区域传输空气污染问题浅析

[摘要]调查表明，舟山群岛长期受到区域传输空气污染的不良影响。关于区域传输空气污染问题，可以通过要求污染源行政主体对受害地区予以一定补偿，同时承担相应民事责任的方式，保护区域传输空气污染中的受害地区和个人的利益，促进污染源行政主体对本地区空气污染的治理。

[关键词]区域传输空气污染;跨界空气污染;追责机制

[中图分类号]X513[文献标识码]A

1 区域传输空气污染对舟山群岛的影响

区域传输空气污染又称跨界空气污染，指以其他区域为污染源对本地区造成的空气污染。通过对区域传输空气污染的调查可以发现，在我国，城市间的空气污染是普遍存在的。例如，有调查表明，在广佛肇经济圈，佛山作为一个跨界空气污染源，对广州的空气污染贡献达到了10.9%，对肇庆的空气污染贡献比重接近30%。又如，在长三角地区，冬季，镇江、嘉兴、绍兴受跨界空气污染影响较大;夏季，南通、扬州、泰州、湖州受跨界空气污染影响较大;而舟山市在夏季和冬季受到跨界空气污染的影响都非常大。

在区域传输空气污染的过程中，一部分城市始终作为污染输出主体，例如上海、苏州;还有一些城市，随着季节的变化既受到其他城市空气污染的影响，也对其他城市造成空气污染，例如扬州;而像舟山市，空气污染在很大程度上是由于外来输送所造成，自身对其他区域的空气污染并不造成影响。

根据中国环境监测总站公布的数据，舟山市空气质量在全国各城市中相对较好。但是，通过比对舟山市各月份空气质量的具体数值可以发现，舟山市冬季空气质量相对较差。有调查表明，舟山本地对群岛空气质量的影响微乎其微，本地排放源对二氧化硫的贡献率仅为10%左右，对二氧化氮的贡献率不足5%。舟山群岛空气质量主要受内陆影响较大，区域传输空气污染对舟山群岛的影响非常明显。与传统大陆型城市易在静风或扩散能力较差时出现重污染天气不同，舟山群岛在高频率、高风速的持续性西北风和偏北风作用下，易受上海和苏南城市污染物质传输影响，形成重污染天气。冬季，在偏北风的作用下，舟山群岛由于区域传输产生的空气污染物总比率，二氧化硫高达92%、二氧化氮达到82%，其中上海对舟山贡献率最高，二氧化硫在71%～79%之间，二氧化氮在72%～83%之间，普陀山受区域传输影响最为严重，二氧化硫和二氧化氮的区域传输贡献率分别为98.51%和99.88%;夏季，以偏南气流为主，受部分浙江方面气流影响，舟山群岛由于区域传输产生的空气污染物总比率，二氧化硫为66%、二氧化氮为46%，其中浙江省对舟山贡献率最高，二氧化硫在52%～63%之間，二氧化氮在49%～55%之间，嵊泗县受区域传输影响最为严重，二氧化硫和二氧化氮区域传输贡献率为96.36%和99.26%。

由此可见，舟山群岛的空气污染主要是由于区域传输所造成的，特别是冬季最为严重，其中，尤其以上海为最主要污染源。

2 区域传输空气污染源的行政主体责任

舟山群岛作为区域传输空气污染的受害者，在空气污染防治方面，如何改善区域传输空气污染问题对其造成的不良影响尤为重要。

应该如何改善区域传输空气污染对舟山群岛的影响？笔者认为，应该积极追究污染源行政主体的责任。通过要求污染源行政主体承担责任的方式，可以保护区域传输空气污染中的受害地区和个人的利益，促进污染源行政主体对本地区空气污染的治理。

具体来说，区域传输空气污染的责任追究包括两部分内容：其一，明确污染源行政主体对受害地区的补偿责任，建立以污染源地方政府责任为基础的空气污染补偿机制;其二，加强对空气污染损害赔偿责任的认定，认定区域传输空气污染行政主体的民事赔偿责任。

2.1 建立区域传输空气污染补偿机制

区域传输空气污染的责任主体并非造成污染的行为者，而是污染源所在区域的行政主体。对于区域传输空气污染来说，我们无法确定污染具体是由哪座工厂、哪家企业，亦或其他何种原因造成，在现有科学鉴定技术的范围内可以明确的主要就是污染产生的区域及其贡献度。因此，区域传输空气污染的责任主体只能是作为行政主体的污染源地方政府。

关于污染源地方政府的行政主体责任，《中华人民共和国大气污染防治法》第三条第二款规定：“地方各级人民政府应当对本行政区域的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，控制或者逐步削减大气污染物的排放量，使大气环境质量达到规定标准并逐步改善。”根据本条法律规定的内容，各级地方政府对本行政区域的大气环境质量负责。由此，污染源地方政府对区域传输空气污染也应该承担相应责任。

当然，本法规定的内容并不是真正意义上的法律责任，而是对地方政府的空气污染防治、监督职能的确认。就职能而言，空气污染源地方政府对于本地空气污染和区域传输空气污染实际上负有共通的防治，监督职责;地方政府对于防污，减污，监督管理的作为义务并不针对本地或是其他城市，而是对污染排放量的控制。所以，各级地方政府对于区域传输空气污染的受害城市实际上并不存在独立于其原有空气污染防治职责外的特殊作为义务。在现阶段，如果尽到职责，空气污染仍然无法得到有效控制，作为行政主体的地方政府在形式上并无不当之处，不承担区域传输空气污染责任也似乎合情合理。

但是，所谓尽职即无责，也只是在空气污染常态化的客观条件下的一种暂时性的处理。实际上，各级政府都有义务有效治理空气污染，对严重空气污染造成的不良影响也理应承担相应责任。对于区域传输空气污染的受害城市来说，客观上长期承受着污染带来的不良影响，毫无弥补，有失公平。

所以，如果说要求污染源政府在已尽职的情况下承担污染责任确实缺少法理依据的话，那么可以要求其对于受害城市给予一定补偿。这种补偿，既包括了对于污染输出城市空气污染责任的追究，促使其加强空气污染的治理，又体现了对于受害城市的保护，受害城市可以将所得补偿投入城市建设之中，促进城市发展，改善人民生活质量。

2.2 强化空气污染损害赔偿责任

对于空气污染造成的损害，可以追究相关主体的损害赔偿责任。《中华人民共和国侵权责任法》第六十五条规定：“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”《中华人民共和国大气污染防治法》第一百二十五条也规定：“排放大气污染物造成损害的，应当依法承担侵权责任。”

然而，就区域传输空气污染而言，由于其造成损害的行为主体的非特定性，所以无法追究实际污染行为主体责任。但是，如前所述，污染源地方政府应该承担相应的监督治理責任，基于地方政府未履行其空气污染监督义务亦或防止空气污染损害发生义务，而要求地方政府承担空气污染民事赔偿责任，在法理上是可行的。

从侵权责任要件的角度出发，首先，空气污染造成的损害事实基本可以通过科学的方法进行准确的鉴定，空气污染造成的对人体健康的侵害，对环境的破坏以及其他间接损害和二次损害已经不断被科学证明。其次，在过错和违法性方面，由于地方政府对于空气污染负有监督、预防、治理义务，违反上述义务造成损害的，可以认为其具有民事赔偿的有责性，应该承担损害赔偿责任。同时，也可以参考环境污染侵权责任的一般原则，将区域传输空气污染地方政府损害赔偿责任定义为无过错责任或过错推定责任。这也符合侵权法中对监督责任的基本归责原则。在因果关系认定的问题上，不特定空气污染源造成的广域性损害，由于其特殊性，即具有影响广泛、因果关系难以科学证明、当事人之间存在利益冲突等因素，参考国外先例，可以根据实际情况扩大因果关系的认定范围，采用因果关系推定的原则。

另外，区域传输空气污染损害赔偿责任作为一种特殊侵权责任类型，需要对包括集体诉讼、公益人诉讼、行政主体间诉讼给予肯定和鼓励，并且予以相应的司法援助。由于当事双方，即行政主体与个人之间存在地位、人力、物力、财力、资源等方面的巨大差异，为了实现诉讼的公平公正，有必要对受害方进行组织、指导，通过集体诉讼或公益人诉讼的方法，减轻个人受害者的诉讼负担，促进个人受害者诉讼的积极性。同时，鼓励行政主体间通过诉讼解决区域传输空气污染问题，也有利于责任的明确和承担。

区域传输空气污染作为不容忽视的环境污染问题，切实关系到受害地区和个人的利益。建立以行政补偿和民事赔偿为基础的行政主体责任机制，不仅可以表明国家治污的决心，又可以提升地方政府以及普通公民对空气污染治理的关注程度，促进空气污染的科学整治。

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