新形势下水库移民安置规划面临的问题与对策

王 珮,吴壮海

(中水珠江规划勘测设计有限公司，广东 广州 510610)

1 水库移民新形势

党的十九大报告中提出的十四条基本方略，其中很重要的一条“坚持新发展理念”，即坚持创新、协调、绿色、共享、开放的一种发展新理念，在科学发展的新时期应运而生。而创新是我们未来发展的第一推动力，这种创新不仅指的是单纯的技术创新，还涉及大量的制度和思想创新等。这是一个很重要的基础。

十九大报告同时指出，加快生态文明体制改革，建设美丽中国。“美丽中国”除了强调生态文明建设外，更融入了经济、政治、文化、社会建设等各个方面。“美丽中国”被纳入“十三五”规划，首次被纳入五年计划。这对实现“十三五”时期发展目标提出了新的更高的要求。美丽乡村是建设美丽中国的基础，也是小康社会在农村的成果体现，是深入推进社会主义新农村建设的重大举措，是新农村建设的鲜活样本。

目前，征地移民工作中存在安置方式有局限的突出问题；现行以“三原”原则恢复移民生产生活为主的安置方式与国家城镇化和美丽乡村建设要求的矛盾凸显；加之我国法制建设不断完善，移民法律意识不断加强，依法行政、依法维权形成新常态；又面临国家深化改革，包括土地政策调整中三权分置，确权后土地调整日趋困难、安置规划与美丽乡村建设相融合等新挑战。项目在民族地区，地理人文环境复杂，移民安置难度更大。

为实现依法移民、和谐移民、科学移民，面对新时期、新形势下国家对水利工程与移民安置工作的新要求，需深入分析存在的问题和面临的挑战，研究发展趋势及改革思路，提出适应新时代发展要求的应对措施。

2 面临的问题

2.1 工程建设时间紧任务重

德厚水库是2015年初国务院部署的172项节水供水重大水利工程之一，也是2015年的《政府工作报告》中明确提出当年需开工建设的27项重大水利工程之一。

德厚水库是文山州第一座大型水库工程，建设征地总面积840.39万m2；拆迁各类房屋面积223512.18m2；规划水平年生产安置人口为3222人，搬迁安置人口为1080户4825人；征地补偿总投资为96131万元[1]。地方各级政府在深入贯彻落实重大水利工程工作部署过程中任重道远。规划设计中各阶段工作周期压缩，如何在仅有的时间内，保证依法依规顺利完成各项工作并通过审查是规划设计面临的重大问题。

2.2 土地政策变化对安置方式的影响

通过“三权分置”制度的推行促进了土地资源优化配置，同时既保持了集体所有权、承包关系的稳定，又形成了经营权灵活流转的格局[2]。推动形成了“集体所有、家庭承包、多元经营”新型农业经营机制。

近年来大量农民转向二、三产业，靠田靠地的局面已经发生很大的转变。2017年全国超过30%的农户流转土地，承包权与经营权两者主体分离现象逐渐普遍。家庭农场、农村合作社、农业企业已成为农业生产者的重要组成，成为经营权的新主体，是真正的农业生产经营者[3]。

在这种政策调整和土地经营新形势下，为传统的有土安置注入了新方式。通过稳定农村土地承包关系并长久不变，土地经营权入股维护了进城务工和落户农户的土地承包权益。农户已不再满足于耕种眼前的一亩三分地，短短几年间已从原来的希望调剂土地到现在接受土地调剂安置的已寥寥无几，生产安置意愿已发生变化。除了三权分置制度带来的变化，还有农村集体土地确权政策的推行，使土地调剂难度加大。如果坚持调剂土地这一种主要方式已不符合农户的新意愿，也不适应现在的新形势，如何在尊重移民意愿的基础上，谋求更加科学有效的生产安置方式，保障移民长远生计是规划设计面临的重要问题。

2.3 “三原”原则的安置方式对地区社会经济发展的局限

水库移民安置规划不再单纯是技术问题，还必须要兼顾区域经济社会发展、移民脱贫致富等各个方面，已经上升到需要统筹区域规划的综合性领域[4]。

近年水库建设对地区经济社会条件的改善已发挥作用，但这一水平略低于地区经济社会发展规划的预期，从远期来看，地区经济社会发展的步伐反而受到了一定程度的阻碍。因为水利工程移民安置按“原规模、原标准或恢复其原功能”的补偿安置原则，简称“三原”原则，从规划设计的角度制约了地区基础设施建设。水库移民安置政策经历几次调整不断完善，“三原”原则在各个时期基本满足彼时农村经济社会发展的需求，但与移民长远发展和长久生计需求相比，仍存在诸多弊端。

德厚水库工程移民工作在执行“三原”原则时，已经按照国家及云南省政策法规、行业的标准规范，并结合美丽乡村建设和建成小康社会的要求进行设计和实施。库区迁(改)建工程的建设规模比水库建设前将有大幅提高，但与“同步建成小康社会”的目标仍有差距。继续实施“三原”原则极有可能使库区移民的生活水平在2020年达不到小康生活目标，这与新一轮国家战略布局有所偏离。突破“三原”原则已经迫在眉睫，在移民安置政策的落实上有必要结合地方发展实际进行相应的调整完善，正确处理好移民安置和地方发展的平衡关系。

3 解决对策及效果

3.1 部分工作提前开展

3.1.1土地指标提前分解

全力推进德厚水库的建设是贯彻落实国务院172项节水供水重大水利工程总部署的重要一环，是国家对水利工程与移民安置工作的新要求，面对新时代的发展要求，作出必要的调整措施是适应新形势的趋势。

土地指标分解在前期规划设计阶段提前开展。针对德厚水库库区淹没影响情况和项目建设的紧迫性，参建各方多次沟通的基础上，在可研阶段，由测量技术人员现场持GPS-RTK对对建设征收的土地提前一步到位分解落实到权属人(单位)，比SL 290—2009《征地移民设计规范》[5]中要求的“技施设计阶段进行土地分解核定”的设计深度提前。

将土地指标分解到户，一次性明确了土地数量和权属，避免了下个设计阶段重复工作和后期征地补偿工作中的不确定性，为整个实施阶段节省了相当大的人力和物力，更重要的是保证了补偿投资的准确性。

3.1.2后扶规划提前启动

德厚水库作为云南省大中型水库移民后扶同步规划试点，将产业发展项目列入大中型水库移民后期扶持规划和年度计划并加以扶持，保证产业项目与移民安置基础设施项目同步实施。将库区和移民安置区的搬迁安置规划与移民后期扶持规划进行有机衔接，缩短移民搬迁后和后扶产业项目产生效益的空窗期，实现移民后续产业发展与移民搬迁安置“无缝对接”，加快恢复了移民生产生活水平，使移民群众真正实现“搬得出、稳得住、能发展、会致富”的目标。整合各方资源和资金，将移民后扶生产开发同期开展，也将是今后的移民安置重要途径，符合当前土地流转的趋势。

3.2 前期留余地，实施做调整

3.2.1生产安置方式多元化

德厚水库实施阶段农村移民安置的总体思路调整为依托剩余土地资源，实行以大农业生产安置为主，辅以货币补偿发挥村民自治的权利自主决策投资，投入发展村集体合作社和现代农业等多渠道安置移民。通过挖掘淹没线上剩余耕地资源与特色高原农业产业相结合，采取土地入股的方式培养一批有影响力、有竞争力、移民能受益的农民专业合作社，开发建设现代农业产业园区，增加地区就业机会，促进当地市场经济的形成与发展根据项目建设及合作方式。

3.2.2宅基地置换

随着集体土地确权新政策的颁布，农村宅基地确权也将是必然趋势，它可以有效解决农村土地纠纷，依法确认农民土地利益，合理分配资源，促进农村经济社会的发展。

顺应新政策的思路，依据文山市政府相关要求，德厚水库移民安置点实行每户配置150m2的庭院用地。移民原住房占地面积超过部分，可用于置换庭院用地面积，也可按现行园地补偿单价给予补偿；移民原住房占地面积不足的，按安置点成本造价补缴[6]。即每户配置的150m2园地由移民户原房屋区域所占面积按园地标准进行置换。原房屋区域占地面积超过安置点配置面积的部分，需按园地补偿标准补偿到移民户；若原房屋区域占地面积不足以置换安置点配置面积的部分，则由移民按园地补偿标准补齐配置面积。

3.2.3土地补偿标准的统一

德厚水库工程建设征收土地补偿标准可研阶段按“前三年平均年产值16倍”为依据计算，即水田26528元/667m2、旱地20995元/667m2；初设阶段以云国土资[2014]27号文件为依据计算，项目所在地区为文山市征地统一年产值标准三类区，统一年产值为1271元/667m2，补偿倍数为16倍，耕地补偿单价为20335元/667m2。而文山市境内蒙文砚和平文高速公路项目按照地方补偿标准执行高出库区补偿标准4417元/667m2。

在规划设计过程中已提前做好与下一阶段调整补偿标准衔接的准备。德厚水库工程在移民安置规划设计专题报告中提出“根据2015年中央一号文件精神，考虑同地同价的原则，建议文山州(市)人民政府依法依规合理调整征地补偿标准及估算投资缺口报请云南省人民政府或相关职能主管部门审批执行。”的建议，为下一步实施阶段补偿标准的拟定提供依据和调整空间。

在国务院令第679号的发布前，德厚水库已经开始征地补偿，实施阶段，地方人民政府争取政策将文政发[2014]56号中的土地整治费和青苗补偿费整合到土地补偿标准中，以“水田30996元/667m2、旱地27144元/667m2”的标准进行补偿，增加投资由地方政府承诺自行筹措解决。最终与文山市境内蒙文砚和平文高速公路项目实际征收土地补偿标准统一，为移民群众争取了更大利益。

随着国务院令第679号的发布，在规划设计阶段存在的土地补偿标准不统一的问题已经得到解决。

3.3 移民安置与地区发展的融合

遵循中共中央国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，农村移民安置规划点结合社会主义新农村建设进行统一规划的原则，德厚水库移民安置规划结合社会主义新农村建设，生活标准在现状人均生活标准的基础上，结合国家规定标准确定。低于国家规定标准下限的，采用国家规定标准的下限，现状高于国家标准的，采用国家规定标准的上限，并在规划设计方案中预留了便于实施阶段衔接地区发展的庭院经济用地方案。

庭院经济是农村经济的重要构成，也是农村经济的主要载体。要发展庭院经济就必须有发展用地，整合一定数量的旱地指标向宅基地集中，使农户有“养殖地、果蔬地”等发展用地空间，加速农村经济发展，以实现移民能够“搬得出、稳得住、能致富”的目标。

根据“美丽乡村建设”和易地扶贫搬迁移民新村的建设要求，着力打造移民示范村，切实抓好移民村寨乡村旅游和后扶产业的发展需求，为保证搬迁移民生产生活的顺利过渡和后续发展，农村移民集中安置点拟每户增加150m2庭院经济用地用于移民户发展产业，为移民搬迁后生产发展提供基本生活保障。另外采用人畜分离设计理念，安置点增设集中养殖区域，保证移民良好的生活环境。示范安置点以彝族风情小寨为设计核心，增设火把广场供移民举行民族传统文化活动及相关公共活动事宜，丰富了移民的生活也可作为民族特色来发展旅游业为移民生产生活创收。但由于方案调整增加的投资由地方政府承诺自行筹措解决。

移民后扶产业本着“同步规划、同步实施、同步推进”的原则，将移民产业规划纳入到地区相关产业规划方案中去，水库建成后，形成宽阔的水面，凭借库区的地理位置优势，发展休闲旅游度假、餐饮服务、蕴含着巨大的商业前景；人员流动量增加，对地方经济发展有一定的推动、带动作用；部分有能力的居民一次性得到征地补偿款之后可以转业从事小规模商业，这些条件给产业结构调整和发展区域经济创造了机遇。

4 结 语

在新时代“坚持新发展理念”建设“美丽中国”等新形势下；贯彻落实国务院关于节水供水重大水利工程的总部署下；征地移民工作存在土地政策调整，以“三原”原则恢复移民生产生活为主的安置方式与国家城镇化和美丽乡村建设要求的矛盾等问题；又面临国家深化改革等新挑战，以德厚水库为例提出了适应新时代发展要求的应对措施。

(1)面对国家对水利工程与移民安置工作的新要求，在工作中作出了必要的调整措施，将土地指标分解到户在可研阶段提前开展，将后扶产业规划在安置阶段同步开展。此举为云南省首例，是保证项目按计划实施和推进中最重要的一项举措。

(2)在前期规划设计阶段提前做好与下一阶段调整衔接的准备。大型项目前期工作历时长，设计依据有时限，应顺应趋势在变化中为移民谋求更大的利益保障长远生计。

(3)政府要充分引导把移民安置规划与美丽乡村建设和库周相关产业规划等相结合，为移民长期生存、发展奠定很好的基础。应集中相关涉农资金统筹安排农村项目建设，避免重复投入，充分发挥资金使用效益。

通过采取以上应对措施，较好的处理了前期规划设计面临的相关问题，为促进移民工作顺利进行奠定了坚实的基础，为云南省其他大型水库工程的移民安置前期工作提供了良好的借鉴。