基于城乡融合发展背景下的移民安置方式研究

姚玉琴

(水利部水利水电规划设计总院,北京 100120)

1 城乡融合发展

乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能，与城镇互促互进、共生共存，共同构成人类活动的主要空间。由于我国实行城乡二元体制，城市与乡村隔离发展，城乡之间发展极不均衡。1978年改革开放以后，进城打工是生活在乡村的广大农民提高收入的重要渠道。长期以来，由于城乡居民收入差距扩大以及乡村经济实力较弱，全国大部分地区的乡村建设相对落后，乡村基础设施等方面建设的不足直接损害了乡村经济发展，导致很多习惯了城市生活的农民工不愿意回到乡村。如今的农村，很多农民都想逃离，人口结构已经发生变化，年轻人纷纷外出打工，留下来的都是老人和小孩，出现了“空心村”现象。

根据不完全调查，有68%的农民很愿意向城镇集中，他们认识到，转移到城镇不仅可以使生活条件变得更好，而且可以充分享受到城镇的物质与文化生活方式，还有利于后代的成长。只有29%的农民不太愿意或者很不愿意向城镇集中，原因主要是担心“城镇房价高买不起”、“没有社会保障”、“生活不习惯”、“找不到理想工作”、“缺乏相应的鼓励政策与措施”等，可见，这些人并非不愿意在城镇生活，而是对进入城镇工作与生活有缺乏经济保障和安全的后顾之优。总体上看，加强乡村建设，将有助于改善农民的生活品质，提高农民的生活质量，加速农村的现代化进程，符合农民的发展愿望。

近年来，中央政府一直提倡统筹城乡发展，实现城乡经济的一体化。所谓“城乡融合”，是指相对发达的城市和相对落后的农村，打破相互分割的城乡壁垒，逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，促使生产力在城市和乡村之间合理分布，城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展，逐步缩小直至消灭差别，从而使城市和乡村融为一体。“看得见山，望得见水，留得住乡愁”，是重构新型城乡关系、人与自然关系的呼唤。

为了改善城乡差别这一问题，我国近些年一直在不断完善制度，把资源优先向农村倾斜。经过几年的建设发展，不仅缩小了城乡差距，还把所有的农村进行分类规划，促进城乡融合发展，把城市现有的资源引进农村，让农民享受跟城市一样的待遇和公共服务水平。如今，城乡融合发展已是必经之路，唯有城乡一体化，才能带动农村的经济发展，人口流失的问题才能得到缓解，返乡创业的人才才会增多，而城乡如何融合发展，是一项十分艰巨的任务，还有很长的路要走。

2 移民安置与城乡融合发展

将水利水电移民搬迁安置与国家城镇化发展相契合，把移民的发展和城镇的发展有机结合起来，满足城乡融合的要求，实事求是地适应城乡融合发展的需求，让移民在城乡融合发展中寻找新的定位和机遇，积极拓展移民安置思路，是现阶段带动城乡经济发展和妥善解决移民安置问题有效途径。随着水利水电工程建设和开发，走城镇化安置道路是经济发展和社会改革的必然趋势，移民安置与城乡融合发展相结合是社会发展的必然。表现在以下几个方面：

(1)依托国家大力推进乡村振兴和城乡融合发展的契机，拓展移民安置渠道和安置方式，促进移民和地方经济共同发展。目前，水利水电建设利益相关方对水利水电工程开发在促进地方经济发展和移民脱贫致富的要求越来越高，也对水利水电工程建设促进地方的基础设施(特别是城镇化)提出了新要求，因此，结合国家大力推进城乡融合发展的契机，将移民安置工作与城乡融合发展整合，让移民在城乡融合发展中寻找新的机遇，让乡村和城镇在移民搬迁中扩大规模和提升容量，在现阶段来看，确实是一种促进移民与乡村、城镇共同发展的举措。

(2)移民安置与乡村振兴、城乡融合发展相结合，能够有效解决现阶段传统安置方式面临的瓶颈，创新和拓展新型、适宜的移民安置方式。在过去很长一段时间内，我国水利水电工程农村移民安置实行的是农业安置为基础、就近安置为主的安置方式。通过行政手段把大量库区农村移民安插到附近的村(社)从事农业生产。该方法简便易行，移民基本上维持原有的生产生活方式不变，移民容易接受，社会基本稳定，取得了不小的成绩。但是随着我国经济发展和移民外出打工增多，土地资源日益减少，若不彻底解决“人多地少”的矛盾，提升乡村基础设施水平，“以土为主”的安置思路将难以长期有效实施。因此以国家乡村振兴和城乡融合政策为依托，因地制宜，拓展以城镇为搬迁载体，再辅之以可行的无土安置方式和适宜的配套措施，如逐年货币补偿、二三产业安置和养老保障安置等，将很好地解决现阶段水利水电工程移民安置问题，还能更快地提高区域内城镇化水平，更能积极地创造条件促进移民安稳致富。

3 水利水电工程移民生产安置方式

作为国家重要的基础设施之一，也是征地移民规模最大的行业，水利水电行业移民安置方式提倡以农业安置为主，从法律法规到技术规程等，移民安置制度较完善。公路、铁路等其他行业被征地农民安置方式以社保为主，主要根据各地的经济社会发展和社会保障水平，因地制宜处置。目前，水利水电行业的移民生产安置方式主要有以下几种：

(1)农业安置

在耕地资源丰富的地区，这是应当优先选择的安置方式。选择农业安置应当进行农业安置环境容量分析，根据规划目标和安置标准，在安置区土地利用规划、水资源规划、种植业规划、养殖业规划、林业规划等以及经济社会发展预测的基础上，分析区域内土地资源所能承载的人口总量和接纳的移民数量。

(2)二三产业安置

在耕地资源紧缺且具有二三产业发展条件的地区，可以选择二三产业安置方式。第二产业安置环境容量应结合当地产业发展规划，以安置区已有项目和拟开发项目可行性论证为基础进行分析，接纳移民劳动力数量应根据其所有权性质、经营体制以及人力资源配置情况分析确定。根据移民劳动力供养系数、移民安置规划目标，综合分析计算可容纳的移民数量。

第三产业安置环境容量应根据当地城镇化及经济发展水平、旅游资源状况等，分析预测第三产业项目从业人数。根据第三产业收入水平和移民劳动力供养系数、移民安置规划目标，综合分析计算可容纳的移民数量。

(3)社会保障安置

符合省(自治区、直辖市)级人民政府社会保障条件的，可以采用社会保障安置方式。社会保障安置环境容量根据省(自治区、直辖市)人民政府实施被征地农民就业培训和社会保障有关政策，结合工程建设征地影响程度，分析确定符合社会保障安置条件的移民人口数量。

(4)购买公益性岗位安置

符合公益性岗位资格条件的移民，可选择购买公益性岗位安置方式。购买公益性岗位安置容量是在地方人民政府提供公益性岗位数量的基础上，根据移民文化、技能水平，分析确定可安置移民的公益性岗位数量。根据公益性岗位收入水平和移民劳动力供养系数、移民安置规划目标，综合分析计算可容纳的移民数量。

(5)一次性补偿安置

受征地影响程度较小的村组，可以采用一次性补偿安置方式。

(6)投亲靠友安置

自愿投亲靠友的移民，且接收地县级人民政府能够出具接收证明，可以选择投亲靠友安置方式。

(7)自谋职业安置

对有特长、农业收入占家庭收入比例低、已脱离或可以脱离土地资源自行解决生产出路的移民，可选择自谋职业安置方式。选择自谋职业安置的移民，应具备一定的文化水平和技能水平。

4 城乡融合与移民安置方式创新

近年来，以逐年货币补偿、二三产业安置、自主安置为主的“无土安置”方式逐步在少数民族地区实施，取得了较好的成果。同时，国家在资金投人、城镇化水平的提高以及基础设施的改善方面不断加强了对少数民族地区城乡融合的力度，这些措施势必能够有效地促进民族地区城镇化的发展和少数民族移民的妥善安置。

根据笔者了解的情况，在湖南的江华瑶族自治县和新疆南疆地区，结合国家的少数民族扶贫政策和城乡融合发展要求，有几座水库将库区以农业为生的移民安置在城市，生活方面完全城市化，生产方面还保留有土地，相对于过去的“以农业安置为主”和“非农安置方式”是新型的移民安置方式，对于传统的大农业安置方式是个创新，下面分别进行说明。

(1)湖南涔天河水库扩建工程：“长效补偿，逐年发放”

涔天河水库扩建工程正常蓄水位313m，相应水库面积38.9km2，总库容15.1亿m3。规划设计水平年生产安置人口20861人、搬迁安置人口共计5763户23092人。初步设计阶段规划的是大农业安置方式，通过调整土地集中流转方式进行农业安置，在拟调剂的土地附近建设21个集中安置居民点。实施过程中有很大一部分移民考虑到孩子上学、打工方便等因素，要求进集镇安置。根据移民意愿和江华县政府意见，最终将21个集中安置居民点变更为进6个集镇城镇化安置。由于江华县是瑶族自治县，6个集镇安置点按照“移民安置与小城镇发展相结合，与新农村建设相结合，与瑶族特色相结合”的思路进行特色规划，按安置小区标准集中建设，移民以户为单位自购成品房。生产安置方式为长效补偿方式，逐年发放土地收益。

在这种安置方式下，移民的生活生活均已融入城市，主要收入来源依靠城市，也享受城市最低生活保障政策，是一种非农安置方式。

(2)新疆莫莫克水利枢纽和库尔干水利枢纽：“移民进县城楼房安置，组成合作社放牧”

莫莫克水利枢纽工程位于新疆喀什地区叶城县，水库总库容为1.24亿m3，正常蓄水位为1899.5m，电站装机容量30MW。规划设计水平年生产安置人口为1850人、搬迁安置人口为610户2074人。移民搬迁至叶城县和田南路已建成东城D区(易地扶贫安置点)楼房安置，生产安置采取在柯克亚乡西合甫片区克孜力金进行土地开发，楼房距生产安置区约70km，移民在生产安置区人均分配饲草饲料地及口粮田2.5亩。

库尔干水利枢纽工程位于新疆克孜勒苏柯尔克孜自治州阿克陶县境内，水库总库容为1.25亿m3，正常蓄水位2105m，电站装机容量24MW。规划设计水平年生产安置人口为993人、搬迁安置人口为48户159人。根据阿克陶县政府意见，搬迁安置人口全部搬迁至玉麦乡境内的丝路佳苑移民安置区(易地扶贫安置点)楼房安置。生产安置人口在阿克陶县玉麦乡易地扶贫搬迁土地开发一期项目南侧、二期项目规划范围内开发农用地分配给移民，生产安置人口在安置区人均分配耕地2亩、饲草饲料地1亩。

莫莫克水库和库尔干水库移民都是结合新疆地区脱贫攻坚和易地扶贫，将移民安置在城市居民小区，但是在小区以外都配置有牧草地，在牧草地上建设养殖小区，牧民的牛羊由牧民自行组合成放牧小组，几户轮流放牧，相当于自由组合的合作社形式。

这种安置方式下，移民的生活基本都在城市中，充分享受了城市生活的便利。但是也有能够耕种和放牧的土地，合作社的农户轮流放牧，农业收入仍然仍然是家庭收入来源之一。当地政府根据新疆特别是南疆地区的惠民政策，尽可能拓宽移民收入来源，给移民提供护边员和公益性岗位就业，发放草原生态补偿等，通过多种渠道增加移民收入。护边员工资和草原生态补偿费已成为移民家庭主要收入，牧业收入占比不高。

(3)阿尔塔什水利枢纽：“居民进集镇安置，仍然放牧”

阿尔塔什水利枢纽工程位于喀什地区莎车县和克孜勒苏柯尔克孜自治州阿克陶县交界处，是叶尔羌河干流山区下游河段的控制性水利枢纽工程。水库正常蓄水位1820m，相应库容21.29亿m3，装机容量755MW，为大(1)型I等工程。规划设计水平年生产安置人口为3866人、搬迁安置人口为1285户4576人。

库区淹没的库斯拉甫乡集镇规划迁建至喀什地区泽普县境内，安置移民人口为1276户4543人(其中有9户共计33人不在此安置点内)。规划设计水平年集镇迁建区规划用地总面积为203.3hm2(含远期建设预留用地17.3hm2、旅游发展用地5.718hm2、近期建设用地62.23hm2、集镇迁建区内生产用地118.532hm2)。建设用地共计62.23hm2，每人平均建设用地为137.0m2(不含养殖用地及庭院经济、灌溉渠道、养殖兼生产用道路、生产用道路及防护林地等生产用地面积)。

规划移民住宅集中式布置，每户占地面积1.2亩(800m2，院落布局尺寸为20m×40m)，其中住宅基地为0.308亩/户(205m2)，庭院经济占地0.442(295m2)亩/户，畜禽养殖地0.45(300m2)亩/户。每户建筑面积80m2，住宅建筑总面积10.208万m2。

在泽普县大亚斯墩安置区规划开发荒地总面积3.75万亩，移民安置后人均拥有1亩口粮田、2.5亩人工草地。远期计划人蓄分离，在安置区还预留了远期养殖用地区115.5hm2。

阿尔塔什的移民安置方式与莫莫克水库、库尔干水库有所不同，移民进规划的集镇安置，但是安置区里住房和牲畜养殖棚圈在一起，划拨的土地距离集镇不远，移民可以自己放牧。这种安置方式可以说是新疆特有的，也是国家对新疆移民的特殊照顾。新疆地广人稀，虽说是集镇，但是占地面积很大，每户移民可以分配较多的宅基地。

这种安置方式介于城市安置和乡村安置之间，高度实现了城乡融合发展的要求。移民既享受了城市化的生活，也基本保留了乡村生活的特点。移民仍然以放牧为生，也可以随时打工。

5 结语

大中型水利水电工程的征地移民具有涉及面广、政策性强、影响因素多、任务十分艰巨的特点，为了做好水利水电工程移民工作，除了进一步完善移民政策、增加移民投资外，最有效的手段就是探索有效、适宜的移民安置思路，在此背景下，移民安置与乡村振兴、城乡融合发展有机结合形成的安置思路具有实施和推广的可行性。文中4个工程都是因地制宜，利用并妥善处理好民族地区移民安置与城镇化建设问题，并且与当地的扶贫、惠民政策整合，拓宽了移民收入。一般来说，进入城市就意味着要失去土地，城市也无法提供从事农业生产的条件。上述4个工程的安置方式使移民既能享受城市生活的便利，也能继续享受土地收益。创新了收益分享模式，提高了农民参与程度，增强了农民参与融合能力，让农民更多分享到了城乡融合发展的好处。作为移民安置的新思路，值得学习参考。