经济评价专业技术审查中的若干问题分析

李 臻，张维蓉

(1.中水淮河规划设计研究有限公司，安徽 合肥 230001；2.水利部水利水电规划设计总院，北京 100120)

172项重大节水供水工程是国务院2015年政府工作报告中确定的重要工程，是解决我国的节水、供水、水资源配置、水旱灾害等问题的重大基础设施工程。水利建设项目经济评价是对项目费用、效益、经济合理性及财务可行性等所做的分析评估[1- 2]，在开发任务选择、工程规模论证、经济合理性分析等前期论证工作中起到了重要支撑作用，为上述172项工程的立项决策提供了重要技术支撑。回顾项目技术审查历程，不少设计单位存在对经济评价工作内容和重点认识模糊、资金筹措方案边界条件分析不够深入等问题，本文重点对上述两方面的技术难点和问题进行了分析总结，为今后的经济评价工作提供参考。

1 关于经济评价的内容和重点

1.1 关于工作内容

水利建设项目经济评价包括国民经济评价和财务评价两部分。国民经济评价是在合理配置社会资源的前提下，从国家经济整体利益的角度出发，计算项目对国民经济的贡献，分析项目的经济效率、效果和对社会的影响，评价项目的经济合理性。财务评价是在国家现行财税制度和价格体系的前提下，从项目的角度，计算项目范围内的财务费用和收益，分析项目的财务生存能力和偿债能力、盈利能力，评价项目的财务可行性，拟订项目建设的资金筹措方案。在具体工作中，设计人员除要开展经济评价章节、贷款能力测算专题编制工作外，还需配合其他专业共同参与到工程方案经济比选工作中。通常，水利项目的工程设计标准、工程规模、布局和主要设计方案均需要经过技术经济综合比选后确定，而经济比选又是其中较为重要的环节，尤其在其他条件差别不大的情况下，往往会起到决定性的作用。

作者在审查过程中发现，设计人员往往对方案经济比选工作的重视程度不够，常见的错误包括：比选方案整体功能达不到设计要求、研究深度不对等、价格水平前后不一致等。因此，在方案经济比选工作中，应注意以下几点：一是各比选方案均需满足相同的功能要求，不可行方案和不满足全部功能要求的方案不需要参与经济比选。二是要注重各比较方案的工作深度对等性，防止先入为主思想，推荐方案过于精细而比选方案相对粗糙，人为造成比选结果的差异。三是注意价格水平的一致性，通常方案经济比选应采用国民经济评价结果，只有在财务评价与国民经济评价成果不冲突时才能采用财务评价成果，因此提水电价、发电电价宜采用影子价格。四是比较方法和计算原则要统一标准，如采用差额内部收益率法，则计算期要和推荐方案经济评价采用的计算期一致，尤其是提水电费等年运行费较高的项目，计算期长短可能会对方案比选结论产生影响。

1.2 不同阶段工作重点

根据水利建设项目前期工作相关规定以及规程规范要求，水利建设项目在可行性研究阶段和初步设计阶段均要开展经济评价工作[3- 4]，部分项目在可研阶段还要开展贷款能力测算专题工作。

1.2.1可行性研究阶段工作重点

由于水利建设项目行政审批流程的简化、项目建议书阶段的取消，可研阶段经济评价工作任务有所增加。可研阶段经济评价工作的重点包括两大方面：一是从国民经济评价角度分析项目建设的经济合理性，为政府部门和投资者决策提供依据和支撑；二是结合贷款能力测算专题工作，分析水产品价格、初期达产率、贷款使用条件等资金筹措方案边界条件，估算项目费用和收益，计算不同边界条件下的资金筹措方案，分析推荐资金筹措方案下项目的财务生存能力、偿债能力和盈利能力，为政府部门和社会投资者决策提供技术支撑。

1.2.2初步设计阶段工作重点

水利建设项目在可研阶段，通常由国家发展和改革委员会或地方发展和改革部门就项目融资方案提出批复意见，明确项目资本金与贷款额度，并对中央预算内定额补助资金做出安排。在初设阶段，受工程设计方案优化调整和价格水平变化影响，工程概算投资较可研阶段可能会发生一定程度的变化。因此，初设阶段的工作重点一是复核工程设计方案的经济合理性，二是对增加(减少)部分工程投资的资金筹措方案提出意见安排。具体而言，初步设计阶段应在对各类资金筹措方案边界条件复核的基础上，重点分析增加(减少)部分投资的资金筹措方案，分析采用资本金还是贷款，或是贷款和资本金同比例增减等不同资金筹措方案对水产品价格的影响，合理推荐资金筹措方案。

2 关于资金筹措方案边界条件分析

资金筹措方案分析是水利建设项目经济评价的重要内容，其关键和核心在于对其边界条件的分析。水利建设项目资金筹措方案的边界条件通常包括：水产品价格、初期达产率、贷款运用条件以及应付利润要求等[5]。不少设计单位往往对资金筹措方案边界条件的分析不够深入，导致推荐的资金筹措方案不够合理，难以为政府部门和社会投资者的决策提供有效帮助。作者结合172项重大节水供水项目审查工作对水利建设项目资金筹措方案的主要边界进行了分析统计，认为水价、初期达产率以及贷款使用条件对资金筹措方案的影响最大，提出实际工作中需加以重视的几个问题。

2.1 水价

水利建设项目的财务收入主要是向经济社会提供水产品服务而获得的收益，通常包括供水效益、灌溉效益、生态效益及航运、发电和旅游效益等。对以公益性功能为主的水利项目而言，其主要收益来源是供水、灌溉收入。因此，水价的分析与采用至关重要，对项目资金筹措方案影响深刻。

现行规范标准已基本明确了水价拟定的主要步骤：对项目所在区域的现状执行水价、现有水利工程售水水价等进行详查；测算项目的单位灌溉、供水成本；根据经济社会发展水平预测低收入人群的支付意愿，结合受水区水资源的稀缺性，综合估算可承受水价；综合考虑现状水价、供水灌溉成本、可承受水价，拟订不同水价方案开展分析。从实际工作来看，上述工作的难点在于相关参数取值的主观任意性较大，对水价分析成果影响较大。针对此问题，作者认为在设计工作中应注意以下几点：

一是处理好用户断面水价与工程断面水价的折算关系。工程现状水价通常是用户断面水价，而计算工程供水灌溉效益的水价多为骨干工程末端或水库出库断面水价，不少设计单位简单地按比例将用户断面水价折算到骨干工程末端，主观任意性较强，采用不同比例对现状水价计算结果影响太大。骨干工程末端与用户断面之间尚有配套工程、水厂工程、市政管网等输配水环节。因此，需要充分调研现状水价及其构成(如污水处理费)，参考当地城市总体规划中的水厂、管网工程投资与水利工程配套投资的比例，合理分析各输配水环节的供水成本及利润空间，推求骨干工程末端现状水价。

二是可承受水价计算相关参数的合理性。城镇居民生活、工业用水的可承受水价通常采用水费支出指数法测算[6]，但相关参数的主观任意性较强，对可承受水价的计算成果影响巨大。以城市居民生活用水水费支出占可支配收入比例为例，研究机构对此进行了调研，认为城市居民生活用水水费支出占家庭平均收入的1.0%～2.5%比较合适。按照上述参数，以内蒙古引绰济辽工程为例，受水区通辽市2030年低收入人群可分配收入为2.8万元，人均用水量42.3m3，若按照1.0%和2.5%上下限测算可承受水价分别为6.64元/m3、16.6元/m3，两者相差近10元/m3，在实际工作中，设计人员难以精准把握该参数的选择。因此，需对参数合理性进行横向和纵向对比，具备条件时可进行调研分析以综合确定。横向方面可与受水区周边地区近期立项的水利工程相关参数进行对比；纵向上可统计近几年的水费收入占可分配收入的比例，分析随经济发展和生活水平提高该参数的变化趋势。此外，设计单位可参考已公布的水价问卷调查报告成果，以福建省泉州白濑水利枢纽工程为例，设计单位参考了与泉州市水资源条件相当的武汉市2012年11—12月的问卷调查报告，并据此分析城市居民生活用水水费支出占家庭平均收入推荐比例为0.9%(略低于现状水平)。

2.2 初期达产率

通过对已审查的部分172项工程资金筹措方案的统计分析，供水收入是工程前期还贷的主要来源，初期达产率方案与水价相互作用，对项目资金筹措方案测算成果的影响显著。目前，现行的经济评价规范以及贷款能力测算暂行规定尚未对初期达产率的拟定原则和方法做出明确规定，尽管不少项目在前期论证过程中已经考虑了供水初期达产率对项目贷款能力的影响，但各设计单位在具体操作中没有统一标准，不同设计人员根据各自经验拟定的初期达产率往往主观任意性较强，不易在全国范围内推广。

影响初期达产率的重要因素有水库来水情况、配套工程实施进度、受水区现有工程供水状况、水价、管理和运营机制。上述因素中，水价高低已在水价分析中予以考虑，如推荐水价在可承受水价范围内，可不考虑其对供水达产率的影响；水库来水情况的不同对工程某一年的供水量影响较大，但从较长的一段时期看，水文径流的丰枯变化可用多年平均状况来反映；管理体制与运营机制方面重点是项目建成后重点考虑的因素，在前期论证阶段可不重点研究。因此，在前期论证阶段，以配套工程实施进度和受水区现有工程供水状况两大因素对初期达产率影响最为深刻。若项目配套工程建设进度较慢，当地现有工程供水量占系统总供水量比例较高，则新建项目的初期达产率低；反之则初期达产率较高。

为避免可能存在的财务风险，在水利建设项目融资方案测算过程中，宜至少拟订高、中、低三种供水达产率方案。城镇生活、工业供水项目投产第一年中方案初期达产率为10%～20%，若设计供水量占区域总供水量比例较高，则取小值；若设计供水量占区域供水量比例较低，则取大值。中方案完全达产年份可考虑设计水平年，低、高方案可比中方案推迟或提前2～5年。初期达产供水增长率中方案可考虑直线增长到设计水平年；低、高方案可比中方案降低或增加1～2个百分点。

2.3 贷款使用条件

目前已经审查的172项工程中，贷款利率多采用项目测算时中国人民银行公布的基准利率，贷款偿还期通常采用15～20年。尽管不少项目在实际融资阶段与部分政策性银行签订了优惠贷款，贷款利率在基础利率基础上下浮动10%甚至更多，但该部分低息贷款往往政策性较强，适用范围和贷款额度易受限制，在前期论证阶段可直接采用中国人民银行公布的基准利率。受水利建设项目效益发挥过程相对较长的影响，项目贷款期不宜过短，贷款偿还期一般以15～20年基本合适。

目前，常见的贷款偿还方式有等额本金、等额本息以及按项目还款能力偿还3种。等额本息还款在初期还款压力较小，后期还款压力较大；而等额本金还款在初期还款压力较大，后期还款压力较小。由于水利建设项目的达产期长，往往项目在前期的财务收入不确定性较大，后期随着项目逐步达产，项目现金流逐渐增强，因此宜采用等额本息还款方式，有效降低项目建成初期的还款压力。此外，采用项目还款能力偿还的项目，若还贷年限较长，还贷期末项目早已达产，则计算的贷款能力较高，若还贷期末项目尚未达产，则计算的贷款能力存在偏低的可能。从实际调研情况看，仅部分由政府统贷统还的项目采用项目还款能力偿还，从规避受水区政府财务风险的角度考虑，在今后的项目论证中不宜采用这种还款方式。

3 结语

172项重大节水供水工程是解决我国节水、供水、水资源配置、水旱灾害等问题的重大基础设施工程。水利建设项目经济评价是对建设项目的费用、效益、经济合理性及财务可行性等所做的分析评估，在上述项目开发任务选择、工程规模论证、经济合理性分析等前期论证工作中起到了重要的支撑作用。本文就技术审查中出现的相关问题进行了分析总结，在经济评价工作内容和重点方面，建议更加重视经济方案比选工作，并对可研和初设阶段经济评价工作重点和要求进行了解释说明；在资金筹措方案边界条件分析方面，对水价、初期达产率、贷款使用条件的拟定方法和计算原则进行了梳理和说明。