深入推进省级国土空间规划试点的建议——以宁夏国土空间规划试点为例

■ 黄征学/滕 飞/王 丽

（中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所，北京 100038）

国家“十三五”规划纲要和十九届三中全会国家机构改革方案都对国土空间规划做了明确部署。2016年省级空间规划试点也已拉开帷幕，部分省区取得了可复制可推广的经验。及时总结这些经验，妥善解决试点中遇到的问题，对未来开展空间规划具有重要意义。宁夏是2016年国家确定的9个省级空间规划试点地区中首个上报中央深改组会议审议的省区，多项工作走在试点省份的前列，但宁夏在空间规划编制实施中也遇到一些问题和困难。本文试图在总结宁夏空间规划编制试点经验的基础上，针对存在的问题和困难，提出推进省级空间规划实施的建议，以期为全国省级空间规划提供可参考借鉴的经验。

1 宁夏空间规划编制的经验做法

宁夏被确定为省级空间规划（“多规合一”）改革试点以来，本着“一本规划管全局、一张蓝图管到底”的目标积极探索，全面开展“多规合一”工作，形成了可复制、能推广的经验。

1.1 上下衔接、同步协调

为保障自治区级与市县级规划协调统一，宁夏采取“四下四上”的衔接方式（图1）。“一下一上”，统一数据和标准。自治区制定相关标准和规程，统一数据，将自然资源环境承载力和国土空间适宜性“双评价”、三类（城镇、农业、生态）空间、人口规模、发展定位、指标体系等初步方案下发给市县；市县完成基础资料和数据搜集，针对自治区下发的初步方案进行校核并反馈意见。“二下二上”，明确评价和管控方案。自治区下发“双评价”、三类空间的校核成果、生态保护红线初划技术方案、永久基本农田保护红线划定原则、市县空间规划文本框架等；市县根据下发内容完成基础评价，并针对方案进行校核、提出反馈意见。“三下三上”，消除差异确保地块唯一自然属性。自治区下发生态保护红线和永久基本农田保护红线的校核方案、城镇建设用地总规模、城镇开发边界划定原则、开发强度、重大基础设施廊道、用地差异图斑及处理原则等；市县完成本级空间规划文本，并针对具体地块属性开展校核反馈。“四下四上”，形成较为成熟的规划文本。自治区完成规模指标的协同对接，确定城镇开发边界、用地唯一自然属性，完成空间规划文本、图件、数据库；市县反馈与自治区下达的规模指标等差异情况，完成本级规划文本、图件、数据库。

图1 宁夏回族自治区空间规划“四下四上”工作方式

1.2 先布棋盘、后落棋子

宁夏空间规划强调从宏观到微观、从整体到局部、从底图框架到各类要素的规划技术路径。“先布棋盘、后落棋子”，改变了过去各类空间性规划各说各话，甚至相互矛盾的情况。“先布棋盘”指在规划之前，对资源环境承载力和国土空间适宜性进行评价，结合主体功能的定位，合理确定城镇、农业、生态空间比例和开发强度，划定城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线“三条控制线”，并将其作为空间规划的“底线”。“后落棋子”指在基本框架和“底线”确定后，把城乡规划、城镇体系规划、土地利用规划、生态功能区划等各类空间性规划的核心内容，像棋子一样按一定规则和顺序，有机整合进“棋盘”。这种技术路径不仅将空间性规划的核心要素统一到一个规划之中，而且增强了各类空间性规划的协调性和融合性。

1.3 政策引领、信息支撑

宁夏回族自治区出台了多项政策、法规、标准，保障了空间规划的有效开展。自治区人大常委会审议通过了《宁夏回族自治区空间规划条例》，并于2017年7月1日正式施行。自治区政府办公厅下发了《关于建立生态补偿机制推进自治区空间规划实施的指导意见》。试点工作领导小组办公室研究制定了与空间规划挂钩的招商引资统筹、差异化考核、惩处问责等政策规定，保障规划落地。除此之外，初步构建了“1+6”信息平台框架，即1个数据中心、6个应用系统。其中，数据中心基于2000国家大地坐标系统一格式，搜集全自治区已编和在编的各类规划554项，包含973个矢量图层。应用系统包括数据管理系统、规划编制项目管理系统、自治区规划管理系统、规划编制系统、合规审查系统、综合服务系统；通过与发展改革委投资项目在线审批监管平台、原国土基础地理信息共享库、政务服务平台、市县信息平台等互联互通，实现全区规划编制管理信息的共享共用。

1.4 统一思想、广泛参与

宁夏回族自治区党委、政府始终将统一思想、广泛参与作为空间规划改革试点工作推进的基础。自治区党委常委先后5次集中学习中央关于空间规划改革的指示精神，党委中心组组织了两次以空间规划为主要内容的专题学习。自治区政府先后组织开展了32次大规模培训，累计培训3500余人次。除此之外，领导小组办公室各工作组开展调研93次，针对空间规划文本等试点成果先后22次征求63个部门、22个市县意见，召开了4次专家评审会、座谈会听取意见。另外，宁夏回族自治区成立了由相关专家、人大代表、政协委员、民主党派和无党派人士、群众代表组成的规划评议委员会，在空间规划编制和成果应用阶段广泛开展民主评议。通过上述方式，保障了规划的集思广益，打下了坚实的群众基础。

2 宁夏空间规划实施存在的问题和困难

宁夏空间规划编制在取得诸多成绩的同时，在实施中也存在许多突出问题，必须高度重视和着力解决。

2.1 用地面积核减难度大，需要国家部委大力支持

土地分类标准不一致以及统计资料更新不及时，都会降低统计数据的精准性。如，同样一块地，在原国土部门统计中可能是未利用地，在林业部门统计中可能是宜林地；有些地块已经退耕还林，但仍然统计为耕地。重复交叉统计导致各类用地的数量都存在不同程度的增加。统计资料显示，宁夏的建设用地、耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地、水域和自然保留地等各类用地数据加总后，超出宁夏土地总面积约1.6万km2（表1）。再以石嘴山市为例，市辖区各类用地超出总面积1950.57km2，需要核减的面积有：耕地1.47km2、林地84.44km2、草地824.04km2、自然保留地1040.6km2（表2）。这不仅要认真核对，分析各类用地差异产生的原因，还要积极争取国家相关部委实事求是予以确认。

2.2 搁置用地的社会属性，影响规划实施效果

表1 宁夏回族自治区各部门用地规划目标值超出自治区总面积情况

表2 石嘴山市各类用地类型需要核减的面积

为解决同一块地多种自然属性的矛盾，按照“界定冲突——协调冲突——唯一属性”的技术流程，制定了《宁夏回族自治区空间规划用地分类标准》，明确了用地分类概念、内涵与标准，核定水库水面等用地在建设用地与非建设用地中的分类归属，按照标准明晰有关用地在耕地、林地、草地中的归属，确定了用地唯一自然属性。但是，由于土地具有自然属性和社会属性两重性，仅仅明确自然属性，搁置社会属性，尽管在规划编制阶段能减少矛盾，但在规划实施阶段，各种矛盾将集中暴露。例如，同一块土地，相关部门可能发放了具有法律效力的林权证、土地承包经营权证、集体土地所有权证、集体建设用地使用权证等法律证书，这些证书既反映了用地属性的空间冲突，又反映了各自社会属性的利益冲突，在规划实施阶段这些冲突就会爆发出来。如果社会属性的差异处理不好，将影响空间规划的落地实施。

2.3 各类规划和试点不协调，规划实施难度较大

尽管已经出台了《宁夏回族自治区空间规划条例》，但在国家层面，空间规划的法律地位尚不明确，与其他规划的关系还不清楚，并且各类规划之间的编制要求、技术标准缺乏有效的协调机制，造成各类空间性规划仍然“以我为本”，自成体系、衔接困难，规划层级之间存在越位、错位、缺位现象。

同时，空间规划的实施综合性很强，涉及多个政府部门，涉及用途管制、自然资源资产离任审计、考核体制等多个领域改革，可以说是“牵一发而动全身”。但是，目前各类改革领域不同步，改革试点分散在不同地区，不利于形成改革合力。如，自然生态空间用途管制和自然资源资产离任审计是落实空间规划的重要手段，但空间规划试点省份和用途管制、自然资源资产离任审计试点省份并不一致。省级空间规划在宁夏、海南、河南、浙江、福建、江西、贵州、广西、吉林等9省份试点，自然生态空间用途管制在福建、江西、贵州、河南、海南、青海6个省试点，其中，开展自然生态空间用途管制的6个省中，青海并不是省级空间规划试点省份；9个省级空间规划试点省份中，宁夏、浙江、广西、吉林没有开展自然生态空间用途管制试点。开展自然资源资产负债表编制试点和领导干部自然资源资产离任审计试点的内蒙古呼伦贝尔市、浙江湖州市、湖南娄底市、贵州赤水市、陕西延安市5市中，内蒙古和陕西都不是空间规划和自然生态空间用途管制试点省份。这些试点之间相互依托、相辅相成。以空间规划和自然生态空间用途管制之间的关系为例，没有编制空间规划，自然生态空间范围就不能确定，空间管制的边界就不清晰；同样，编制了空间规划但不开展自然生态空间用途管制，空间规划就会成为空中楼阁。宁夏空间规划实施中遇到的问题涉及各个方面，但在很多领域没有改革权限，无法协调联动。

2.4 保障措施不完善，规划实施面临困难

规划落地实施需要完善的配套机制，目前宁夏空间规划的配套体制机制和措施还不健全，直接影响了空间规划实施效果。

首先，空间规划缺乏法律保障，权威性不够。空间规划作为全新的规划，其法律地位还不明确，几乎无相关法律、法规、规章与规范性文件依据，导致规划的权威性不足。如果法定地位得不到认可，空间规划的实施就比较难。虽然宁夏回族自治区颁布了空间规划条例，在一定程度上明确了空间规划的地位及相关的管理制度，但是当地方条例与国家法律法规出现冲突时，还是会以国家法律法规为依据，规划实施面临法律风险。

其次，空间规划的政策体系不健全。宁夏空间规划将全自治区划分为城镇、农业和生态三类空间，这需要建立与之相适应的政策体系。虽然已经出台了生态补偿政策，但补偿标准过低。同时，招商引资统筹中，相关的转移支付、税收分享、经济核算等配套政策还不健全。

3 推进省级空间规划实施的建议

宁夏空间规划尽管存在一些问题，但其科学性、操作性、适用性的特点突出，宁夏在完善空间规划编制的过程中，需要进一步深化体制机制改革，保障空间规划落地实施。

3.1 加强衔接各类土地面积的基础数据

在统一土地分类标准的基础上，从横向和纵向两个维度同时发力，加强衔接各类土地面积的基础数据。横向上，以自然资源部门土地调查数据和地理国情普查数据为依托，整合发改、住建、环保等有关部门的空间资源、空间性规划、社会经济等方面的数据，充分利用陆海观测卫星和各类地面监测站点开展全天候监测，及时掌握规划范围内土地总面积、农田面积、建设用地面积和生态保护区面积等。以调查数据为基础、以实地踏勘为前提，实事求是精确核定永久基本农田和生态保护区面积，结合国土空间适宜性评价，科学划定生态保护红线、永久基本农田红线和城镇开发边界，摸清各类用地面积的“底数”。纵向上，省级各政府部门要加强与国家相应部委的对接，仔细分析各类用地实际面积与统计面积产生差异的原因，分门别类做好沟通协调工作，积极争取国家部委支持，核准土地面积。

3.2 积极稳妥确认各类用地的社会属性

以土地确权登记改革试点为突破口，探索“确权确地”“确权确股”“确权确股不确地”“确权入股”等不同的形式，积极稳妥推进土地确权登记颁证，缓解社会矛盾。针对集体土地产权错综复杂、争议较大的情况，建议成立土地确权登记争议调处专门机构，发挥农村基层组织作用，调动广大农民积极性、主动性，协商解决土地确权登记颁证中的各类矛盾。完善土地社会属性纠纷调处机制，建立土地权属争议数据库。建立土地权属纠纷证据调查、收集、判断和保存制度，让每一起纠纷的处理都有真实可靠的依据。以明晰产权、权能为基础，协调好各类用地社会属性之间的冲突，确保土地社会属性和经济属性能充分实现。

3.3 统筹安排相关的试点工作

根据空间规划试点情况，统筹安排自然生态空间用途管制、自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等相关的试点工作，强化空间规划实施的保障能力。建议将自然生态空间用途管制试点拓展到空间规划已编制完成的省（区、市）和市县，支持这类地区根据《自然生态空间用途管制办法（试行）》拓展用途管制范围、创新用途管制方式、完善用途管制工具，强化对“三区三线”空间的管制；支持这类地区开展自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等相关试点，以市县主体功能为依托，明确“三区三线”空间比例、“三区”空间的开发强度等指标，坚持“生态优先，绿色发展”的原则，探索自然资源资产离任审计和差异化绩效考核的主体、对象、内容，建立激励相容的配套政策，推动空间规划成果应用。

3.4 加快构建科学合理的空间规划体系

按照“先布棋盘，后落棋子”的要求，继续深化资源环境承载力和国土空间开发适宜性“双评价”，科学划分“三区三线”，完善指标、分区、方向管控，将其作为空间规划的“底盘”和省级空间性规划之间衔接的端口。同时，明确市县空间规划要叠加城乡总体规划、土地利用总体规划、生态功能区划，交通规划、水利规划、能源规划、通信规划、公共服务设施规划等空间性规划的核心要素，减少空间性规划的数量，提高空间治理效率，保障市县空间规划能落地、可操作。

3.5 完善规划实施机制

综合运用行政、经济、技术、法律等手段，保障规划顺利实施。赋予自然资源部门实施规划的权利，细化规划实施方案，增强部门之间的协同性，保障规划落地。综合运用航测、卫星遥感、数字影像等先进技术手段，强化国土空间用途管制，提高监管时效性。遵循“有圈有政策”的思路，中央和省两级政府要抓紧出台有关的政策措施，实现差异化管理。重点是以“三区三线”为基础，细化土地、财税、投资、产业等政策，使空间政策更加精细化、精准化、精益化。积极开展生态补偿、开发许可证交易、发展权转移等试点，逐步扩大经济手段使用范围。按照废、改、立的要求，积极推进《国土空间规划法》立法，调整《土地管理法》《城乡规划法》《环境保护法》等相关法律条文。及时将地方试点中形成的可复制、可推广的空间规划编制指引、用地分类标准等技术规程固定下来，构建全国统一的技术标准体系，推动空间规划编制，夯实空间治理体系的基础。