山西省退耕还林工程建设存在问题与对策建议

郑 峰

（山西省造林局，山西 太原 030012）

实施退耕还林对改善生态环境、推进生态文明建设，特别是助推脱贫攻坚发挥了重要作用。通过持续实施退耕还林，全省水土流失得到有效控制，林草植被得到恢复改善，农业生产结构得到显著优化，百姓收入得到稳定增加，整体上取得了显著的生态、经济和社会效益。特别是近几年，中共山西省委、省人民政府高度重视退耕还林工作，结合林业脱贫攻坚和全面小康建设，做出了“在一个战场上打赢两场攻坚战”的决策部署，将退耕还林作为林业扶贫的重中之重，连续两年提前启动，全面推进退耕还林工作，充分发挥退耕还林改善生态、发展产业和脱贫攻坚的重要的作用。

1 工程建设情况

山西省是全国实施退耕还林工作的重要省份，自2000 年以来，累计完成国家第一轮退耕地还林计划任务46.267 万hm2，2007 年国家暂停实施退耕地还林项目。2014 年8 月，国务院批准启动实施新一轮退耕还林工程，到目前累计承担国家25°以上坡耕地新一轮退耕还林任务24.533 万hm2，其中2014 年的6 667hm2和2017 年的10.866 万hm2任务已全面完成，2018 年的13 万hm2目前已落地到户12.133 万hm2，占计划任务93%；完成造林10.693 万hm2，占计划任务82%。2017 年和2018 年，58 个贫困县承担退耕还林任务22.03 万hm2，其中10 个深度贫困县13万hm2，分别占总任务的92.30%和54.50%。

通过实施，工程取得了令人瞩目的显著成效，受到社会各界的高度评价和肯定。一是大幅增加林草植被，为全省储备了大量的森林资源，为全省森林覆盖率的提高做出巨大贡献；二是有效改善生态环境，区域生态环境得到明显改善，小流域水土流失状况大为改观，降水量明显增加，有效遏制了水土流失和风沙危害；三是调整农村产业结构，大量的农村劳动力从低效生产中解放出来，通过外出务工拓宽增收渠道；四是有效增加农户收入，增强群众参与生态建设，从而走向脱贫致富的信心，极大提高农户获得感，同时退耕农户通过发展经济林和林下经济也可增加收入。五是社会效益日剧突显，广大基层干部群众直接参与了工程建设，保护林草植被、改善生态环境、建设美丽家园的意识普遍增强，为拓宽全省林业生态建设融资渠道，加快营造林进程，提供了很好的思路和样板。特别是新一轮退耕还林工程启动以来，将为我省储备森林资源24.53 万hm2，累计争取国家资金58.78 亿元，其中农户补助资金44.16 亿元，种苗补助资金14.62 亿元。2017 年度全省退耕还林提前一年完成造林任务和补助兑现工作，带动52 个贫困县的7.68 万建档立卡贫困户户均增收4437 元，做法和成效在全国独树一帜。

2 存在的主要问题

2.1 前一轮退耕农户收入锐减，成果巩固压力巨大

根据国家退耕还林补助政策，自2015 年起，全省前一轮退耕还林营造的42.60 万hm2生态林，随着国家补助政策的逐年到期，退耕农户将不再享受国家退耕还林现金补助。由于生态林的公益属性，农民祖祖辈辈赖以生存的耕地无偿为国家做出生态贡献，本应该政府承担的责任转移到农民身上，农民负重难当。即使纳入国家公益林补偿，但生态补偿标准偏低，每亩每年仅有15 元，其中直接补助给农户的每亩每年只有8 元，远低于二轮补助每亩90 元的标准，对农民来说没有多大的吸引力，退耕农户收益大幅度降低。同时，受当前经济下行压力的影响，农民工外出务工渠道不断减少，以前靠打零工维持生计的农户，逐渐失去了增收渠道，为了解决温饱问题，存在毁林复耕的潜在隐患，退耕还林成果巩固压力增大。

2.2 上一轮经济林比重低，退耕农户收入可持续性差

上一轮退耕还林受经济林比例以县为单位不能超过20%的国家政策所限，致使山西上一轮退耕还林中经济林比重过低，在全省完成的46.266 万hm2退耕地还林中，经济林只有3.598 万hm2，加之北部高寒区和一些高海拔县的自然条件制约，部分面积经营粗放，收益较差，退耕农户长远生计堪忧。

2.3 耕还林耕地核减指标有限，满足不了群众需求

根据国家有关政策，全省2014 年、2017 年、2018年累计实施25°以上坡耕地新一轮退耕还林还草任务25.32 万hm2（还林24.53 万hm2、还草0.786 万hm2），占国土二调数据25°以上坡耕地26.106 万hm2的97%，政策范围内的指标已基本用完，基本实现“应退愿退尽退”。但全省客观上仍存在大量适宜退耕还林的陡坡梯田、沙化耕地、重要水源地15°～25°坡耕地、易地扶贫搬迁腾退等。随着城镇化步伐的推进，这些耕地被闲置撂荒，但农民退耕还林的积极性很高，由于政策所限，不能纳入退耕还林范围，无法满足群众退耕还林的需求。

2.4 地块布局分散，不利于工程管理和后期成果巩固

布局实施2017 年10.866 万hm2退耕还林任务中，各地普遍存在同一座山，有的陡坡耕地划入国土二调图斑，有的则没有；甚至同一面陡坡耕地，上半部分划入了国土二调图斑，下半部分却未划入。结果造成了同一个村农户，有的享受了退耕还林政策，有的享受不到，意见很大，埋下了上访隐患。

3 政策建议

鉴于当前的实际，为切实巩固好退耕还林成果，进一步推进新一轮退耕还林工作健康稳步顺利推进，提出如下政策建议：

3.1 实施生态补偿，并适当提高退耕还林生态补偿标准

建议国家将已实施的退耕还生态林全部纳入中央财政森林生态效益补偿范围，参照粮食补贴政策，建立长效生态补偿保障机制，分质量实行差别化补助，以提高管护主体的责任意识和积极性，确保退耕还林成果得到切实巩固，让广大退耕还林农户在为国家生态文明建设做出贡献的同时，其经济收入和基本生存、生活得到保障，努力实现国家得绿、群众得利的双赢目标。

3.2 进一步完善机制，增加退耕农户持续增收能力

建议对已纳入国家和地方生态公益林补偿范围的退耕地还生态林，可由国有林场及其他有能力的国有林经营单位“托管”经营。通过“托管”充分发挥国有林经营单位管理、技术、队伍优势，着力解决退耕农户管护力量分散薄弱、管护积极性不高及退耕地长远收益问题。托管经营后，生态公益林补偿性收益、森林抚育项目收益和林木资源所有权收益均归林权所有人。适宜发展“林菌禽药蜂”、森林旅游和森林康养产业的地块，国有林场应在尊重退耕农户意愿的基础上，由林场与退耕农户合作经营，也可引入新型经营主体合作经营，获得的增值收益按比例分配给退耕农户。对退耕农户与新型经营主体直接签订经营合同，自主开展合作经营的，国有林场只负责林地资源监管，不参与经营利润分成。在林地管护和林业产业发展中，要优先吸纳退耕农户务工，获取劳务收益。

3.3 进一步扩大退耕还林范围，满足群众迫切需求

山西省委、省政府高度重视新一轮退耕还林工作，根据全省实际和群众意愿，按照党的十九大“扩大退耕还林还草”精神和山西省综合改革试验区建设以及太行山、吕梁山生态修复的要求，立足省情，研究确定拟将陡坡梯田、沙化耕地、采煤沉陷区、地质灾害避让搬迁区、整村移民搬迁区等耕地纳入退耕还林。恳请国家从山西省转型综改省情出发，给予山西特殊政策许可，同意将上述耕地纳入退耕还林范围，核减相应的耕地保有量，满足群众退耕的迫切需求。