公民参与在治腐中的功能定位及有效发挥问题*

袁维勤

(重庆工商大学 重庆廉政研究中心，重庆 400067)

“善良的人们不能在邪恶面前无动于衷。”这是近代政治学家伯克的一句名言。此话用来佐证公民参与治理腐败也不失其意。《联合国反腐败公约》第十条、第十三条就规定要利用公民参与治理腐败。当然，之所以会引发公民参与问题，是因为代议制的存在。“在标准的参与民主模式中，行政官员应该获得最小的权力，应当把尽量多的权力保留给人民。在柏拉图的体制里，情况正好相反，民众没有任何权力，而行政官员——护卫者——拥有绝对的权力。卢梭的建议是第三条道路:人民制定法律，行政官员执行法律。但还有一种人们熟悉的模式：人民选举代表，再由代表们制定并执行法律。这就是密尔为之辩护的代议制民主。”[1]如去掉“参与”二字，实际既可能意味着公共机构垄断公共权力，也可能意味着另一个极端即去掉公共机构专职人员而由不放弃原有职业的公民兼职直接治理国家，因此公民应参与且也仅限于参与。

一、目前公民参与治腐的功能定位与有效发挥均存在问题

(一)目前公民参与治腐的功能定位存在问题

公民参与在治理腐败中的功能定位是什么？目前存在两个问题：第一，定位模糊。不少研究认为，应吸收公民参与反腐，但是公民要在反腐中发挥什么功能却没有清晰陈述。第二，定位不准。有研究认为，公民参与的功能是监督、举报。实际上，参与的功能不限于此。

公民参与功能研究的代表人物是阿恩斯坦(Sherry R. Arnstein)。他根据公众意志的展现程度从低到高把公民参与分为八个层次阶梯：被控制、被治疗、提供信息、磋商、安抚、合伙人型参与、授权代表型参与、公民控制。这八个层次被阿恩斯坦归为三类：无公众参与、象征型公众参与和公民决定型公众参与。其中，被控制和被治疗属于无公众参与；提供信息、磋商、安抚属于象征型公众参与；合伙人型参与、授权代表型参与、公民控制属于公民决定型公众参与。[2]在最后一类公众参与中，实际上官方放弃了单方控制权。

就公民参与治理腐败的功能定位而言，特别是就我国而言，不可能让公民承担主导地位，否则就可能沦为无政府主义。由于“被控制”“被治疗”不属于公民参与治理腐败的积极功能，这里不讨论。至于公民承担提供信息的功能，是无疑义的。

公民可否发挥磋商者即被征询意见者的功能呢？例如，在治理腐败的策略、重点环节方面，公民参与提供意见、建议。这应该没有障碍。

公民能否作为包括专门反腐机关在内的所有廉政责任机关(主体责任机关等)的合伙人呢？合伙人，意味着共同管理、共同决定、一人一票、少数服从多数，这意味着党政机关放弃主导权。这不可行。

那么，可否通过行政契约式管理呢？此时，党政机关不放弃主导权、单方变更权、单方解除权和单方处罚权，但是通过契约方式进行，并且规定了双方权利义务。实践中，党政机关与其工作人员签订廉政责任书，其实就是行政契约式治理。但是，这种行政契约式治理，参与者是党政机关工作人员，本身就是治理腐败对象，而公民参与治理腐败中的公民应当是治理主体而非治理对象。也即，行政契约式治理并非真正的公民参与。

公民可否作为治理腐败机关的授权代表来参与治理腐败呢？这意味着治理腐败机关退居幕后，由其授权的代表即普通公民来治理腐败。治理腐败可分为政策制定和执行两个层面。授权普通公民制定治理腐败的政策可以吗？公民可以拟定政策草案的建议稿，但是制定、公布政策仍需法定机关来完成，此时公民并非真正被授权行使治理权。在执行层面，治理腐败主要涉及人身、财产、行为资格。我国《立法法》《监察法》《行政处罚法》《行政强制法》《行政许可法》《刑事诉讼法》等法律规定对涉腐人员的人身、财产、行为资格的处理，均有明确的法律要求，法定机关无权把授予自己的权力再转授予普通公民。

(二)目前公民参与治腐的现状遭遇尴尬

1.不愿参与

不少公民不愿参与治理腐败。主要原因有三点：第一，“不划算”。认为参与浪费了大量时间、精力，却没有好的效果，特别是对自己的生活没有实质改善，得不偿失。第二，不信任。不相信自己的参与能发挥治理腐败的效果。有的公民认为“还不是当官的说了算”。第三，无兴趣。部分公民认为只要自己不腐败就行，而别人是否腐败与自己无关。

2.不敢参与

不少公民不敢参与治理腐败。主要原因是惧怕被打击报复，担心“打蛇不死反被咬”。实际上，的确存在举报人在举报后遭打击报复的现象。2010年，“据最高人民检察院材料显示，在那些向检察机关举报涉嫌犯罪的举报人中，约有70%的举报人不同程度地遭受到打击报复或变相打击报复。”[3]2013年，中纪委同志也曾指出：打击报复举报人的问题在个别地方仍有发生。[4]

3.不能参与

有的地方，公民没有条件参与。部分是自身原因，因忙于生计、照顾家庭等原因无暇参与，或者自身素质所限而不知如何参与。部分是外在原因：公共权力运行或公共资源使用的信息不透明导致公民不知晓也就无法参与；公共主体提供的公民参与途径单一，适合一部分公民但却不适合另一部分公民。

二、准确厘定公民参与治腐的功能

(一)从根本上分析，公民参与是治理腐败的根本保证

党的十九大报告要求：“扩大人民有序政治参与”，“各级领导干部要增强民主意识，发扬民主作风，接受人民监督”。2013年6月18日习近平总书记在党的群众路线教育实践活动工作会议上强调：“党只有始终与人民心连心、同呼吸、共命运，始终依靠人民推动历史前进，才能做到坚如磐石。”[5]普通公民或人民群众是党和国家各项事业的根本依靠力量，也是治理腐败的根本依靠力量。没有公民参与，公民被排斥在治理腐败之外，或者公民冷漠不助，治理腐败就失去了最根本的力量源泉。也许正因如此，罗伯特·达尔才认为，民主的第一个标准就是“有效的参与”。[6]

(二)具体来看，公民参与治腐至少可以发挥五大功能

1.遏制腐败文化蔓延的功能

遏制腐败文化的蔓延，不是反腐机关的独角戏，更不是教育机关或宣传机关的独场演出。普通公民不能仅仅是观众，更应当作为演员或者演出服务人员。公民参与治腐，鲜明地亮出反对腐败的旗帜，不仅可以使腐败文化的传播出现断点，从而遏制腐败文化蔓延，还可以形成廉洁文化的依托基点，进而对腐败文化进行反冲击。并且，正如参与式民主的代表人物之一卡罗尔·佩特曼所说：“参与民主理论中参与的主要功能是教育功能，最广义的教育功能，包括心理方面和民主技能、程序的获得”[7]，公民参与治腐还可以使自己进一步得到治腐教育、巩固治腐心理、熟悉治腐程序、拓展治腐知识、提高治腐技能，成为遏制腐败文化的坚实基点。这实际就是发挥腐败“抵制者”的功能。

2.为专门反腐机关撑腰打气的功能

专门反腐机关面临腐败势力的极大压力，需要坚强的后盾。在腐败存量巨大的情况下，专门腐败机关面临你死我活的斗争形势，不仅需要其他公共权力主体作为有效支撑，还需要民众的支持，而民众是由一个个普通公民组成的。从某种意义上讲，没有普通公民对专门反腐机关的支撑，没有普通公民对应该配合专门反腐机关履职的其他公共权力主体的监督，专门反腐机关有时甚至可能失去其他公共权力主体的有效配合。在其他公共权力主体不支持专门反腐机关的工作甚至不当阻挠它的工作时，专门反腐机关工作人员面临空前的工作困境、心理压力甚至信念动摇。这时特别需要公民参与进来，发挥工作“支持者”、心理“安慰者”、信念“共鸣者”的功能。

3.督促专门反腐机关积极作为的功能

专门反腐机关面临腐败势力的反扑威胁、人情世故压力，可能会懈怠、不作为。而公民参与进来后，可以作为监督力量督促其积极作为。此时，公民作为监督者实际上迫使专门反腐机关面临二选一的抉择：要么积极作为受公民拥戴，要么消极不作为被公民通过一定方式问责甚至被追究渎职责任。这实际就是公民发挥“督促者”的功能。

4.协助专门反腐机关反腐的功能

协助的内容包括：提供反腐线索、充当证人、协助抓捕腐败人员、协助处置腐败财产等，其中，提供反腐线索尤为重要。腐败行为往往是暗中进行的，不易被发现。可以说，在坚定了反腐决心、理顺了反腐体制、夯实了反腐力量之后，反腐最大的困难就是腐败线索问题。专门反腐机关工作人员发现的腐败线索是极其有限的，即使经特许利用现代高科技设备进行监听，也不能发现全部线索甚至不能发现绝大多数线索。只有普通民众是环绕在腐败分子身边的，能够提供很多专门机关所不知道的线索。而没有线索，就不能发现腐败更不能惩治腐败。这就要求公民参与进来，发挥“协助者”的功能。

5.治腐参谋的功能

专门反腐机关不可能掌握所有治腐智慧。公民，尤其是对治理腐败有持续观察、深入研究的公民，可以为治腐提供体制机制完善意见或者个案处理意见。发挥此功能的应当是任何有真知灼见的公民，而不限于党政机关的正式聘任的法律顾问、咨询专家等。

三、发挥公民参与治腐功能的主要策略

要解除公民参与治腐功能无法有效发挥的尴尬，就要解决公民不愿、不敢、不能参与的“三不”问题。本文认为，可以通过参与机制的亲民化来解决“三不”问题。具体可以通过提高公民参与的兴趣性、路径便捷性和经济性、公民对官方决定的影响性、程序开放性、公民参与信息的保密性和人身保护性来解决。公民参与的兴趣性、路径便捷性和经济性、公民对官方决定的影响性，是要解决公民不愿参与问题；程序开放性是要解决公民不能参与的问题；公民参与信息的保密性和人身保护性是要解决公民不敢参与问题。

(一)公民参与的兴趣性

提高公民参与的兴趣性，就是要让公民对参与治理腐败感到很有吸引力，要搭建起治理腐败与公民的利益、兴趣之间的桥梁。

要通过丰富多彩的宣传形式，让普通公民意识到自己参与治理腐败于他人、于自己都是有重要意义的。这其实是一个引导、教育的过程。切忌形式单调乏味：可以是简短但铿锵有力的宣传海报、公益广告，也可以是情节生动但防腐惩腐知识技能寓于其中的治腐电影电视，还可以是基层群众自导自演的公民参与反腐败的演出等。香港电视剧《廉政行动》(1994、1998、2004、2009、2016)、电影《反腐风暴》(1、2)等系列反腐片，来源于真实案例，说服力强。我国内地也不乏反腐倡廉的电影电视。近期播放的电视剧《人民检察官》、纪录片《永远在路上》社会效果好，重要原因之一就是真实性。内容的真实性、形式的生动性、与媒介受众或教育对象生活的高度关联性，是提高公民参与治理腐败的兴趣性的重要着力点。

提高公民参与治腐兴趣性的另一途径是直接的物质手段，包括补助、奖励。

可否利用误工补助等补助形式来提高公民参与治理腐败的兴趣性呢？误工补助等补助形式，如果补助太高，就有收买之嫌，因此不能补助太高。而一般的补助，是真实意义上弥补其因参与治理腐败活动所受的损失，公民并未增加收益，因此其吸引力很有限，且补助施行有障碍。第一，公民参与的动机是多样化的，有时候仅仅是为了直接的个人利益，有时候却无法分清是为了私人利益还是公共利益。公民参与的形式包括治腐协助者、治腐参谋者、治腐监督者、腐败抵制者、权利捍卫者、廉洁文化传播者、受教育者、其他形式参与者。个人为了私人利益而参与，国家不应给予其补助。在公益与私益交织时，国家不应给予其补助。第二，对为了公益而参与治理腐败的行为进行补助，不便统计。第三，对所有为了公益而参与治理腐败的行为进行补助，花钱太多，无力负担。比较可行的办法是对因参与反腐败而受到人身伤害或重要财产损失的给予补助。

可否利用物质奖励来提高公民参与治理腐败的兴趣性呢？如果奖励幅度比较大，当然可能提高公民参与治理腐败的积极性，特别是把反腐追缴财产的一定比例作为给公民的奖励时。然而，这样可能极大地诱发错告、诬告，实施可行性不大。并且，奖励也如同补助一样，有前述实施障碍。

用物质手段让公民参与治腐，对富人没有吸引力，而且容易加深部分富人对腐败的固有认识。有研究表明总体上，“收入越高，认为中国的腐败越严重”[8]。

(二)路径便捷性和经济性

参与的路径应当具有便捷性。这里的便捷性，是指方便公民参与治理腐败，是因人而异、因参与功能的不同而不同的。参与功能不同，路径也不同，公民作为治腐参谋与作为治腐监督者的参与路径就不同。在涉及官方与公民互动时，宜鼓励、支持公民结合自身情况选择便捷的方式参与。

参与的路径应具有经济性。经济性，是从成本角度考虑的，具有经济性，但是不一定具有便捷性，如登录纪委监察机关网站举报腐败，经济成本极低，但是对用不来互联网的人却不具有便捷性，他们觉得传统写信方式“用起来更方便”。

需要强调的是，参与路径的便捷性和经济性是针对公民参与者而言的，不是方便官方也不是从官方经济成本而言。

(三)公民对官方决定的影响性

公民对官方决定的影响性,关系公民参与到官方程序中来是否有实质意义。如果公民对官方决定根本毫无影响，那么后果是很严重的。第一，公民参与仅具有表征意义,结果是得不偿失。第二，浪费公众参与的时间、精力。第三，拖慢官方决定的效率。

为什么有机关吸收公民参与治理腐败，却又不采纳公民合法合规科学可行的意见？一种原因是本机关对让公民参与讨论的问题早已有定论，吸收公民参与是为了应付上级或制度的硬性要求。另一种原因是部门利益或工作人员私益作祟，公民提出的意见符合公益但是却不符合相应部门利益或私益。典型的是，按照公民的合理意见实施会给部门及工作人员增加巨大的工作量。

公民的意见，不一定都科学甚至不一定都合法合规，但是总有合法合规且科学的。人民是历史的创造者，而当下的中国人民就是由推动历史发展的公民组成的。习近平指出：“党的根基在人民、血脉在人民、力量在人民……群众是真正英雄的历史唯物主义观点不能丢”[9]。因此，公民的意见是合法合规且科学的，相应机关应谦虚地采纳。

可用说明理由制度约束官方决定的恣意，迫使有关机关采纳公民合法合规且科学的意见。规范权力、遏制腐败的有效途径之一是程序控制，准确地说，就是正当法律程序。而说明理由制度，则是正当法律程序的重要组成部分。“正当法律程序最初的主要形式和途径是告知、说明理由、听取申辩和公职人员在与所处理事务有利害关系时回避。”[10]法国 1979 年的《行政行为说明理由和改善行政机关和公民关系法》第 1 条、西班牙《行政程序法》第 43条、《联邦德国行政程序法》第 39 条、美国《联邦行政程序法》第557 条、日本《行政程序法》第 8 条、我国《行政许可法》第 19 条均规定了说明理由制度。国务院《全面推进依法行政实施纲要》也要求：“行政机关行使自由裁量权的，应当在行政决定中说明理由。”有关机关认为公民的意见不正确或虽然正确但现在不具备实施条件的，应单独或集中说明理由。说明理由，有利于相应机关对自己决定再审视，也有利于公民再审视自己的意见，还有利于公民因对方说明理由而产生获尊重感从而减少对相应决定的排斥。实践中有这种现象：“出现举报低级官员不能得到关注、举报高层官员却被屏蔽甚至被打击报复等现象。”[11]从这个角度讲，说明理由制度还应与告知制度并用，即是否官方、是否收到、怎么处理的，进而说明理由。

(四)程序开放性

程序开放性是指官方治理腐败的程序是不封闭的，不屏蔽公民参与。程序开放与程序公开不完全相同，前者是指允许公民参与到程序中来，而后者是指让公众知晓程序而已。

本文认为，官方治理腐败的程序包括预防腐败、发现腐败、抓捕腐败者、审理腐败者、惩治腐败者的程序。

预防腐败的程序，应当完全公开，鼓励、支持公民参与进来。既让公民在官方预防腐败程序中获得信念、知识的“输入”而接受教育，又让公民建言献策对官方进行“输出”，还可以作为廉洁文化传播者而对其他公民进行“输出”来教育其他公民。其间，公民可以发挥治腐协助者、治腐参谋、廉洁文化传播者、受教育者等功能。

发现腐败的程序则不能一概而论。官方应鼓励公民提供腐败线索，配合官方发现腐败，就此而言，官方发现腐败的程序是向不特定人完全开放的。这时，公民可以发挥协助者功能，提供线索。而官方收到举报线索后，对举报线索应采取封闭措施，既保护举报者，又防止腐败者逃遁。官方自己发现腐败的程序也不应公开，以防泄漏办案信息。

抓捕腐败者的程序也要分情况决定是否开放。在不知腐败者藏匿之所时，可以完全公开，鼓励公民积极提供线索，或者控制腐败者后报警。在已知腐败者藏匿之所而对其实施抓捕时，不应公开，但是不应排斥现场知情公民的协助。实际上，反腐力量在抓捕腐败者的某个节点不占优势甚至处于劣势时，现场普通公民挺身相助非常重要。这时，公民主要发挥的是协助者的功能。

审理腐败者的程序，原则上应公开。只要不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私，均应公开。让公民参与旁听，可以发挥公民作为监督者的功能和作为受教育者的功能。

惩治腐败者的程序。惩治腐败者，不涉及人身羁押的，原则上也应公开，让公民切身观察到腐败者的“下场”。涉及人身羁押的，为防止发生腐败者逃脱等意外情况，原则上不应经常性对公众开放，但是经公民或团体申请，宜适当允许少数公民参与进来，接受教育并监督惩治过程。

(五)公民信息保密性和人身保护性

应对公民不敢参与治腐问题，就要消除公民担心报复的顾虑。为此，一是要尽力确保举报的保密性，二是要最大限度保障参与人的人身安全。

举报信息的保密性，要求举报的通道是高度封闭的，举报信息的接收、处理、保存、使用等环节也是高度封闭的。它既要求在工作过程中采取保密措施，也要求在客观结果上知晓举报信息的只能是特定的有权限的人员。举报人员的人身保护性，要求根据具体情况对举报人员的人身甚至其家属的人身进行保护。

应当说，在举报腐败信息的保密性和举报人的人身保护性问题上，我国在不断努力解决。国家监察体制改革前，无论是从事职务犯罪检察工作的检察院还是监督监察违纪违法工作的纪委监察机关都重视举报的保密性。检察院方面：早在1988年，最高人民检察院就印发《人民检察院举报工作若干规定(试行)》：“严禁将举报材料转给被举报单位或被举报个人”；“对举报人进行报复陷害的，一经查实，应视情节轻重，严格追究”；1991年《最高人民检察院关于保护公民举报权利的规定》出台；1996年最高人民检察院印发《人民检察院举报工作规定》，同时废止《人民检察院举报工作若干规定(试行)》；《人民检察院举报工作规定》在2009年、2014年分别修订；2016年，最高人民检察院、公安部、财政部出台《关于保护、奖励职务犯罪举报人的若干规定》。纪委监察机关方面：1991年监察部印发《监察机关举报工作办法》，规定了“举报保密制度”，并规定了对“打击报复”的禁止性规定；1996年《中央纪委监察部关于保护检举、控告人的规定》出台；2005年《中共中央纪委办公厅关于依纪依法规范纪检监察信访举报工作的若干意见》出台。国家监察体制改革后，随着《中华人民共和国国家监察法》的实施及《中华人民共和国国家行政监察法》的废止，国家监察机关承担起检察院转交的职务犯罪侦查职能，并与纪委合署办公。2018年中纪委印发《关于做好新形势下纪检监察信访举报工作的若干意见(试行)》，明确了国家监察体制改革后、新形势下纪检监察信访举报的受理范围、归口管理、办理程序和要求等。[12]

当然，目前制度建设方面仍然有亟待解决的问题：

一是实体内容仍存在不能消除参与者担心遭打击报复的顾虑之处。主要是举报人的人身保护规定，还比较笼统，不够细化，具有不确定性，还不能使举报人对自己受到什么样的保护有准确的预期，使规则的预测功能、指引功能打折。为此，应当明确举报相关人身保护的保护对象、条件、保护主体及保护人员、时间、方式、地点、解除保护的条件、审批程序等，使相关问题得到清晰的规定，最大限度减少公权力机关的裁量空间，使公权力机关在法定情形下依照法律规定提供人身保护。这样，举报人心里的石头才能落地。

二是国家监察体制改革后，原有相关举报工作规定的适用问题。国家监察体制改革后，检察院的职务犯罪预防和侦查职能转交给国家监察机关，检察院原有相关职务犯罪举报工作规定是否适用于新成立的国家监察机关？本文认为，不适用。因为国家监察机关虽然接收了检察院的部分职能，但是它不是检察院主体资格转移的承受者。检察院在监察体制改革后仍然继续存在，主体资格并未消灭，甚至连名称都没有变更；并且，两者性质不一样，一个是司法机关，另一个是政治机关。

国家监察体制改革后，原行政监察机关的规定是否当然的适用于国家监察机关？不少同志认为答案是肯定的，理由：国家监察机关吸收了行政监察机关的职能。本文认为，两者的性质、法律依据是不同的。两者的关系不同于国务院内部原有部委改革为新部委的关系，因为国务院内部的改革不改变部委的性质和法律依据，而监察体制改革则不一样。在性质上：行政监察机关，属于行政机关性质，是政府组成部门；而国家监察机关属于政治机关性质，不是政府组成部门而是独立于政府之外的国家机关。在法律依据上：行政监察机关活动的依据是《中华人民共和国行政监察法》，而国家监察机关活动的依据是《中华人民共和国监察法》。国家监察体制改革前，原行政监察机关的活动，包括制定保护举报的规定，依据《中华人民共和国行政监察法》。然而，国家监察体制改革后颁布的《中华人民共和国监察法》明确规定：“《中华人民共和国行政监察法》同时废止。”既然作为制定保护举报相关规定的法律依据被废止了，那么这些保护举报的规定也应被废止。因此，从形式法治的角度来看，原行政监察机关的规定不宜直接适用于国家监察机关。当然，这些规定可以被国家监察机关在制定自己的规定时吸收借鉴。