中国民航法律规制的发展与完善*

黄 伟

(重庆机场集团有限公司，重庆 401120)

近一个世纪以来，民用航空作为一种安全、便捷、高效的交通运输方式在世界范围内得到了快速发展。中国作为民航大国，民航事业更是取得了举世瞩目的成就。2018年，我国民航运输总周转量1 206.53亿吨公里，旅客运输量6.12亿人次，货邮运输量738.51万吨，运输机场完成旅客吞吐量12.65亿人次。截至2018年底，我国共有颁证运输机场235个，运输飞机期末在册架数3 639架，通用航空在册航空器2 495架，与其他国家或地区签订双边航空运输协定 126个。(1)数据来源：《2018年民航行业发展统计公报》

中国民航的快速发展离不开法律的保障，完善法律规制是民航发展的重要基础。随着我国民航快速发展和国际化程度的加深，民航法律规制暴露出诸多问题，难以满足我国民航蓬勃发展的需要。2015年，中国民航局印发了《加强民航法治建设若干意见》，就完善民航法律体系、加强监管能力建设、强化行业依法运行、增强守法用法观念等方面进行了全面部署。对此，应审视目前民航法律规制的不足，借鉴国际民航组织或其他国家的经验，完善我国民航法律规制，推动中国民航高质量发展。

一、中国民航法律体系的发展

1919年，《关于管理空中航行的公约》在法国巴黎签订，拉开了世界范围内民航立法的大幕。1929年签订的《关于统一国际航空运输某些规则的公约》作为第一部航空私法解决了国际航空旅客和货物运输的法律冲突，初步实现了航空运输规则的统一。

我国民航立法则相对滞后。改革开放前仅制定了《飞行基本规则》等限于飞行规则和技术的一些航空法规。1980年，民航脱离军队建制，开始企业化管理，民航立法步伐随之加快。[1]1995年颁布的《中华人民共和国民用航空法》(以下简称《民航法》)是我国民航立法的里程碑，由此初步建立了中国民航法律体系。截至目前，中国民航法律体系包含1部法律、30部行政法规、129部部门规章以及各地颁布的关于民航的地方性法规和规章、相关部门制定的规范性文件和对外签署、批准的多部国际公约、议定书、双边协定等。

中国民航法律体系顺应了民航改革和发展的需要，主要表现出以下特点：第一，以安全为核心。安全作为民航的首要要求与永恒话题深刻体现在了民航法律体系中。在民航法律制度的制定和修改中，安全都是其核心内容，而且在数量上占据绝对比率。[2]第二，与国际相接轨。鉴于航空的国际性，我国民航法律制度在制定过程中基本实现与国际规则相统一，并注意借鉴和吸收国际标准和公约。第三，规制范围广。我国民航法律体系对民航管理部门的监督管理、民航企业的生产经营、乘客及货主利益维护以及民航相关产业的发展等进行了规制。

二、中国民航法律规制的现状审视

中国民航法律体系的建立为民航有序发展提供了制度保障。而现有的民航相关法律法规不能满足民航事业的发展，存在诸多不足，主要表现在法律制度不完善、市场监管制度和纠纷解决机制不健全等方面。

(一)现有民航法律规章制度不健全

其一，现有法律法规滞后于行业的发展。1996年施行的《民航法》对于规范当时的民航行业有着重要的作用，极大地促进了民航事业的发展。如今，国内和国际航空形势发生了重大变化，我国运输飞机数量已从1995年的416架增长到2018年的3 639架，定期航班条数由797条增加到4 945条，其中国际航线条数由85条增加到849条。民航市场化改革不断加深，旅客权益保护意识不断加强，民航科技化水平不断提高。与此同时，民航发展也出现了一些新的问题，面临新的挑战，《民航法》滞后性日益凸显。虽然《民航法》实施后已在2009至2018年间历经5次修改，但这几次修改均是以原有框架为基础，按照“急用先修”的原则仅对部分条款进行“修修补补”，因而难以突破滞后困局。特别是对于航空旅客的损害赔偿方面，《民航法》主要规定了托运损害赔偿，而对于旅客行程延误、精神损害赔偿方面均未做出规定。《民航法》对无人机领域无细化的相关规定，无法解决目前无人机规范管理的问题。可见，《民航法》的系统修订刻不容缓。

其二,空域管理、通用航空和民航可持续发展方面的相关制度缺失。在空域管理方面，我国缺乏空域管理的法律法规，军民航空域管理难以协同和联动，民航对空域的使用受到严重局限。目前我国空域民航使用率仅占32%，远低于美国的89%。空域资源瓶颈导致机场扩容进度缓慢，严重制约了民航的运行效率。在通用航空方面，缺乏专门的法规和标准体系，很多都是参照甚至直接套用运输航空法规标准。[3]如在无人机领域，我国尚无无人机监管的法律法规，未建立无人机适航管理体系和标准体系。《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》等“打补丁”式规范性文件的出台仍无法实现对无人机的全面有效监管。在民航可持续发展方面，航空器日益增长的温室气体排放量对环境的影响在世界范围内引起了高度重视，航空碳减排迫在眉睫。2016年，国际民航组织第39届大会通过了以市场机制实现国际航空减排的决议。而我国航空碳排放权交易机制尚未建立，既缺乏规范航空碳排放权交易的法律法规，也没有形成全国性的碳排放权交易市场。[4]

其三，现有制度不足以保障旅客合法权益。如作为国内民航赔偿标准的《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》对每名旅客人身伤害的赔偿责任以40 万元为限额。而规定了国际航空赔偿标准的《蒙特利尔公约》则要求承运人对其造成的旅客人身伤亡承担无限制责任。国内航空赔偿标准较低，不仅与社会经济发展水平和人均收入水平不协调，而且与国际赔偿标准差距较大。[5]在国内民航运输服务上，《中国民用航空旅客、行李国内运输规则》难以保障旅客的合法权益。根据2018年4月江苏省消费者权益保护委员会公布的《江苏省消费者飞机票退改签情况调查报告》，79.6%的消费者有过机票退改签经历，机票搭售现象普遍存在，机票退改签费用普遍偏高，退票费用甚至高于机票售价。

(二)民航市场监管机制不完善

民航市场监管较为严苛，企业活力难以释放。目前，民航市场仍受到许多限制，机票价格仍受到政府指导价的严格约束，均受政府指导价的航空公司票价上涨的航线数量和上涨幅度均受政府指导价的严格限定。机场的收费项目由民航局确定和调整，机场的航空性业务收费实行政府指导价，航空信息、油料、器材由三大航空服务保障集团独家经营。在航空地面服务领域，基于机场的自然垄断属性，我国航空地面服务大多由机场管理机构独家经营或与航空公司共同经营，第三方企业难以进入航空地面服务市场。[6]

目标不清晰，对市场监管的内容、方式等缺乏统一的认识和规划，难以形成监管合力。在监管内容上，市场监管偏重于市场准入环节，如航空公司的设立、航线的开通及航班时刻的分配等，对运行品质、不正当竞争等事中、事后的监管力度不足。[7]近年来，民航运输量保持了高速增长，市场主体数量不断增多，业务范围不断拓宽，而监管队伍却严重不足，监管能力与市场需求不匹配。

(三)民航纠纷解决机制不健全

据统计，2013至2017年我国涉及民航的纠纷案件数量3 000余件，且每年的增长速度在10%以上。在国际航空纠纷解决实践中，临时仲裁作为重要纠纷解决方式在世界范围内被广泛应用。我国法律未将临时仲裁作为法定的仲裁方式，但我国作为《承认及执行外国仲裁裁决公约》的签署国将承认和执行公约成员国临时仲裁庭所作出的裁决。[8]2014年，上海国际航空仲裁院在上海国际经济贸易仲裁委员会设立，作为专业仲裁机构受理包括航空运输、地面服务及票务代理等航空产业领域各类型航空争议案件，为航空仲裁机构的设立进行了有效探索。然而，迄今为止相关部门尚未制定专门的航空仲裁规则。

目前我国民航纠纷案件大多提交法院诉讼解决，但诉讼周期长且成本高，法院的判决，尤其在国外得到承认和执行的难度大。很多民航案件涉及专业性强的民航专业知识，而这些专业知识是一般法院的法官所不具备的。因此许多民航案件审理过程曲折且公正性也势必受到影响。2004年“包头空难”导致55人丧生，事故经调查最后认定为责任事故。遇难者家属先后向美国加利福尼亚州法院、北京二中院、上海一中院起诉，该案也先后被裁定中止审理或不予受理，直到2009年才由北京二中院受理此案。2014年，“包头空难”遇难者家属才最终和航空公司、飞机制造商达成调解方案。2010年“伊春空难”导致44人遇难、55人受伤，河南航空公司对每位遇难旅客家属赔偿96万元，该航班机长以重大飞行事故罪被判处有期徒刑3年，此案引发了巨大争议。[9]

三、国外民航法律规制比较研究

(一)美国民航法律规制

美国作为世界航空强国，早在1938年就制定了《民用航空法》，也是世界上最早制定民航法的国家。1958年，美国国会通过的《联邦航空法》取代了《民用航空法》。同时，负责美国民航事务的联邦航空局成立。目前，美国形成了由《联邦航空法》、民航单行法规、联邦航空局的规定以及关于民航的法院判例等构成的民航法律体系。美国民航法律体系不仅形式完备，而且内容完善，涉及航空领域的方方面面，是美国民航发展的重要保障。

在空域管理方面，《联邦航空法》规定了美国军用和民用航空的空中安全管理均由联邦航空局统一实施，并由其制定空域管理的规章。由此避免了军用和民用航空在空域管理因分属不同主管部门管理而造成的标准不统一、空域使用不均衡等问题；在通用航空方面，经过了一段时期的萧条期后，1994年美国制定了《通用航空振兴法》，推动了美国通用航空制造业的快速发展。同时，美国《机场和航线发展法》的出台促进了通用机场的建设，加之完善的通用航空服务保障体系，助推美国成为通用航空最发达的国家；在旅客权益保护方面，美国制定了《航空旅客权利法案》《加强航空旅客权利保护规则》等多部综合性法规，为航空旅客权益保护提供了坚实的保障。在一些旅客权益容易受到侵害的领域，如机票超售、空难事故援助、旅客知情权保护等，则通过专门立法予以规范，加强了航空旅客权益的保护力度。

(二)欧盟民航法律规制

欧盟对民航立法一直在引领行业的发展，不仅对其他国家具有借鉴意义，而且为国际公约的制定提供了蓝本。《蒙特利尔公约》所规定的严格责任、先行支付、举证责任分配以及赔偿责任限额等规则均源于欧盟的相关规定。同时，欧盟还规定了承运人和机场对特殊旅客权益保护的义务，欧盟各成员国设立独立机构以处理特殊旅客的投诉，并通过向执行机构投诉、向法院起诉以及替代纠纷解决方式等救济旅客的权益。

在航空碳排放领域，欧盟最先提出通过市场化机制实现航空碳减排，并付诸实践。《欧盟排放权交易体系指令的第二次修正案》将航空碳排放纳入了碳排放权交易的范围。根据该修正案的要求，自2012 年1 月1 日起从欧盟成员国范围内起降的航空器在航班全程中排出的二氧化碳都将被强制性地纳入碳排放权交易体系。虽然修正案于2014年修订后仅适用于欧盟内部航线，但作为航空碳减排的重要途径，航空碳排放权交易机制无疑将成为民航可持续发展的必由之路。

在航空事故赔偿方面，欧盟不仅制定条例对《蒙特利尔公约》的赔偿规则进行了细化，而且欧盟制定了更有利于维护旅客权益的规定。如欧盟对国内和国际航空运输不再予以区分对待，而是将承运人对二者的责任和赔偿制度进行统一规定。除此之外，欧盟还取消了旅客人身损害的责任限额。[10]

(三)其他国家民航法律规制

作为国际民航组织总部驻地的加拿大对民航的法律规制一直走在世界前列。加拿大不仅在立法方面制定了《航空法》《加拿大航空规章》以及各种标准规范等，而且创新了市场监管机制。加拿大对民航市场采取了自律监管与政府监管相结合的方式，为负责监管的监察员制定了详细的监察员手册，以便监察员能够准确地把握法律法规。为加强对民航市场监管行为的监督，加拿大设立了相对独立的运输申诉庭作为监督机构，从而保证了市场监管行为的合法、有效。

日本为促进民航业的发展，于20世纪80年代通过废止《日本航空股份公司法》实现了航空市场由民营企业主导。2000年，日本修订后的航空法废除了国内航空市场供求调整规制，并放松了价格管制。为提高市场监管效率和水平，日本政府还引入了“管制影响分析”评估体系。在无人机管控方面，日本于2015年修订了《航空法》，不仅对无人机进行了严格的界定，而且对无人机的飞行线路进行严格约束。随后，日本于2016年制定了《无人机规制法》，以专门立法的形式对无人机进行了规范，并划定了禁飞区。新加坡则出台了遥控无人机管制条例，对无人机实施分类管理。如质量超过7千克的无人机需遵守有人驾驶飞机相关条例，同时，放飞此类无人机要取得无人机驾驶执照和无人机活动许可证。

(四)国外民航立法对我国民航发展的启示

其一，逐渐推动放松管制和市场化机制，处理好政府与市场的关系。美国1977年颁布的《航空货运放松管制法》规定了作为承运人的航空公司在任何国内航线上可以自由地经营并定价。[11]与美国相比，我国航空公司的定价权受限，机场的航空性业务收费由政府主导，这样极大地限制了民航企业根据市场变化对业务收费做出灵活调整。因此，政府应逐渐在航空公司的准入和退出、航线的开通和关闭以及机票的定价等方面放权于民航企业，激发民航市场的活力。

其二，提高有关民航制度的法律位阶，完善旅客权益保护与损害赔偿、无人机领域的相关规定。国外制定民航法律制度的主体多为最高立法权力机关，相比之下，我国除了《民航法》由全国人民代表大会制定，更多的规制细节却是由中国民用航空局以部门规章的形式作出，法律位阶较低，发挥的作用有限。世界航空法的发展趋势是倾斜保护旅客这一弱势群体权益，而作为民航业基本法的《民航法》对此并没有作出回应。[12]因此，在完善我国民航法律规制方面，还应不断细化，以此适应我国民航业的发展。

四、中国民航法律规制的完善

(一)完善民航法律体系

其一，系统修订《民航法》。要以推动民航高质量发展为目标，围绕国家发展大局，完善顶层设计，系统修订《民航法》，为强化航空安全管理、放松经济管制、加强旅客权益保障、促进通用航空发展等提供充分的法律依据。总结《民航法》实施二十余年的实践经验，借鉴和吸收国际公约以及国外民航立法的丰硕成果，实现《民航法》既与现实需求相匹配、与社会经济发展水平相适应、与国际相接轨，又要具备适当的前瞻性，在一定程度上能够满足民航未来发展的需求。[13]以《民航法》的修订引领民航法律体系的建设，实现民航法律体系科学规范、配套衔接，从而推进民航依法治理，为民航强国建设提供有力的法律保障。

其二，加快空域管理、通用航空、民航可持续发展等领域立法。制定《空域管理规定》，推进国家空域管理体制改革。通过完善空域管理制度推动军民航空域资源管理改革，增强空域使用的协同性与联动性，不断强化空域资源保障能力，提升空域资源使用和航空运行效率。制定《通用航空管理条例》，完善通用航空运行标准、安保规则以及经济管理类制度规定，加快低空飞行服务保障设施的建设。区别运输机场和通用机场的差异，制定《通用机场管理规定》以促进通用机场的规划建设、运营管理以及保护等。[14]在无人机管控方面，制定《民用无人机管理规定》，以无人机产业链为抓手推动无人机管理系统性立法，确立无人机研发、生产、销售和使用等各环节的行为规范，并明确法律责任，以促进无人机行业健康发展和无人机有序飞行。[15]在民航可持续发展领域，以市场化机制作为航空碳减排的有效措施，制定航空碳排放权交易的法律法规，将碳排放权这种准物权以资源配置的形式赋予其经济价值，并构建全国性的碳排放权交易市场。同时，完善航空碳排放信息披露制度、配额分配制度以及交易监管制度等，确保航空碳排放权交易机制有效运作。

其三，完善旅客合法权益保障制度。如在航空赔偿责任方面，借鉴《蒙特利尔公约》等国际公约中关于赔偿标准的相关规定，修订《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》，提高旅客人身、随身携带物品、托运行李和运输的货物的赔偿限额，使国内航空运输和国际航空运输赔偿标准趋于统一，取消因承运人原因导致旅客人身损害时承运人的责任限额。修订《中国民用航空旅客、行李运输规则》，深入贯彻民航“真情服务”的工作要求，完善机票退改签的规则，设定合理的梯次退改签收费标准，保护旅客知情权及其他合法权益，切实提高民航服务质量。同时还要重视和加强民航地方立法工作，制定促进民航业发展及机场安全运营管理的地方性法规或政府规章，其中重庆、上海、江苏等七省市通过制定地方性法规，授予了机场管理机构部分行政处罚权，有效地推进了机场的安全运行秩序和机场环境管理。

(二)健全民航市场监管机制

在市场经济的背景下，民航市场监管应实现“放”“管”“服”的有机结合。既要调整、精简行政审批事项，实现市场化改革，又要实施有效监管，维护市场秩序，提供高效服务。民航市场监管应更好地发挥市场的主导作用，放松对航空运输企业的经济管制，赋予企业更多的自主权，提高企业的经营效率和效益。进一步降低民航市场的准入和退出门槛，促进机场地面服务和民航信息、油料、器材等领域市场竞争，逐步实现机票价格和机场航空性收入市场化定价。完善航班计划和航班时刻资源的市场配置模式及调控机制，用市场的手段提高资源配置的效率和企业的竞争力。

创新民航市场监管模式，明确民航市场监管机构的法定职责与监管范围，加强监管人员队伍建设，提高监管人员的监管能力。促进民航市场监管公开透明，规范监管程序和监管行为，统一民航监管裁量标准。通过有效的市场监管提高行业运行品质，规范航空运输市场各主体的行为，促进民航市场公平竞争，维护民航市场良好秩序。[16]建立民航市场失信惩戒机制，提高失信成本，加大对失信企业的惩处力度，倒逼民航市场主体诚信经营。充分发挥航空运输协会、民用机场协会等行业协会在市场监管方面的重要作用，促进行业自律，加强行业监督。

(三)健全民航纠纷解决机制

推动国际航空临时仲裁合法化，加快设立航空仲裁机构，实现国际航空临时仲裁与机构仲裁并举。《蒙特利尔公约》明确了航空争议可以适用仲裁解决机制，仲裁已成为国际航空纠纷的主要解决方式之一。与诉讼相比，仲裁程序不仅高效灵活，更能体现纠纷各方的意思自治原则，而且一裁终局的裁判模式也将缩短纠纷解决时间。除此之外，民事纠纷仲裁的裁决结果在国际上容易得到承认和执行，更有利于国际航空纠纷的解决。因此我国可吸收借鉴国际航空临时仲裁的先进规则和实践经验，制定专业化、国际化的航空仲裁规则，明确航空仲裁的范围和程序等，聘任具备专业知识的仲裁员。充分发挥仲裁制度的优势，通过仲裁程序专业、高效、公正地解决民航纠纷。[17]

设立航空法院作为专门法院管辖日益增多的民航纠纷案件。鉴于航空仲裁的受理范围限于财产权益纠纷，且当事人可能事先未约定仲裁条款或事后无法达成仲裁协议，因此只能通过法院解决无法适用仲裁的民航纠纷案件。建议在七个民航地区管理局所在地设立航空法院，对于涉及民航且专业性强的民事、刑事、行政案件由具备专业知识的航空法院受理，一般纠纷案件则由地方法院受理。针对专业技术性强的事实认定问题，聘任民航专业领域的专家担任航空法院人民陪审员或专家证人，通过航空法院的设立提升民航案件审理的公正性和公信力。