喀什噶尔河流域水利管理现状及措施探讨

(新疆喀什噶尔河流域管理局，新疆 喀什 844000)

新疆喀什噶尔河流域是喀什地区、克州和兵团第三师7县2市6个团场的重要供水水源地，是各县及兵团推进新型工业化、农牧业现代化、新型城镇化建设，加快经济社会和谐发展的重要供水保障，流域水资源在喀什、克州及第三师7县2市6个团场的水资源开发利用中占有举足轻重的地位。流域水利事业历经多年发展，取得了较大成绩，特别是流域水利工程建设整体上了一个台阶。当前已进入传统水利向现代水利发展的转型期，水资源现状和水情发生了根本改变，流域水资源治理和开发利用面临许多新情况、新挑战。如何贯彻落实新时期治水方针，切实加强水资源的有效管理，实现人与自然和谐相处以及流域经济社会的可持续发展，是流域水利管理的首要问题。

1 流域水利管理概况

喀什噶尔河流域地处塔里木盆地西部边缘，流域水系由克孜河、盖孜河、库山河、恰克马克河、依格孜牙河、布谷孜河等六条独立河系组成，统称为喀什噶尔河，多年平均径流量45.92亿m3。行政区包括喀什地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州、新疆生产建设兵团第三师等共9个县(市)、6个团(场)，喀什噶尔河流域面积8.18万km2，流域总人口240.91万人，现有常年通水河道1671km，断流古河道416km，断流行政区域包括阿克苏地区、新疆生产建设兵团第一师。

1990年9月，自治区人民政府批复成立喀什噶尔河流域管理委员会，同时在水利厅克孜河管理处的基础上，组建新疆水利厅喀什噶尔河流域管理处，作为喀什噶尔河流域管理委员会的办事机构，负责流域克孜河、盖孜河、库山河、恰克马克河、依格孜牙河及共用泉水等水资源的引用、分配和管理工作。

2 流域水利管理存在的问题

喀什噶尔河流域管理局作为喀什噶尔河流域管理委员会办事机构，坚决贯彻执行党中央、自治区党委各项治水方针政策，切实扛起流域管理机构的政治责任，认真执行“团结治水，团结管水，团结用水，共同发展”的流域水利方针，按照“尊重历史，面对现实，互谅互让，展望未来”的协调准则，不断发挥流域管理机构职能，在协调处理地州、兵地之间的水事关系上，在推进流域水利稳定改革发展上，发挥了应有的作用。但由于历史和客观原因，在推进流域水利管理上还存在一些问题，影响和制约着流域水资源的管理和水利事业发展。

2.1 喀什噶尔河流域水利管理章程亟待修编

1993年，自治区水利厅批复了《喀什噶尔河流域水利管理章程》，在合理开发利用和保护喀什噶尔河流域河流水资源，维护流域水事秩序等方面发挥了重要作用，有效推进了流域水利事业发展。章程使用至今已有二十余年，目前流域水情发生了较大变化，流域水利处于传统水利向现代水利转型期，流域治理和开发面临许多新情况、新挑战，特别是落实最严格水资源管理制度与传统比例分水制度和流域经济社会发展与生态水需求等方面矛盾尤为突出，章程已不能满足新时代流域水利事业发展需求，亟待修编。

2.2 流域水资源呈分割管理

根据自治区人民政府批复，喀什噶尔河流域管理局作为自治区派驻流域管理机构，负责流域水资源的统一管理，但一直以来流域水资源呈分割管理状态。在流域建设发展进程中，克孜河、盖孜河山区上游兴建了卡拉贝利、布仑口等水利枢纽，相应成立了管理机构，致使流域水资源管理进一步复杂，流域水利和区域水利的关系错综复杂，流域与区域之间、地州之间、兵地之间的冲突经常发生，流域水利规划、水资源优化配置、水价机制、防洪抗旱、水量调度、水行政审批、水政执法、河长制等方面问题突出。

a.克孜河。上游和下游由喀什噶尔河流域管理局管理，而中游则由喀什地区盖孜库山河流域管理处管理，山区控制性水利枢纽由新疆卡拉贝利建设管理局管理，山区上游支流由克州水管处管理。

b.盖孜河。上游由喀什噶尔河流域管理局管理，中下游由喀什地区盖孜库山河流域管理处管理，山区控制性水利枢纽布仑口由广西电业集团管理。

c.依格孜牙河。喀什噶尔河流域管理局仅负责征收水费，其余业务由喀什地区英吉沙县水利局独立管理。

d.恰克玛克河。由克州水管处独立管理，该河供水涉及喀什地区喀什市，喀什噶尔河流域管理局仅承担监督职能。

2.3 流域水量调度不畅

流域河流呈分割管理状态，各部门以区域利益为前提，喀什噶尔河流域管理局水量调度指令不畅通，需要协调兵地等部门，协调难度大，对统筹推进各部门之间灌溉和处置洪水调度十分不利。如盖孜河，上游布仑口水库水力发电与流域灌溉水量调度存在突出矛盾，中下游喀什地区供水灌溉与下游下放生态水水量调度矛盾也很突出。

2.4 区域规划与流域规划不统一

《喀什噶尔河流域水利章程》第四章第22条明确规定“凡在流域管辖范围内的水利工程，前期工作必须符合流域规划并征求自治区派驻流域机构同意”。但是，地方流域机构、兵地水行政主管部门常常未与流域机构商榷，在未获得流域机构同意的前提下，各自为政开展前期工作，致使流域规划无法统筹指导区域水利建设，严重影响流域水利工程总体规划实施。

2.5 现行分水制度与生态水需求矛盾突出

长期以来，流域按照比例分水制度，没有充分考虑下游生态用水需求，地州、兵地之间对水资源无序掠夺式开发，造成克孜河等诸河下游出现断流现象，其中克孜河下游断流尤为突出。从20世纪初开始，克孜河在伽师总场下游河段陆续断流，断流古河道总长416km，河流两岸生态已呈衰退趋势，生态环境持续恶化。由于长期实行按比例分水制度，在实施最严格水资源管理制度以来，地州、县市实际用水量均超用水总量控制指标，如何在经济发展和生态文明建设的进程中，实现“三条红线”中的用水总量控制与社会经济有序发展，是摆在喀什噶尔河流域水利管理面前的难点和“瓶颈”问题。

2.6 流域水价机制不健全

按照现行流域水利管理体制，水费为水管部门的主要经济来源，为喀什噶尔河流域管理局及兵地水管部门正常运行的基础保障。长期以来，由于流域多个部门管水，造成流域水价核算困难，严重制约流域供水成本水价的调增，造成水管部门水费收入严重入不敷出，制约着流域机构自身建设和水资源管理能力提升。同时长期低水价，造成农民节水意识淡薄，从而不断扩大灌溉面积，掠夺地表水现象十分严重，侵害了流域生态用水，使生态环境不断恶化，使生产、生活、生态用水无法做到统筹兼顾，科学配置，长期发展下去，势必影响水资源的可持续利用。

3 流域水利管理措施

3.1 修编喀什噶尔河流域水利管理章程

习近平总书记关于“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，赋予了新时期治水的新内涵、新要求、新任务，为强化水治理、保障水安全指明了方向，是做好水利工作的科学指南。以总书记新时期治水方针为遵循，坚持实事求是、因地制宜的原则，结合流域水情现状，进一步修订完善喀什噶尔河流域水利管理章程，有效指导流域水资源的合理利用开发和保护。各级水行政部门应严格执行《喀什噶尔河流域水利章程》，避免造成地州、兵地、部门之间的水事矛盾，凡是涉及地州、兵地、区域之间水事关系的水利工程，其前期工作应向流域管理机构上报，在征得流域管理机构意见后，开展前期工作；凡是流域涉河工程审批应征求自治区派驻流域管理机构意见，在流域管理机构初审后，报上级部门审查。

3.2 统一防汛调度管理

为切实有效执行“电调服从水调、水调电调均服从防洪调度”的原则，ⓐ将流域各河拦河水利工程全部划归喀什噶尔河流域管理局统一管理；ⓑ加快推进流域信息化建设，建立流域信息化防洪调度系统，特别是流域各拦河水利工程闸室优先安装监控视频及水量监测系统，喀什噶尔河流域管理局通过监控视频指挥系统进行统一调度。

3.3 统一水资源管理

在新的历史条件下，深入贯彻落实党中央治水的新思路、新理念，切实将流域最严格水资源管理制度落到实处，坚持实事求是原则，进一步深化流域水利管理体制改革，从顶层长远谋划流域水资源管理，改变多龙头管水局面，研究流域水资源统一管理体制，建立权威、高效、统一的水资源管理机构。将地方流域管理机构、水管部门所属的涉河水利工程全部划归喀什噶尔河流域管理局，地方流域管理机构、水管部门组建区域灌区管理局，并明确流域管理机构与地方水行政机构的行政职能，推行“流域管理、灌区管理、农民用水者协会自主管理”三级管理体制，从而实现流域水资源合理发开、优化配置、有效保护和高效利用。

3.4 明确流域与地方水行政职能

深入推进流域水行政管理，明确喀什噶尔河流域管理局与地方水行政部门职责权限，建立健全统一的水行政管理机制。由喀什噶尔河流域管理局统一负责流域河道内取水许可审批、涉河水利工程建设项目审批、河道采砂审批、水资源论证初审等工作。同时，要积极探索建立流域与区域水行政执法的联动机制，健全流域水行政执法体系。

3.5 修编流域规划

《喀什噶尔河流域规划要点报告》编制于2000年，为指导流域重点水利工程建设发挥了重要作用。当前，流域水资源状况和工程设施条件发生了重大变化，流域水情也发生了很大改变。同时，随着流域经济社会的快速发展，流域治理与开发面临许多新情况、新挑战，流域水资源状况、工程条件等发生了较大变化，深入贯彻落新时期治水思路，对流域水利发展提出了新的更高要求。因此，亟待修编流域规划，以支撑流域水利长远性和战略性发展，切实解决流域内存在的诸多问题。

3.6 修订流域水资源分配制度

以自治区落实最严格水资源制度确定的流域用水总量控制指标为遵循，结合现行水量分配制度，实行年度用水计划及限额用水计划管理制度，各部门将批复的用水总量按年度用水需求分解到每月及各取水口，编制年度用水计划，报送流域管理机构审批。丰水年，在满足各用水单位用水总量指标前提下，由流域管理机构统一调度下游河道生态水；枯水年，流域管理机构启用限额供水计划，适时调度河道下游生态水，从而有效保障生态供水，保护生态环境。

3.7 建立健全流域水价增长机制

为切实保障自治区派驻流域管理机构正常运行，在核算自治区派驻流域管理机构供水成本水价时，将兵地水管部门的所有供水成本纳入水费核算。同时，建立健全水价增长机制，分阶段适时调整流域水价，避免长期不调整水价而造成流域管理机构运转困难。研究建立地方人民政府落实水价执行考核体系，督促地方人民政府按时执行新水价，保障新水价有效落实。

3.8 加大流域水利基础设施建设力度

由于前期流域水利工程建设严重滞后，近年来不断加强了流域水利工程建设，但现状流域水利基础设施仍相对薄弱。通过建设完善的水利基础设施，从工程上提高水资源配置、调蓄能力，有效解决流域“干旱缺水、洪涝灾害、水体污染、水土流失、生态恶化”五大灾害问题，改变流域目前存在的“春旱、夏洪、秋枯、冬缺”现状，实现水资源的优化配置与合理利用。主要有以下三大措施：ⓐ加快推进库尔干水利枢纽、玛尔坎恰提水利枢纽等前期工作，争取尽早在流域每条河流建设一座满足调蓄能力的控制性水利枢纽，提高洪水削峰和水资源调蓄能力；ⓑ加快完成塔什米力克等病险渠首改建，提高引用水保证率；ⓒ大力推进节水型农业，有效降低农业用水比重；ⓓ加快推进流域防洪工程体系建设，提高防洪综合能力。

4 结 语

按照新时期流域水利发展的需求，面对流域水利管理存在的主要问题，通过在制度、管理、工程等方面采取相应措施，可从流域水利管理顶层上解决上述问题，有利于加强流域水利管理，优化流域水资源的配置，助力流域社会经济发展，最终实现流域人水和谐可持续发展。