论水网密集地区的城市建设管控路径

赵 旭

(武汉市规划设计有限公司，湖北 武汉 430014)

人类素来逐水而居，水孕育了人类文化，这些文化中的绝大部分就诞生在城市中[1]。自第一次工业革命将城市带入蒸汽时代以来，冶金、采煤、机械制造和交通运输等重工业依托城市的便捷服务与蕴藏丰富动力的水资源迅速崛起，从英国开始，蔓延到全世界多个率先完成资产阶级革命的新兴国家。几百年间，包括英国艾尔克河滨的曼彻斯特、美国五大湖沿岸的芝加哥和圣·路易斯、德国埃姆舍河河畔的鲁尔在内的滨水工业区，直接造成了这些城市周边水体环境整体恶化，甚至第一次工业革命都被称为人类环境污染史的“分水岭”。城市越来越倚重水资源而得以生长，同时也越来越将“人”推离水岸。人们或是不再看得见河流——因为它们都被工厂和私家花园占据，或是看见的河流不再清澈见底、不再有鱼群踊跃——因为上游的污染物根本来不及被河流本身自行消解，而工厂主们也还没有“工业污水需进行处理后再排放”的先进观念。

“先污染、后治理”是这类老工业区共同走过的一条血泪之路，但是，随着近现代人文主义的不断发展，人类意识到了自身发展的局限，开始探索如何寻回被工业革命所剥夺的美好生活，以及如何处理好生存与发展的紧张关系。我国在经历改革开放的工业急速增长阶段后，进入稳定发展时期，环境治理问题也渐渐浮出水面，我们更应当吸取资本主义国家水域污染和治理的经验教训，更早地介入人类与水的关系调整过程中，促进城市、人与环境的科学发展。

河湖水系是洪水的通道、水资源的载体、生态廊道的重要组成部分，也是国土空间的主动脉[2]。城市水网是流动于城市地域范围内的水体系统，包括存在于城市用地地表的江、河、渠、湖、湾等自然水体、人工明渠以及地下水[3]。根据城市水系的具体形态，城市水系可分为单一河道型城市水系、多河道型城市水系、水网型城市水系和环水域布局型城市水系。我国水网密集型城市大多数处于长江中下游以南的水网密集地区，属亚热带季风气候，温润多雨，四季分明，地形地貌多丘陵、多平原，整体地势平坦，河道棋布。因其适宜的自然条件，江南地区成为人口与财富的集聚之地，当地居民也形成以水运为主的交通体系[4]。

本文在前人研究的基础上，针对水网密集地区的城市建设问题展开讨论，着重探索这类城市在建设中遇到的水网与建设之间的矛盾，并从污染防治、景观风貌、土地规划和监督管理等方面提出改进的出路。针对其中典型问题，笔者还对国内外若干已完成水网治理和转型的地区进行详细分析，希望能从中发现对我国水网治理的新的启发。

1 水网与城市建设进程的冲突

1.1 水网安全深陷迷局

城市建设陷入了水环境污染和城市内涝灾害的生存迷局[5]。

城市水体污染包括点源污染、面源污染和内源污染三类[6]。点源污染主要来自城市中的二类工业及生活污水，通常都有固定的排水出口，因此在工程污水量计算时通常以“点”来简化计算，这一类污染集中排放、具有季节性和污染成分密集的特征，相对更加容易控制和处理。面源污染主要是指无法由管道进行初始收集处理的地面径流、土壤排水等，这类污染主要形式为雨水，接纳了大气中的污染颗粒物、土壤中的氮磷、农药、地面的泥沙等多种杂质再进入水体，具有不确定性和随机性，难以加以防控，污染种类复杂，处理起来难度较大。除点源和面源污染外，还有内源污染，也叫二次污染，是由污染物在受纳水体中发生反应后形成的污染，是造成环境已被污染区域积重难返的罪魁祸首[7]。城市中工业布局不合理造成的水体污染。两次工业革命极大地提高了社会生产效率，解决了历史上长期困扰人类的问题——生产动力问题，然而内燃机、发动机的使用也将化学能源迅速转化为污染，首先受牵连的就是水循环系统。降水、蒸发、径流是水循环系统的三大环节，降水将空气中的粉尘、毒素带入水体，径流将工业地表的堆场污染物带入水体。原本该给人类带来富足生活的产业革命却将河流变黑变臭，滨水土地成为人们避之唯恐不及的地方。

水网安全的另一个侧面是近年来曝光率逐渐增加的城市内涝，它甚至成为中国大城市和特大城市普遍存在的“城市病”之一。根据住房和城乡建设部的调研，仅在2008—2010年，全国351个城市中，发生过内涝的占61%，积水深度超过0.5m的占74%，积水时间超过0.5h的占79%，2011年有136个城市遭受内涝损失，北京、武汉、成都、南京、杭州等大城市内涝特别严重，2012年内涝灾害扩展到甘肃、内蒙古等气候干旱城市[8]。根据气候调查，由于地球气候变暖，我国的区域性强降水事件的出现频率也在不断增加。学者、专家、媒体对内涝原因做出过多种解释，包括大量不透水地面的建设、下水道容量设计不具前瞻性和城市建设过程中对排水设施的破坏等。城市内涝的后果常常造成交通堵塞、妨碍经济运行、疫病流行甚至于伤害生命安全。

1.2 水域景观引发忧思

滨水景观空间的服务属性与风貌特色与城市气质不匹配。

由于人类天生对水的亲近感，在城市中的滨水地块往往具有很高的附加值属性，无论是湖泊、河流还是人工修造的渠道，都很容易成为城市土地出让、规划设计和宣传营销时的评价重点，特别是居住、商业、商务等与人类活动紧密关联的功能用地。这一点，从一座城市住宅区名称中可略探一二。根据搜房网2018年11月某一时刻武汉楼盘信息统计情况看，全市共有在售楼盘1541个，其中名称中带“水”字样的有69个，名称中带“湖”字样的有428个，名称中带“湾”字样的有136个，名称中带“江”字样的有279个，共计912个，占比59%。同一时刻，在售商铺信息共136个，其中名称中带“水”字样的有69个，占比51%。该数据并不具有精确性和代表性，但可粗略看出滨水空间受消费者偏爱的程度，促使土地开发者也普遍投其所好地以“水”之名构筑城市。但这些土地在拥有水景的同时，也很大程度上将滨水空间据为私有，相当一部分滨水土地建设强度大、密度高，水体具有较高的封闭性，外来人员很难进入，这就减弱了滨水景观空间的公共服务属性。

另一方面，公共开敞的水体由于管理和维护的主体不明或缺失，导致滨水空间环境质量逐渐变差，设施损耗、植被破败，加上原本营造的活动空间不足、景观类型单一等原因，滨水空间便逐渐失去了吸引力。

1.3 滨水价值遭遇低谷

前文提到了滨水空间的高附加值属性，此处谈及的则是由于产业结构、空间组织不当造成的土地价值的跌落。

城市中产业结构的不合理往往使滨水土地的价值无法发挥到最大。重工业、制造业、电子业、纺织业等行业属工业用地，在城市各类用地中的地价最低，大约是商业服务业用地和居住用地的十分之一，且工业用地的地价增长曲线明显较其他用地的更加平缓。2018年第一季度四类土地的地价和增长幅度分别是：综合用地277万元/亩(增长1.6%)，商业服务用地490万元/亩(增长1.4%)，住宅用地444万元/亩(增长2.2%)，工业用地54万元/亩(增长0.8%)。2000—2017年，工业用地的平均价格从30万元/亩增长到54万元/亩，价格增速基本维持在1.5%～6%。而工业因历史发展的原因，往往因城市规模扩张而被包围，渐渐占据了城市中心地带。以钢铁产业为例，二战后的全球钢铁需求普遍以远距离运输为主，更趋向于向滨海布局，以利用廉价的海运资源，因此内陆占据滨河地带的钢铁产业发展受限，也逐渐成为城市中的负面因素。以武钢为例，作为曾经“共和国钢铁长子”的武钢，在全球化的今天，深居内陆，已不再具有面向国际市场的优势，产能过剩、环境污染、市场低迷、决策失误……内忧外患下，2016年国务院宣布武钢与上海宝钢联合重组，成立中国宝武钢铁集团有限公司[9]。在“退二进三”浪潮中，伴随着武钢的整合和转型，它占据的市中心21平方公里用地和数十处河渠湖泊原本是独立于汉口、武昌的工业组团，现在却成为城市主导功能轴长江主轴上的核心地带，它面临着从价值低谷起死回生的命运转折点。

1.4 治水机制频频缺失

水网与城市建设本是相辅相成的两面，但常由于事前指导、事中管控、事后监督的角色缺失使两者势不俱栖。

首先，我国长期以来“效率优先”的发展思路将水域治理问题放在相对次要的地位，致使城市的发展规划中较少以水为主角进行谋篇布局，待到城市环境出现问题，再来“头痛医头，脚痛医脚”式地进行治理，造成规划控制指标体系的管理力度较弱，建设随机性过大。其次，治水的方案如何制定、该成立怎样的机构、这个机构如何从程序上、技术上贯彻治水方案，这是一个系统工程，关系到治水的质量和效率，涉及大量的政府部门和专业领域，需要强有力的政府和优越的组织协调能力。再次，治水的成果需要长期的监督和维护，这是我国治水管理的薄弱环节。政府管理部门对生态环境的重视度不够，造成“有规划，没管理”的情况，忽视了城市中水体质量、滨水空间及周边用地的维护，使水系管理责任不明确，往往停留在“建立项目库——完成建设项目”，忽略了事后的监督维护和实施评估，若干年后再审视当初的治水成就，已因监督不力而故态复萌，成就也不复存在。

2 水网密集地区的城市建设思路

2.1 “产业转型”与“环境整治”并行

从宏观的社会经济发展层面来说，引导城市的主导产业转型同环境整治本身一样重要。中央近年来对环保问题的关注力度逐年加强，从国家政策层面给予了绝对支持。中共“十九大”以“千年大计”来定位生态文明建设，要形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式[10]。产业的转型将带来城市资源利用方式、利用效率的变化，由重污染、高负荷的能源密集型产业转向适合城市发展预期的技术密集型或资本密集型产业，或发挥城市的极核作用为周边产业服务的生产服务业。这是大多数老工业基地产业转型的模式[11]。这类城市通常具有较长的重工业发展历史，城市的空间结构及配套部门都与其息息相关，因此产业转型是一个相当长期的过程，在这个过程中，适时地、不间断地进行环境的修复、整治工作，才是一个健康的、双赢的治理模式。

2.2 “源头治污”与“水网修复”并行

从微观的工程技术层面，对水网本身的改造与修复决定了城市水网的排污、纳蓄、生态自净的能力。“源头治污”与“水网修复”是水网治理的两只手，一只要扼住污染的源头，一只要拨动净化的橄榄枝。从源头治污就是要针对城市的点源污染、面源污染和内源污染的不同特点分别进行工程措施的建设，包括对企业污水的统一收集处理、污水处理厂的增设或技术水平提升、污水收集系统的完善等。水网修复则是加强水体对污染物的自然净化能力，包括生态湿地、水生植物配置、绿化公园体系和景观风貌营造等。如果说“源头治污”是为城市穿上一身抵御各类污染侵蚀的钢筋铁甲，那么“水网修复”就是为城市打上一剂强心针，提高城市自身的抗病毒能力，拥有强大的免疫力，是谓“标本兼治，内外兼修，双管齐下”，只有这样才能综合提升城市水网健康水平，顺利完成水网治理。

2.3 “工程建设”与“监督管控”并行

从实施管理的层面，具体入微的单个工程项目的建设离不开层级明确、机构完善的监督管理机制。前文提到“源头治污”和“水网修复”都是具体的建设项目，是“外科手术刀”式的治疗方案，直接从病灶入手，切除患病组织，理清现状生态环境问题的一团乱麻，让城市生态恢复基本正常功能。当工程建设告一段落，环境质量得到了短期内的大幅提升后，还需要监督管理紧随其后。实际上，监督与管理不仅体现在治理后期，而且应当在水网治理的前期谋划、实施期间的质量监督直至后期的评估和维护贯穿始终，包括法律条文的制定、部门规章的发布、顶层规划的筹谋、技术指标体系的构建、评价指标体系的构建和奖励惩处的措施等，保证河道整治工程施工质量，提高河道抵御自然灾害的能力，从而确保人民的生命财产安全[12]。因此，监督管控的机制就是对术后病人的护理，预防术后并发症的发生，并备齐各类“抢救用品”和“药物”，当环境治理的成效出现反复时，随时给予适当的补救措施。

3 水网密集地区城市建设管控路径

3.1 源头污染管控

源头污染管控是水网密集地区城市建设的基础，是进行其他所有优化行动的出发点，主要从三个方面着手：源头的防治、污染的净化、洪涝的预控。

源头的防治是从点源、面源污染的治理开始，减少污染物总量或减少污染直排。针对点源污染，需要实现污水全收集与全处理，实现清污分流、污水处理系统及管网的完善。针对面源污染，需要实现城镇径流污染大幅削减和初雨调蓄处理。上海吴淞工业区在水环境整治过程中就采取了建立排污许可证制度、综合调水、工艺改造、使用清洁能源、关停工艺落后企业和重点污染源治理等措施进行污染源的重点治理。

污染的净化是从水系连通、水生植物修复及生态湿地修复入手，提高污水处理效率。水系连通主要是为了增加水环境容量，具体做法包括河床清淤、生态补水、引入稳定的补水水源和应急补水水源。水生植物修复是为了实现生态良好的目标，具体做法包括按照湖泊面积30%～40%的比例恢复水生植物、投加有益微生物降解有机质等。生态湿地修复是为了加强水体自净功能，具体做法包括建设尾端人工湿地系统、初期雨水处理、净化河渠水质等。

洪涝的预控是对洪水和内涝的防控，一方面是对主要行洪断面以及堤坝的复核，一方面是加强城市水体调蓄的能力。防与调相结合，合力抵御水患。海绵城市建设工作是目前对内涝防控不可忽视的一环，目前我国共有30个城市获得国家财政补贴进行海绵城市的试点工作，以武汉为例，现已规划建设试点项目293项，包括重大水系、管网项目、公园绿地、市政道路和公共建筑等，确定应保有的湖泊湿地的水面面积和调蓄容量，确保防洪排涝安全。

3.2 滨水风貌管控

景观风貌是城市自然景观、人造景观和人文景观相互结合形成的整体感观体验，是追求“风”与“貌”的有机结合，“风”是对城市特色内涵；“貌”是景观的美观度[13]。

我国江南水乡具有极其显著的水网密集特征，河渠纵横交错，滩涂湿地依水而生，漫长的城市建设史也将江南水乡的滨水景观设计琢磨到了极致。在这里，水系的连通将局部死水变活水，生态湿地连接成片，形成绿地景观系统，再强调道路与建筑顺应水系肌理，控制道路红线宽度和区域路网密度，从城市形成之初就奠定较高的水网和路网建设标准。公共开放空间则在水网、路网中渗透布局，形成连续景观带，空间小环境与网状的绿地景观系统相互渗透，通过动与静的空间互动，营造滨水地区的活力。围绕着水体形成公共中心，往往聚集了城市的商务办公、文化休闲、商业游憩等功能。公共建筑的聚集更容易打造出形态多变的城市空间，通过色彩、材质和建筑风格体现生态水乡园林的独特形象。

在滨水景观打造上，德国鲁尔工业区制定了营造“绿色空间”的计划，进行大规模的植树造林，构建公园体系，联合水系沿线24个行政市共同建设“埃瑟姆公园体系”，来达成景观的美观度；另一方面，又提出注重地域化原则，大面积保留原址的厂房和设施，赋予其新的功能。工业区内的一切均被列入保护范围，形形色色的“大地伤疤”都尽可能原汁原味原地保留，主要建筑和构件被改造为公园、博物馆、观光塔、艺术天地等，实现了景观的特色内涵。

可以说，滨水景观的管控就是对空间景观框架的演绎，对生态网络断点的铆接和对特色景观小品的重塑，最终目的都是恢复滨水土地生机，注入城市活力。

3.3 土地利用管控

滨水空间具有稀缺性和公共性，应将这片用地通过政府调控的手段提供给公众使用，让滨水空间与城市各个组成部分的功能相互融合。土地利用管控就是通过用地规划的手段，确定滨水地区的空间、权属和产业结构，并对建设进程做出合理安排。

在总体规划层面，水网本身不同的断面、水量和空间位置决定了不同的主导功能，包括生态绿廊型水系、公共服务型水系和景观通航型水系等。水系的主导功能决定了滨水土地的使用性质，合理的功能布局能激发周边城市建设及改造的效率，并带动产业发展及文化积淀。相对来说，房地产业、生活服务业和生产服务业容易聚集大量人群，更需要良好的环境，其更高的产出比也有能力支付更高的土地价格，从而带动土地价值不断提升。

在详细规划层面，用地控制应细化至蓝线和绿线的定位，确定各条界线内禁止和适宜建设的内容。如以“园林水乡”著称的潜江市园林城区在控制性详细规划阶段就在重要水系两侧区域划定禁止建设区，包括市域主要河流两岸堤角外侧各500m，市区内流经的次要河流两岸堤角外侧45m，其他河渠两岸堤角外侧30m。在禁止建设区内除农田、水利设施、郊野公园、绿道和必须的景观设施外不得进行任何其他建设，并对建设的技术规范做出了具体规定。这样的措施就保证了水体的生态控制底线范围和滨水景观空间的合理进深。

在建设进程控制方面，建设初期以奠定良好的生态根基，建设健康、完整的水网系统为主，可结合具体城市情况打造亮点工程，中期在水网基础上构筑公园体系和景观框架，整体升级城市形象，最后再破解空间的藩篱，进一步发展腹地空间，提升城市能级。

3.4 保障机制管控

有效的水网整治措施离不开良好的保障体系，包括组织保障、资金保障和技术保障三个方面。

一般来说，公益性的长期整治工作都是由政府领导，并由环保局和建设局进行统筹，相关部门参与协调，并成立联席会议，责任到岗，开展进度、质量监督、宣传教育等管理机制，这是水网治理的组织保障。在此基础上，通过收取河道管理费用及政府补贴拨款为其提供有力资金保障、财政支持和专项资金的保障。此外，相关部门应及时制定完善的法律法规，并制定多层级的法定及非法定规划，为建设过程中的各方利益博弈提供依据，并结合国家相关技术管理规定，灵活运用创新的规划科学技术，并注重公众参与，设立各种水质监测网站，通过互联网公布，供外界查询，使完善的监测体系成为管理部门决策及执法的重要依据，这是水网治理的技术保障。

以德国鲁尔工业区改造为例，联邦政府发挥了前瞻性和引导性作用，先后颁布了《联邦区域整治法》《煤矿改造法》《投资补贴法》等多项法律[14]，有效保证政策实施纳入法制轨道。并且成立鲁尔煤管区开发协会，对矿区发展做出全面统筹规划；成立环境保护机构，对有害气体回收和供水系统净化系统建设制定严密的技术措施。在规划层面自上而下提出工业区整体发展规划和总体规划等，对产业结构调整和新兴产业的发展补贴做出具体的安排。

4 结论

城市水网治理任重而道远。水是自然赐予我们的礼物，但也会由于不恰当的利用，成为人类生存的湍流，将原本和谐共生的人与水的关系，陷入互相损耗的恶性循环。只有从思想上、技术上、体制上、管理上全面入手，历史造成的生态环境，特别是水环境的污染状况才不至于积重难返。

人类环境问题的形成有其历史必然性和偶然性，但究其本质，都是由经济欠发达和观念不先进造成的。随着中国综合国力的不断增长，我们也能腾出更多的时间和金钱来弥补经济发展留下的遗憾。当代的城市管理者和建设者应以“吾土吾民”的情怀，充分运用历代先人留下的宝贵环境财富和智慧，以及我们现阶段所拥有的物质基础和技术水平，探索“水”在城市中的安全问题、景观问题、经济问题和管理问题的解决之道。