的《关于建立长江区域生态环境保护司法协作机制的意见》，法律效力的欠缺是此类政府间合作协议最大的弱点。此类合作协议的内容往往局限于会议讨论的内容，与实践脱节，伴随着研讨会议的进行而产生，伴随着会议的结束而逐渐失去效力，在司法实践中并没有发挥应有的作用，实质意义并不大。到目前为止，尚未有法院在审理长江经济带生态环境案件中引用此类文件。

(三)协作方式尚未常态化

缺乏法律和规范性文件约束的生态司法协作尚未常态化。长江经济带的司法协作长期依赖于协作会议和规范性文件的支撑或者是在重大生态事故出现以后紧急开展司法协作，缺乏长期的、稳定的司法协作机制。近些年来，长江经济带发生了多起生态安全事故，引起了社会各界的关注，在生态案件的处理和解决过程中，司法协作起到了至关重要的作用，但司法协作往往是在生态事故发生后开展，前期并没有形成稳固的协作机制。例如，2018年4月，安徽芜湖4 000吨工业垃圾沿长江跨省非法倾倒案[注]参见安徽省芜湖市中级人民法院(2018)皖02刑终321号刑事裁定书。引起了广泛关注，自案件发生以来，安徽省环保厅高度重视这起环境违法案件的查处工作，与公安、检察等机关加强沟通协调、密切协作；与江苏、浙江省级环保部门商请协调地方相关部门，配合做好押运船只及货物的接收工作；会同公安机关积极做好扣押船只的押返准备；对倾倒在双江村江滩的疑似危险废物，寻求具有司法鉴定资质的单位进行检验分析等。浙江省人民检察院副检察长王祺国表示，如果受地区保护、各自为政的影响，查办这些案件将面临相当大的阻力，难以依法深入查处、有效预防治理，正是由于各方主体有效配合、密切协作，才使得案件的办理得以顺利进行[6]。这是一起成功的司法协作案例，然而让人感到遗憾的是，协作的进行均是由于案件侦查的需求而开展的，如果在案件发生之前已经形成了高效的协作机制，势必将对此类案件的处理起到更高效的促进作用。

三、长江经济带生态司法协作的制度困境

长江经济带生态司法协作机制问题的产生既受经济方面地方保护主义与部门利益的制约、科技方面生态资源问题复杂性的影响，也有法律制度方面的困境。其中，生态司法协作机制的主体机制、程序机制和运行机制等方面的制度问题，导致了相关协作运行保障不到位、落实不到位、协作实施的实际效果差等问题。

(一)主体制度不健全

从实践来看，目前尚无规范性文件明确司法协作的主体，而现有的合作协议也仅涵盖了法院、检察院、行政机关等几个公权力主体，司法协作主体不完整，导致司法协作无法有效开展。一方面，现存的合作协议只能约束签订机关管辖范围内的本级部门以及下级机关，而其他地区政府部门仍然被排除在协作主体之外。另一方面，由于没有规范性文件的明确规定，社会主体也很难参与到司法协作中去。

现有制度对于协作主体的规定不仅具有地域局限性，还存在着协作主体单一化、内部性、权力交叉等缺陷。比如，2011年颁布的《太湖流域管理条例》明确规定太湖流域的管理机构由国务院水行政主管部门设立，但并未详细划分流域管理机构和行政区域管理机构具体的权限职责，可能会导致在具体事务的管辖方面存在一定的权力交叉[7]。同时，相关的合作协议未将企业、公益组织等私权利主体纳入到司法协作的框架内，私权利主体的积极作用不能在司法协作中充分体现。比如，2018年9月在重庆召开的长江经济带11+1省市环境资源审判工作推进会上，12个省、市高级人民法院签署了《长江经济带11+1省市高级人民法院环境资源审判协作框架协议》，该协议提出要共同推进构建重大环境资源案件跨省级行政区划审理的专门管辖机制，共同推进长江经济带环境公益诉讼、跨行政区划环境污染、生态环境损害赔偿案件的集中管辖机制，但是对于社会主体在审判活动中的参与并没有进行商议，忽视了社会主体参与审判实践的积极意义。

从目前来看，现有制度下协作主体的模糊性、局限性导致相关主体的法律责任不够明确。以《中华人民共和国内河交通安全管理条例》为例，该规范性文件中列举了海事管理机构及相关责任人员承担责任的情况，如对审批、许可的安全事项不实施监督检查的情形，但仅仅规定了海事管理机构的责任，对于内河流域其他主体的职责并没有进行具体规定，追责制度尚不够完善。又如《长江河道采砂管理条例》及其实施办法对长江河道非法采砂运输的处罚主体不够明确，导致水行政部门在非法采砂的处罚问题上自由裁量权过大，对长江河道流域管理的力度大大降低。

(二)程序制度不明确

对于长江经济带的环境资源案件，各方主体在处理过程中，并没有一套明确的程序运行规则可供参照，导致面对相同或者类似的案件，不同地域、不同主体之间的处理方式不尽相同。有些类型的环境资源案件，一些地方以行政违法行为处理，而另一些地方则以环境资源犯罪予以追究，处罚的不均衡必然会导致公权力主体公信力的下降。例如，同样是超标排放水污染物，江西西林科股份有限公司超标排放水污染物，被南昌市环境保护局根据《中华人民共和国水污染防治法》第74条判处一般的行政处罚[注]参见南昌市环保局 行政处罚〔2017〕1号。。而在重庆首旭环保科技有限公司、被告人程某等污染环境案中，重庆市渝北区人民法院一审认为，被告单位首旭环保公司违反国家规定，非法排放含有重金属的污染物超过国家污染物排放标准3倍以上，严重污染环境，构成污染环境罪。被告人程某作为首旭环保公司的法定代表人，系对首旭环保公司实施的污染环境行为负有直接责任的主管人员，首旭环保公司项目现场的其他管理人员曾某、姚某某，也是对首旭环保公司实施污染环境行为负有直接责任的人员，均构成污染环境罪。鉴于各被告人分别具有自首、坦白等情节，以污染环境罪判处首旭环保公司罚金80 000元，判处程某有期徒刑9个月并处罚金40 000元，判处曾某有期徒刑8个月并处罚金20 000元，判处姚某某有期徒刑6个月缓刑两年并处罚金10 000元[注]参见重庆市渝北区人民法院(2016)渝0112刑初1615号判决。。

导致上述情形的重要原因之一是生态司法程序不明确。如在2016年的《公安机关受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》第3条明确指出：“(一)对属于本公安机关管辖的，迅速进行立案审查；(二)对属于公安机关管辖但不属于本公安机关管辖的，移送有管辖权的公安机关，并书面告知移送案件的行政执法机关；(三)对不属于公安机关管辖的，退回移送案件的行政执法机关，并书面说明理由。”其中，什么是属于公安机关管辖的、什么不属于公安机关管辖，该规定并未作详细说明。又如在最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部联合发布的《关于加强行政执法与公安机关、人民检察院工作联系的意见》第3条规定：“对于案情重大、可能涉嫌犯罪的案件，行政执法机关在查处过程中应及时向公安机关、人民检察院通报，并可以就涉嫌犯罪的标准、证据的固定和保全等问题进行咨询，公安机关、人民检察院应当认真研究，及时答复。”其中,“应及时通报”“应当及时答复”，政策性较强，含义并不清晰。

(三)运行制度不协调

在共抓大保护推动长江经济带绿色发展的背景下，司法协作也逐渐提上日程。然而，不论是司法机关内部的协调合作还是司法机关与行政机关、社会主体之间的外部协同合作，均缺乏有效的运行机制以保障协作的顺利进行，这往往导致司法协作过程混乱，达不到预期的效果。

由于司法协作的运行部门职能交叉、跨行政区域治理的标准不统一，在具体的行政执法方面，出现多龙治水的现象。例如《水污染防治法》《水法》《渔业法》等规定就是确立以不同行业部门为主的监督管理体制，《水法》明确的水资源统一管理和流域管理与区域管理相结合的管理体制和《水污染防治法》规定的“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理”，使水资源保护与水污染防治的管理分割，导致存在水资源监督管理与水污染防治监督管理、水功能区划与环境功能区划等事权交叉，甚至产生法律冲突，对水资源统一管理造成不利影响[8]。

目前的立法体系所确立的以流域与行政区划相结合的生态资源管理体制并未明确各主体之间的职权划分。长江水利委员会为长江流域主要管理机构，其职能从初期的保障长江水利工程建设、预防洪涝灾害逐渐发展为如今的以资源保护和管理为核心，但以上部分职能又与环保部门、政府等主体职能重复，导致地方部门管理职能与流域管理职能交叉，不仅消耗了行政资源，也使得管理和执法效率大大降低。

制度是运行的保障，只有健全和完善运行机制，才能保障实体制度司法协作的有效进行，对于长江经济带司法协作机制，在建立健全主体制度和程序制度的基础上，还需要建立与之相匹配的运行规则。各主体之间运行协作不到位将导致具体协作难以落实、责任难以到位的严重后果。

四、长江经济带生态司法协作机制构建

由于规范性文件的缺失，生态安全保障的司法协作始终缺少完善的制度保障，而制度缺陷所带来的协作实效低等问题，亟待通过一套较为完整的协作机制来解决。为长江经济带的司法协作提供有力的法律保障，需要重新构建司法协作的机制，从根本上规范司法协作的协作主体、程序规范、运行规则等内容，为长江经济带的司法协作提供有力的法律保障。

(一)厘清司法协作主体

目前，长江经济带司法协作的主体仅限于公权力主体，如法院、检察院和行政机关，协作主体具有局限性；同时，现有主体之间职能不清，在具体案件处理中职能交叉和彼此之间相互推诿也是常有的事。健全长江经济带司法协作的主体机制要着力于司法协作主体的界定。

长江经济带司法协作的主体应包括在长江经济带发展过程中各项法律行为的实施者、法律活动的参与者，不仅包括法院、检察院、公安机关、行政机关，还包括企业、公益组织和公民个人。而作为市场经济的主要参加者，企业享受着环境资源带来的巨大经济效益的同时也负有维护长江经济带环境安全的义务，但是，追究企业的环境损害责任应考量企业的社会贡献程度、民众的社会受益程度和社会发展程度。只有实现环境公正，才能实现社会公正，而非有选择性地追究部分涉案企业[9]。公益组织作为能够中和市场的偏经济性和政府的偏行政性的“第三只手”，不仅能够充分反映不同主体的利益需求，还能与行政机关和市场主体进行有益的协作。在环境资源案件审理的过程中，涉案单位、公民应当积极配合司法机关调查取证，在案件审结后，涉案单位、公民也应当自觉履行判决确定的法律责任。

既然上述诸多主体均对保障生态安全负有不可推卸的责任，他们也同样负有参与司法协作、配合司法机关参与保障生态安全的法律活动的义务。因此，需要建立一个既包括公检法、行政机关等公权力主体又涵盖企业、公益组织、个人等私权利主体的协作机制，从而实现司法协作运行中各主体有权必有责、违权必追究的局面。

在厘清生态司法协作主体的背景下，仍需要通过界定各主体的职责边界来明确具体的执行主体和监督主体以保障司法协作的顺利实施。通过研究协作主体的现实状况和职能分工，可以明确在生态资源协作执行中，法院负责具体案件的审判与执行；检察院负责公益诉讼案件的起诉与取证调查；公安机关负责具体案件的立案侦查；行政机关负责对于涉及流域内生态资源行为的合法性进行实质审查，对不符合法律法规的相关行为及时用行政处罚、行政强制等手段加以规制；企业、公益组织、个人等主体主要负责在公权力主体调查取证的过程中进行配合，必要时可发挥主观能动性，如环境公益组织可以通过提起环境民事公益诉讼的方式加强对长江经济带生态安全的保护，充分发挥其公益职能，大力推动长江经济带内环境案件、跨区域环境污染案件、生态破坏案件的处理，更好地维护长江经济带的生态安全。上述主体构成生态司法协作的执行主体，共同为长江经济带流域内的生态保障保驾护航。

对于司法协作的监督主体，仍需通过完善国家监督体制加以明确。在生态资源案件当中，对人民法院审理第二审案件，设区的市级以上检察院可以指派其工作人员与提起公益诉讼的基层检察院共同出庭，对基层检察院进行监督与指导。对法院审理的公益诉讼案件，设区的市级以上检察院按法律规定对生效判决、裁定、调解书以及审判程序中审判人员的违法行为、执行活动等进行监督。同时要加强社会监督，不断提升社会对长江经济带生态司法协作制度的认知度和参与度，以公开促公正，真正形成全社会保护生态的合力。

(二)完善程序制度衔接

完善生态资源案件起诉制度。首先，要保障移送、立案、侦查环节的顺利进行。在立案侦查的过程当中，对于专业性较强的领域，可以请鉴定机构出具权威性的意见或建议，协助进行案件的侦破。其次，提升社会组织等第三方主体的起诉地位，协助起诉。尽管《环境保护法》修订案对社会组织参与环境公益诉讼的条件作了具体规定，但实际有资格提起环境公益诉讼的社会组织因“登记管理手续繁复、激励措施力度不足” 等原因，在我国现代环境法治领域发挥的作用仍然极其有限[10]。在2018年最高人民法院发布的“人民法院环境资源审判保障长江经济带高质量发展十大典型案例”中，有3起均由环境保护公益组织提起，足见最高人民法院对环境公益组织在长江经济带生态环境保护方面的重视与肯定，公益组织等第三方主体的起诉地位应当继续得到巩固与加强。

完善生态资源案件协作监测制度。按照长江经济带流域内统一部署，完善信息共享平台，重点协调相关部门信息适时互通。充分利用网络信息，进一步拓展线索发现机制，全面排查案件线索。长江经济带领域内其他机关在履行职责中发现生态案件线索的，应当及时将有关材料移送应当承担案件侦查职责的相关部门。比如，相关行政机关在履行职责中发现可能涉及公益诉讼的行政执法信息或相关案件线索的，应当及时将有关材料移送检察机关负责公益诉讼的相关部门。同时，承担生态资源案件侦查、审理工作职责的机关在办理案件时，可以向先前的办案人员了解相关案情，查阅和复制案件相关证据和材料等。

完善生态资源案件协作执行制度。对于长江经济带环境资源案件判决的处理，在案件执行阶段同样需要进一步的沟通与协作。我国法院传统的司法协作，多集中在判决执行的过程当中，既包含县区以及地市内法院间开展的执行协作，也有突破了地理毗连限制而在全国多个省区及地市之间开展的执行协作[3]108。长江经济带作为一个跨越地域的广泛的密切联系的统一整体，在案件的执行阶段，同样需要突破地域限制，加大长江经济带内各省市执行协作的力度。可参照2016年北京、天津、河北、山西、吉林五省市高级人民法院执行局局长协商发布的《京、津、冀、晋、吉法院关于首先查封法院与优先债权执行法院处分查封财产的协作意见》，其中提出了建立五省市法院之间执行协调视频会商系统的举措，并明确了五省市针对有关具体执行事项上的协作关系[11]，这可作为长江经济带执行协作的参考。

建立生态资源案件协作应急制度。对于长江经济带领域内重大情况建立通报制度，对突发性、群体性等重大问题，应当及时相互通报，共同研究制定处置办法，回应社会关切。开展联合专项行动，各方开展的涉及对方工作范围的专项行动等，可邀请对方参与，充分发挥各方主体不同的职能特点，充分发挥行政执法、勘验检查等职能和技术优势，形成工作合力，共同促进依法协作的进程。

健全程序性制度衔接，实现生态司法协作主体间的功能互补、共济。在明确了环境案件调查取证、起诉、监督和执行等方面的制度之后，仍然需要明确程序性的制度衔接，尤其是在移送起诉环节，需要对立法做出清晰的界定，对是否移送起诉做出明确具体的规定，对于性质不明、难以归口办理的案件，可以先由检察机关相关部门进行必要的调查，行政执法机关应予以配合。同时，针对行政执法机关不移送起诉的案件，相关具有监测资质的单位和个人如有认为情节恶劣足以提起刑事诉讼的情形，可以向人民检察院或人民法院进行举报。针对行政处罚取代刑事审判的现象，部分省市采取了环境司法与执法协同的举措予以解决[12]。如昆明制定了《关于建立环境保护执法协调机制的实施意见》，建立环保执法机关、公安机关、检察机关和人民法院间的高效、快捷的办案协调机制[13]。另外，2019年2月20日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部、生态环境部联合印发的《关于办理环境污染刑事案件有关问题座谈会纪要》(以下简称《纪要》)强调，对发生在长江经济带11省市的相关环境污染犯罪行为可以从重处罚。此外，《纪要》还明确要严格适用不起诉、缓刑、免予刑事处罚以及规定一般不适用不起诉、缓刑或者免予刑事处罚的情形。可以看出，在长江经济带“不搞大开发、共抓大保护”的背景下，长江经济带环境案件有明显的“入罪”倾向，在司法保护与行政执法衔接不顺、互相推诿的情形下，可以通过对目前整体形势的把握，结合具体的案情，以确定是否移送审查起诉。在移送审查起诉的案件当中，按照公安部门刑事侦查，检察院审查起诉，法院公开审理、判决执行的程序，加强每一个环节中司法协作的力度，提升对于长江经济带环境案件处理的精度与力度。

(三)明确协作运行规则

明确生态司法协作的原则。长江经济带的司法协作应当在秉持公平正义和公私协作两大基本原则的基础上有序进行。首先，树立公平正义原则。以生态保障为目的的司法协作理应以公平正义为第一原则，在各主体协作的同时，应该保证取证执法的合法性与合理性，应在保护生态安全的同时，维护各方当事人的合法权益，不能为了执法的效果而违反公平原则。其次，建立公私协作原则。司法协作目前已在公检法部门内部以及公检法部门与其他行政主体之间展开，但公权力主体和私权利主体之间的合作仍需要推进，应该在保证公权力主体之间协作的基础上加强公私权利主体协作，充分发挥社会主体的积极作用。一方面，应在有关司法协作的规范性文件中规定涉案个人及企业应当积极配合审判执法机关取证调查，并在判决公布后积极执行，对严重不配合的相关个人和企业制定惩戒措施。另一方面，在制定有关规范性文件的同时，应赋予公益组织一定的自主权以及给予一定的经费支持，使其能够在案件的调查取证定性过程中充分发挥在某一领域的专业性作用。

明确生态司法协作的范围。在长江经济带流域内，明确司法协作的范围既要包括长江经济带流域内的所有地域，又要包含多元化的主体。由于长江经济带占地范围广、跨行政区域的客观特性，其生态安全保障存在着部门分头治理和行政区域分割管辖的特征。要解决区域分割与流域整体性之间、部门分治与生态系统性之间的矛盾就需要各地区各部门间的司法协作。同时，按照前述确立的多元化协作主体，不仅包括公检法、政府行政机关，还包括企业、公益组织和公民个人，多元化主体共同参与生态环境的司法协作有助于纠纷得到及时、高效的解决。

明确生态司法协作的方式。完善各机关间的联动机制，加强与长江经济带内司法部门、行政管理部门、行政执法机关、流域管理机构之间的协同互动，积极促成长江经济带环境资源信息共享平台的建立。如通过搭建和完善优化信息共享、联席会议以及环境突发事件的应急响应等联动机制，形成合力，共同为长江流域的生态提供保障，此举更有利于司法机关专注于司法审判活动及其他业务活动，减小业务成本。再如，司法机关在处理重大、疑难、复杂以及专业性较强的环境资源案件中，可以通过召开案件研讨会的方式[14]，全面听取各领域内权威人士的意见和建议，解决定性难的问题，提高办案质量。建立长江经济带城市群公、检、法三机关联席会议机制，通过各自领域内重大事项的协调以及长江经济带发展问题的共同探索，构建对打击长江经济带违法犯罪、破坏生态环境的类型化案件的快速处理模式[15]。

明确监督和责任追究等配套制度。在责任监督的问题上，监督失灵是导致环境司法存在断裂的主要原因。在长江经济带司法协作运行中，同样存在缺乏有效监督的问题，这是导致司法协作断裂的重要原因。因此，长江经济带司法协作的监督制度可借助行政监督，确保行政执法移送到司法机关立案侦查环节的有效过渡，加强行政机关与公安机关、检察机关的协作；强化检察机关的实质监督，做实环境犯罪追诉环节的监督，保障检察院与法院的协作；利用民主监督，构建检察监督与人大监督的衔接机制，促进检察机关与人大的协作[16]。同时，从法律层面明确相关主体的环境责任，首先应当完善相关立法，对法院、各级政府、农林水利等部门的环境职权与责任进行合理划分，构建权责一致且明确的环境责任体系[17]。其次，要科学界定和明确划分政府各相关部门的集体责任和个人责任，以明确行政部门具体的环境责任和对象。同时，要构建各级领导干部环境保护政绩考核评价体系、考核办法和考核制度。在进一步完善政府生态环境保护绩效考核体系的基础上，制定并实施绿色GDP核算方法，将区域生态环保任务完成情况作为各级官员综合考评的重要依据。落实政府部门及相关领导干部责任追究机制，明确引咎辞职等有关环境问责机制，将行政监察落实到位。

完善生态资源案件跨区域协作，构建流域法院之间委托送达、委托取证、委托执行和信息共享机制。加强人民法院与职能部门的协作，构建人民法院与职能部门的信息共享、联席会议以及突发环境事件的应急响应等联动机制，形成工作合力，共同维护长江经济带的生态安全。大力推进环境公益诉讼、跨行政区划环境污染、生态破坏案件的集中管辖机制，推进环境资源刑事、民事、行政案件的“三合一”或者“二合一”审理模式。加强生态资源审判机构的队伍建设，充分发挥武汉海事法院、清镇环保法庭等区域审判机构的优势，构建长江经济带司法协作保障体系，为长江经济带生态环境保护、绿色发展提供有力保障。