金沙江上游川藏段梯级水电开发征地移民工作研究

林 朝 阳

(华电金沙江上游水电开发有限公司,四川 成都 610041)

1 金沙江上游征地移民概况

根据金沙江上游水电规划报告和叶巴滩、拉哇、苏洼龙三个电站预可研报告，金沙江上游川藏段七座水电站涉及四川省甘孜州德格、白玉、巴塘和西藏自治区昌都地区江达、贡觉、芒康共6个县，主要实物指标包括：土地29.76万亩(其中：耕地2.38万亩、林地15.34万亩、草地2.49万亩、其它土地9.55万亩)；人口10 765人，(其中：农业人口10 405人、非农业人口360人)；集镇5座；寺庙6座(全在岗托电站库区)。建设征地基准年移民生产安置人口12896人，推算至规划水平年为14577人；基准年移民搬迁安置人口14 368人，推算至规划水平年为16 208人。

2 征地移民存在的主要问题

2.1 以有土安置为主的传统移民安置方式难以满足要求

金沙江上游位于青藏高原东南部，该区域为高山峡谷地区，河道下切强烈，地形复杂，干流河段较少阶地、漫滩分布，生态环境脆弱，虽然土地资源总量大，但可利用后备耕地资源严重不足。水电开发建设多涉及自然条件相对较好的河谷地带，剩余耕地资源少、产量低，人地矛盾十分突出。因此，采取以土地为依托的传统安置方式难以满足移民安置和环境保护的需要。

藏区的水电项目大多地处偏远，交通、通讯等基础设施落后，经济社会发展滞后，财政收入主要依靠国家的转移支付。当地经济主要依靠农牧业，二、三产业发展缓慢，城镇化程度低，缺乏产业支撑，对劳动力的吸纳能力有限。藏区居民受教育程度普遍较低，除从事传统农牧业等初级劳动外，缺乏专业技能，自谋职业、投亲靠友和二、三产业安置等方式也不能作为藏区移民安置的主要方式。

藏区的水电资源多集中在高山峡谷，垂直气候明显，野生物产资源丰富的地区，区域内居民对林下资源的依赖性很强。除农业和牧业收益外，虫草、松茸、贝母、知母等林下经济作物在居民收入构成中占有很大比例。据调查，部分地区的野生资源收入占居民总收入的50%左右。如采用外迁和远迁安置等方式，将影响移民原有野生资源的收益。因此，采取以土地为依托的传统移民安置、自谋职业、投亲靠友以及二、三产业安置、外迁和远迁安置等方式均难以满足移民安置的需要，必须拓宽移民安置方式。

2.2 宗教关系与宗教设施的保护、恢复工作难度大

藏族人民在长期的生产、生活中，为适应恶劣的自然环境，形成了独具特色的生活方式，藏族群众全民信教，寺庙、白塔、嘛呢堆、转经房、煨桑台、经幡、经堂等宗教设施在藏区分布广、数量大，宗教仪式等深入生产、生活的方方面面，还涉及“神山、圣水”等非物质形态的宗教信仰，金上建设将直接淹没德格县和江达县6座寺庙，同时还涉及大量宗教配套设施。僧侣和信众要求“寺随人迁，人随寺走”，宗教关系与宗教设施的保护、恢复工作难度大。

2.3 藏区群众语言文化差异大 沟通困难

藏族群众在生产、生活中以藏语作为日常用语，部分年龄较大、文化程度较低的群众只能用藏语进行日常交流。语言差异给移民工作者与基层干部、移民群众的沟通造成障碍，影响了移民工作的开展。由于文化上的差异，藏族群众在礼节、称谓、表达方式等诸多方面都与内地有较大区别，也给开展移民沟通工作造成了较大的影响。

2.4 规范、细化藏区特色实物指标归类、计量、测量标准和补偿补助标准

该区域因地处高海拔高山峡谷地区，交通不便，居民生产生活习惯独特，建筑物具有较强的地方特色，建筑物的建筑材料、工艺、结构及装修装饰等与其它地区有较大差异，需要根据藏区特殊情况，规范、细化地方特色实物指标归类、计量及测量标准，同时需要在现行的法律法规和规程规范框架范围内，结合地域实际，合理分析确定地方特色实物补偿项目归项和补偿补助测算方法及原则。

2.5 两省(区)征地移民相关补偿政策标准存在较大差异

金上各梯级电站涉及两省(区)、两地(州)、6个县，两省(区)在耕地年产值、土地补偿政策、相关税费等补偿补助政策、标准上有较大差异。这也是当前移民安置规划设计工作中面临的重点和难点之一。

2.6 地方政府负责移民专项设施复建难以满足工程建设需要

梯级电站建设存在大量的移民专业项目复建、安置点基础设施建设项目，涉及公路桥梁、工民建、通信、广播电视、电力、水利、环境保护等多个领域，战线较长，跨度较大，地质条件复杂，技术要求高，施工难度大。区域涉及各县均缺乏大型工程建设管理经验，库区复建工程难以满足移民搬迁和电站建设的需要。

2.7 公司征地移民工作力量依然不足

公司不断加强移民工作组织和人员队伍建设，各建设部均设置了移民管理部门，配备了专职人员，为移民工作顺利开展提供了人力资源保障。但依然存在人员偏少，变换频繁，专业性不强等问题，难以满足工作的需要。

3 解决问题的措施和方法

面对藏区移民工作中存在的诸多问题和困难，金上公司通过近几年的探索与实践，逐步形成了一些适用的思路和举措，打破了艰难被动的局面，稳妥有序地推进了金沙江上游的移民工作。

3.1 推动移民多渠道安置方式和具体政策措施的研究

受地理环境、宗教民俗等因素的影响，藏区的移民安置与内地有较大区别，传统的土地安置、投亲靠友、二、三产业安置以及外迁、远迁等方式已不能适应藏区移民安置的需要。公司积极主动、创新思路，委托水规总院开展藏区移民研究，现已编制完成《金沙江上游水电工程移民多渠道安置方式和具体政策措施研究报告》，研究成果已通过金沙江上游水电开发协调领导小组验收，确定了金沙江上游移民就近后靠和实施逐年货币补偿安置的基本原则，也解决了藏区宗教设施与宗教民俗的补偿和测算方式等问题，为破解藏区移民难题提供了有力的政策支撑。

3.2 积极做好金沙江上游流域移民安置总体规划工作

金上公司委托成勘院编制的《金沙江上游流域移民安置总体规划》，是在水规总院完成的《移民多渠道安置方式及具体政策研究》课题成果基础上，统筹流域各电站移民工作的一项重要课题研究，流域总体规划是结合区域地方发展规划和社会主义新农村建设，在“三原原则”(“被征土地上的附着建筑物按照其原规模、原标准或者恢复原功能的原则补偿”)的基础上，统筹规划流域移民专项复建和移民安置点建设，以指导各梯级电站移民安置规划设计工作，正确掌握各电站移民工作的政策依据、补偿标准。对切实做好流域各电站移民安置工作和促进当地经济社会和谐发展具有重要意义。

3.3 高度重视宗教设施和宗教关系的保护与恢复

就近后靠及逐年货币补偿安置方式，为寺庙、白塔等宗教设施以及移民宗教关系的保护、恢复提供了政策基础，但是，寺庙的搬迁，更要取得僧侣和信众的支持和配合。金上公司还需进一步加强与当地宗教主管部门、宗教团体、宗教人士沟通，广泛征求意见，充分发挥上层宗教人士和爱国宗教团体的积极作用，切实做好僧侣和信众的思想宣传工作，积极发展与寺庙和知名宗教人士的互动，通过移民政策宣讲、提供力所能及物质支持等方式，“动之以情，晓之以理，明之以利”，争取寺庙和僧侣的支持，充分学习借鉴藏区类似项目的成功经验，稳妥、有序做好寺庙搬迁工作。

3.4 推进征地移民规划设计 加快项目开发进程

按照提前安排、先用先搬、因地制宜的原则，科学、合理编制移民安置规划和“先移民后建设”实施方案，以满足项目核准及工程建设需要。在编制“先移民后建设”实施方案时，要根据各项目枢纽布局、施工布置的特点，统筹安排场内“三通一平”建设、项目核准、大江截流、下闸蓄水等关键节点的移民搬迁进度，做到移民安置进度适度超前工程建设进度，避免出现临时搬迁，杜绝出现水赶人走的情况。对枢纽工程建设区移民人数多，搬迁工作任务重、难度大的电站，如苏洼龙电站，在编制“先移民后建设”实施方案和工作计划时，根据电站筹建工程建设的轻重缓急把移民搬迁任务再进一步细化，将最急需移民列入“先移民后建设”第一阶段先行搬迁任务，尽量减少核准前工作量和难度，满足电站项目核准需要。

对移民集中安置点、库区专项公路复建等工程提早谋划，尽早安排建设，全力争取地方政府理解和支持，按照“政府管民生、业主管工程”的原则，采取“业主返包”、“统规代建”的方式，确保工程顺利实施，保障移民顺利搬迁。

3.5 赢得地方政府的全力支持

要充分利用已建立的两省(区)、两地(州)和各县移民协调工作机制，加强沟通联系，加强各移民专题报告的中间咨询论证，确保移民工作顺利开展。为争取地方政府对移民工作的支持和理解，公司所属各单位要“以心换心，换位思考”，一方面通过描绘电站建设的美好前景，坚定地方政府“以发展促稳定”的决心；另一方面以在政策允许的范围内加大对地方的经济支持、积极参与地方公益事业，设身处地为地方政府着想，帮助政府化解风险，解决问题，打消地方政府对水电移民工作的顾虑。

3.6 加强政策宣传，主动回应群众关切

受文化、宗教、生活习惯的影响，藏族群众普遍存在“故土难离”的思想，对移民政策及搬迁后生产、生活状况的.预期不甚了解，部分群众在搬迁问题上存有抵触情绪。公司各单位要积极配合地方政府，加强对移民群众的政策宣传工作，通过印发藏文宣传资料、双语干部现场讲解、组织群众到移民安置点考察等形式，主动回应移民群众的关切，及时疏导移民群众的疑问与困惑，激发群众的参与热情，为移民安置工作创造良好的社会氛围。

3.7 进一步加强征地移民队伍建设 夯实管理基础

鉴于金上公司征地移民工作的艰巨性和复杂性，为确保工程建设的顺利推进，需进一步完善各建设公司征地移民管理机构，配强配足征地移民专业人员，选拔一批有水电工程建设管理经验的工程建设人员以及招聘部分水库专业的学生充实到征地移民工作队伍，建设一支政策水平高、业务能力强、善于攻坚的征地移民工作队伍。

4 结 语

金沙江上游位于青藏高原东南部，区域内生态环境脆弱，可利用后备耕地资源少，移民安置容量有限，而移民均为藏族聚居区，民族特色浓郁受宗教文化因素影响，移民不愿外迁。电站均为跨省、跨区域开发，川藏两省(区)在相关政策上存在较大差异，移民工作协调难度大，情况复杂。因此，征地移民工作是影响各电站按期核准和顺利建设的关键因素之一。根据电站前期移民工作中的情况和其他水电工程的建设经验，金上公司超前谋划、研究制定出切实可行的解决措施和办法，对妥善做好金上征地移民安置工作，保障移民合法权益，科学、稳妥、加快推进金上水电开发建设具有积极作用。