高平市水库库区管理范围划界工作探讨

张正宇

（高平市水利综合服务所，山西 高平 048400）

1 概况

高平市目前在运行的水库有20 座，其中小（一）型9 座，小（二）11 座，蓄水水库8 座，干库12 座，分布于高平市各个乡镇，在高平市防洪灌溉、改善生态环境等方面起到了积极作用，也为人们享受美好的水利风景创造了物质条件[1]。20 座水库均兴建于20 世纪50～70 年代，由于观念、技术、财力等原因，水库库区的保护管理范围没有得到明确，管理机构和人员也多次变更，导致大量有关土地权属的原始资料丢失。水库运行期间，发生多起因企业或个人私自侵占库区淹没范围引发的纠纷，很大程度上影响了水库的各项效益。因此，水库库区管理范围划界工作显得尤为重要，可以从根本上解决水库管理单位与其他群体之间的土地纠纷[2]，保障水库运行，有利于依法行政、依法管理水库，有利于水库的安全管理和运行，有利于增强水资源支撑保障能力，对于保障水库防洪、供水、生态安全，促进高平市经济社会可持续发展具有重要意义。

2 库区被侵占原因分析

高平市20 座小型水库分布于全市各个乡镇，为方便群众生产生活，大多邻村临路而建，随着经济和土地政策的发展，土地的属性和利用价值不断凸显，但由于各方面原因，目前大部分水库均存在土地权属的纠纷，主要原因有以下几个方面。

2.1 缺乏权属证明材料

高平市的水库多建于20 世纪50—60 年代，建设初期普遍存在重建轻管的现象，建设程序不够完善，相关的配套设施也落实不到位。经过多年运行，管理机构和管理人员几经变革，留存下来的原始资料很不完整，导致相关的村、镇对权属存在争议，不认同水库管理单位划定的管理范围，造成无法办理土地权属证的现状。

2.2 部分群众和企业对行洪安全的认识不到位

高平市地处东南季风温暖半湿润地区，属资源型缺水和水质污染缺水并存的地区，辖区内河流多属于季节性河流，河川径流主要靠大气降水补给。因受到地形和水文地质条件限制，造成了河川径流年内年际分配极不均匀，汛期径流量占全年总量的60%以上，年际变化很大，最大值和最小值的比值在10 倍以上。另外，煤矿的开采导致水资源的流失，造成了部分水库蓄水困难，甚至出现长期干涸的现象，逐渐出现了土地被对行洪安全认识不足的村民或企业蚕食侵占从事其他活动。一是从事农业耕种，经多年耕地后将土地据为己有；二是受到经济利益的驱使，未经批准私自占地开办企业，修建永久建筑物，但水库单位没有执法权，缺乏应对措施。

2.3 政府各部门缺乏统一标准

近年来，高平市采取了一系列措施加强耕地管理，坚守耕地保护红线。在耕地范围的划定工作中，少数乡镇政府和土地管理部门对水利工程的运行规律认识不到位，将原本属于水库管理范围内的土地划定为基本农田，且分配到户多年，回收难度非常大，导致部分农田在水库淹没线以下，难免会造成纠纷事件的发生，也在很大程度上影响了水库的管理和效益。

3 水库库区划界面临的问题

水库库区管理范围的划定，需明确自然资源所有权和国有土地使用权，理清边界内各类权属纠纷，对权属清晰的水利工程颁发不动产权证书，不仅要满足主管部门管理工作的需要，又要满足自然资源确权登记的需求。但实际工作中，会面临许多问题，一是全省河湖水库管理范围划界工作正处于探索阶段，各部门划界标准尚不能完全统一，《水法》和《山西省河湖和水库工程管理范围划界技术规定（试行）》规定的管理范围不够具体且范围标准过大，与高平市耕地红线等规划不一致，实地划定依据不够充分。二是水库管理范围、保护范围与已确定的耕地承包经营权、宅基地使用权、公路等的权属边界有冲突，划界成果与各部门衔接难度较大。三是个别水库由于长期干库，地方政府对水利工程的运行特征不够了解，对行洪安全也不够重视，认为划界工作没有必要，是在与百姓争土地，争利益。四是划界确权工作经费难以落实，初步划界工程所需经费只占一小部分，但由于我国日渐严格的土地保护制度且高平市人口较多，耕地资源稀缺，如果采取征地赔偿措施，后期的确权经费将是一笔很大的投入。

4 水库库区划界工作建议

确定水库管理范围内的土地权属问题，是一项政策性、技术性、系统性较强的综合性工作[3]，关乎水利防汛调度和兴利效益的实现，划界确权工作要坚持先易后难，由点及面原则，积极贯彻落实中央关于加快水利改革发展的决策部署，切实加强水库工程管理，提升管理工作的法制化、规范化和专业化水平，推进水生态文明建设，逐步稳妥地推进划界确权工作。

4.1 划界工作不能生搬硬套

技术规定中的管理范围不够具体且范围标准明显过大，实际操作过程中，应该灵活掌握划界标准，必须在确保安全的前提下，本着“尊重历史、考虑现状、节约土地、方便群众”的原则[4]，充分考虑国家政策和库周建筑物实际情况，理性划定实际的管护范围。在原技术规定的基础上，水库工程管理范围应结合已经征地或征地移民安置情况、淹没情况、库区地形地貌和库岸塌岸、历次改造情况及蓄水过程等，进一步复核水库运行区、工程区、库区管理范围。

4.2 各部门应统一标准

在划界工作中，划界成果一定要结合国土部门坐标系统要求，与国土部门土地归属情况对接，多联系、多协商，以便及时协商解决实际工作中遇到的问题，确保今后跨部门水利工作的顺利开展。划界只是前期工作，如何落实确权才是重中之重，实际工作中，应提前征求各有关部门意见，统一标准，必须在双方明确并统一意见后，再开展下一步工作。针对部分管理范围内的土地被划分为基本农田的问题，应与政府积极磋商，用集体耕地置换法解决[4]。

4.3 加强宣传

划界确权工作难以落实，根源在于部分群众对水利工程的行洪安全认识不到位，部分企业不重视基本建设程序和审批规定，且法制观念淡薄，在利益的驱使下肆意开发建设，对水行政执法人员的宣传教育不屑一顾，知法犯法，严重影响了水库效益的发挥[5]。今后工作中应加大宣传力度，结合各地区实际，通过设置宣传栏、广播电视、召开座谈会、通报违法行为等形式建立一个完善的宣传文化体系，争取广大群众的支持；此外，还应该加大执法力度，建立健全巡查制度，对违法乱建的现象进行严厉打击。

5 结语

水库作为水资源的重要载体，在防洪排涝、农业灌溉、抗旱供水、生态调节等方面都起到了重要作用，进行水库库区管理范围划界工作对保障防洪、供水、生态安全，促进经济社会可持续发展具有重要意义，水库库区划界确权工作必须坚持先易后难，由点及面的原则，灵活应用标准，统一工作思路，最终解决土地权属争议，保证水库正常效益的发挥。