梁启超财政法治思想初论

韩 晓

(山东财经大学，山东 济南 250014)

梁启超，号任公，为我国近代一位百科全书式的大思想家。对于梁氏的学术成就，学界已有深入研究，有关其经济(财政)思想、法治思想的研究成果亦数量可观，但就梁启超财政法治思想作为一个论题来加以探讨的，尚付阙如。笔者不揣浅陋，拟从法学视角对梁启超的财政思想予以深入剖析。

一、救亡与启蒙：梁启超财政法治思想的时代特色

梁启超生活的清末、民初，中国面临全面危机。梁启超早年参加公车上书，主讲时务学堂，参与“百日维新”；流亡日本时办报宣传政治改良思想，向国人介绍西方学说；民国建立，参与改建进步党，并数任政府要职；晚年退出政坛，赴欧考查，专心于学术与教育。综观梁氏一生，他无时不在践行着救亡、启蒙者的使命。概言之，梁启超财政法治思想的时代特点主要体现为三个方面：

其一，视财政学为救亡、富国之学，积极研究中国财政问题。

梁启超是晚清时期“唯一能够从经济上敏锐地觉察到革命总危机临近的人”，[1]他同样也是能从财政视角深刻剖析清末社会政治危机的少数思想家之一。由此，借鉴西方先进理论，研究财政问题，建立近代化的财政法律制度就成为极为迫切的“救亡”之举。同理，专门研究财政问题的西方财政学在梁那里也就成了一门“救亡”之学：“国之兴亡、种之存灭，胥视此焉。”[2](984)为此，他身体力行，于1905至1913年间，呕心沥血撰写了大量财政学论著，对国人进行财政学知识的启蒙。梁启超这些研究成果，不止数量远远超过同时代学人，其学术洞见也引领了时代理论之先。

其二，以西方现代财政法治理念观照中国现实政治经济问题。

强烈的救国欲望激励着梁启超把西方财政学及民主法治的基本理念引进中国并以此观照中国的政治经济现状，其中晚清政府的国债举措及预算制度建设是任公关注最多的两个领域。

晚清政府面临着沉重的财政压力，通过举借国债缓解困局成为朝廷及一些地方官员的选择，对此，梁根据西方近代国债法原理给予了揭露与批判。1905年前后，直隶、安徽、湖北、湖南等以举办新政为名纷纷举借的地方政府公债同样引起梁的强调关注，并把这批地方公债形象地命为“袁世凯式公债”。梁启超感言这类严重违背国债法治原理的公债必将“为我国将来永劫之财政史上添一谈柄”。[2](1967)在否定政府内债举措的同时，梁同时也否定了清廷举借外债的合理性。根据梁的财政法治原则，国债“惟政治组织完善之国家，则可以借之”，[2](2015)而清廷根本不具备这个条件。任公宣称：现政府不进行实质政治变革却妄想通过借债“以弥缝一时，此非所以救国家之破产，而直速其亡而已”。对那种“持现政府可借外债”的观点，梁启超甚至号召“国人鸣鼓而攻之”。[2](2017)

其三，学以致用，亲自参加财政法治实践。

梁不仅从事财政法治理论的探讨与宣传，而且亲自参加实践，曾在民初两度出任阁员，先为司法部长，后为财政总长。任公的从政经历恰好从另一个视角佐证了我们研究其财政法治思想的学术价值所在。

1913年，任公出任熊希龄内阁的司法部长。谙熟财税法治机理的梁启超曾提出过有名的“十三对策”，为政府提供了一套集租税、公债、银行等多项举措于一体的综合理财治国方案。[3]1917年7月梁获任段祺瑞组阁财政总长。对这一职务，梁启超有过一段说明：“本不想再入政界……本人确有野心来整理财政，所以去干财政总长。”[2](4889)雄心勃勃的梁启超就财政问题做了大量的研究与调查工作，亦拟定了自感周全的财政计划。可惜的是，晚清以来中国财政积弊太深，严酷的现实使得梁的财政改革步履维艰。空有雄才大略的梁任公仅仅做了4个月的财政总长便不得不请辞。

司法总长、财政总长的履历显示了任公立足财政法治纠改时弊的基本为政思路；而任公在政坛的屡屡失败则进一步凸显了他的财政法治思想的前瞻性：没有以宪政为基础的实质性政治改良，中国的财政法治只能是一个遥远的传说。

二、宪政：梁启超财政法治思想的理论背景

对于梁的宪政思想，学界已有深入的研究，其在中国近代宪政史上的地位也得到学界的充分肯定，尤其在清末新政时，他著书立说对西方宪政学说进行系统介绍，“成为近代中国第一位研究宪政的权威”。[4]值得特别注意的是，这一时期恰恰也是梁启超集中探讨中国财政法治问题的时期。事实上，他的好些有关财政问题的见解亦体现在他的宪政著作中。例如，1910年初，清廷命载涛等赴日、美、英等国考察新政，梁启超曾上书陈言：“夫政无大小，其举之莫不需财，……权其轻重缓急而分配务使得宜，此施政之本也。”梁启超在这里强调的是财政对于立宪政治的基础作用，所坦陈的正是“财政乃庶政之母”这一财政国家的基本原理。如何应对清廷面临的这一窘境呢？梁启超献言：“敬能遵财政学之公例，以理一国之财，则自有许多新税源，可以绝不厉民，而增国帑数倍之收入者。……但非将财政机关从根本以改革之无从措手耳。”[5]梁似乎有相对成熟的应对方案，但这一应对方案的前提却又是他时时提到的必须“将财政机关根本以改革”，如此，财政制度的建立又必然实现宪政为前提。总之，将经济问题引入政治领域解决，将宪政的建立视为解决现实财政问题的前提是梁启超财政法治思想的一个重要特点。

财政法制的革新必须以整体政治制度的革新为前提或背景，这一基本理念使得梁经常会将一些现实财政问题置于宪政改革的大背景下予以关照。例如，前述梁对“袁世凯式公债”的关注及批驳，很大程度上就是基于宪政的考虑。在梁启超看来，无论是“袁世凯式公债”，还是当时其他名目的地方公债，不管如何包装宣传，其实质都是反宪政的搜刮民财。他断言：“中国政治机关，苟非为根本的改革，则自今以往，公等其无望能得一文之公债也”。[2](1907)梁启超对大清外债问题的评判同样是基于宪政的标准。在他看来，大清当时的外债问题实质是政治上出了问题，所谓“外债之本质，非有病也。……外债特以病闻者，则政治上之病而已。”[2](2009)因此，政治改革是举借外债的最根本的前提条件。那么，梁所谓根本政治之改革是什么呢？什么样的政治环境下方能建立规范的国债制度呢？任公认为，一个政治上规范的国家应当满足三方面的条件：其一，由国民代表组成且掌握财政决策权的国家意思机关——国会。他主张：“凡租税公债，皆须经国会决议”，“未有国会，则外债之可否，实无置议之余地也”。[2](2015)其二，统一完善的执行机关——责任内阁。所谓“苟无统一责任内阁，则举此债而利用此债者属于谁氏？与谈得失不亦远乎？”[2](2015)其三，科学、公平的人才选拔、晋升制度。由此不难看出，梁启超以国债为主题，实则表达了对君主立宪制的政治追求。

宪政同样是实现预算法治的基本条件。结合清末新政时期颁布《钦定宪法大纲》及成立具有国会性质的资政院的举措，梁认为预算法制问题的核心即是落实资政院的财政权，其核心是预算议决权：“为资政院计，谓首宜请旨申明议决权之效力。……而预算一事，尤关重要”。[2](2033)对于政府预算与法律、国会之间的关系，任公在其《进步党拟中华民国宪法草案》中有着明确的界定：政府每年的收入、支出预算，都必须“提交国会议决”；经国会通过的预算，“非查有违法之收支，不得修正或否决之。”与之同时，为规避国会专权，政府所列之开支只要符合宪法或法律之规定，国会亦不得擅自废除，且“国家岁入岁出之决算，每年由审计院检查之。”[2](2626)显然，梁启超在这里已经初步提出了权力制衡这一民主宪政的基本原则。

三、预算法治：梁启超财政法治思想的核心

预算是梁启超财政法治思想的中心内容。此论涵义有二：其一，梁氏所谈财政诸论题中，预算与国债所占内容为最多。其二，任公视现代预算为建设法治国家及实现宪政的重要途径。也即，在梁启超看来，宪政是实现预算法治的前提，而建立现代预算制度又是落实宪政的重要举措，是宪政的核心内容之一。

梁十分重视现代预算制度，认为预算是政府治国理政的重要工具，更是建设法治政府、实现宪政的重要条件，是“立宪国最重要的政治手段。”[2](2295)预算对于国家治理如此重要，梁在《中国立国大方针》中称：“预算案者，一年间施政之准绳也，凡百政策，皆表现于其上。”[2](2498)将预算视为一国政府的施政大纲，这种见识已经十分接近于现代财政法治理念了。在对晚清新政评判的同时，梁提出了自己的思考。

其一，预算的民主性原则。

梁启超主张，预算作为一国施政之准绳，其审批权一定要交于民众的代表——国会来行使。各国国会的权限未必相同，但“惟有三种权能万不可缺者。一曰议决法律，二曰监理财政，三曰纠责政府”。而这三种权力中，国会最应加强的是对政府财权的监理，因为“官吏舞弊营私，十有九皆由操纵财政，立宪国通例”，故而在这些立宪国家，“凡设立新税及增加国库负担，皆须国会议决”。[2](2837)

其二，预算的法定主义原则。

现代预算是由立法机关审议批准的法律性文件，应得到各级政府严格的遵守执行。梁在《评资政院》一文中指出：“各国通例，凡租税非列于岁入预算案者，分文不能征收；凡经费非列于岁出预算案者，分文不能支销；凡岁出预算案所指定各款各项各目，分文不能挪用。”[2](2302)所有这些，在现代西方国家都是被视为必然的事情，各国政府在编制预算时“常兢兢惧陨越，而国会但据此协赞预算之权，即可以举监督行政之实”。[2](2302)但遗憾的是，晚清似乎并不具备梁公所期待的实行现代预算的法治环境。

其三，预算的平衡主义原则。

从技术层面讲，收支平衡为现代财政预算的基本特征之一，梁启超深以为然。梁认为，收支平衡是政府编制预算最不应该违背的原则，这也是预算之所以能起到均衡政务轻重缓急的基本要求，所谓“无论采量出为入主义，采量入为出主义，皆须度而后支，此度支部所以得名也。”[2](2361)但令人遗憾的是，当时清政府提交于资政院的预算案恰恰就不能满足这一基本要件：“入不敷出之额，约五千万两，或云合诸各项预备金实不敷七千余万两”。[2](2295)把入不敷出达七千万的“赤字”编入新政的预算案中，难怪梁启超只能以“亘古未闻之预算案”称呼它了。

其四，预算的专业化原则。

预算编制是个专业性、技术性很强的工作。梁认为在民选国会掌握预算审批权的同时，由政府尤其财政主管部门具体编制预算更具有合理性：“预算为一切政务所从出，必以执行政务之人，自负筹划政费之责，然后进焉得以行其志，退焉无所诿其咎”。[2](2361)梁启超一再强调，预算能力在很大程度上反映了政府管理公共事务的能力，所谓“编制预算案之所以难其慎，非大政治家莫克胜任者……全国人欲观政府施政方针者，皆于预算案焉觇之，胥是道也。”[2](2295)反观晚清新政时期的所谓预算，简直“不过各种杂乱无章之帐簿，万不能名之曰预算。”[2](2361)之所以如此，很重要的一个原因是预算编制权失配，由国会负责编制预算实在不合乎我国国情。在明确政府掌握预算编制权的基础上，梁进一步指出，还必须由专业的财政部门集中掌握预算权，实现预算权的统一与专享，这才符合现代预算国家的基本要求。结合当时晚清新政的建制，他认为预算权应当集中于度支部。

四、公共财政：梁启超财政法治思想的目标蓝图

梁启超财政法治思想的另一个维度即建立公共财政。所谓公共财政，是以弥补“市场失效”缺陷、提供公共产品为目的而进行的政府收支活动，为市场经济国家普遍采用的财政模式。由法学视角观之，公共财政必然以宪政为制度背景从而表现为法制完备的法治财政与公众参与的民主财政。[7]基于时代的局限性，梁在晚清、民初不可能提出完整意义上的公共财政理念，但在其宪政理想及预算法治的主张中，在对自由市场经济及民权的倡导中，他事实上已经初步构筑了一个公共财政的目标蓝图。概而言之，梁启超所要致力构建的是这样一种公共财政模式：

其一，是一种保障国民参与权的财政。

如前文所述，梁的财政法治思想是以其宪政思想为背景的，他特别强调国会在财政法治中的作用，将国会视为监督政府整塑政府的基本依靠：“苟无国会以监督此政府，则不及五年，我国四万万人之生命，必有三分二断送其手，吾身及吾子孙，其安能幸免也”？[2](2047)当然，梁之所以如此殷殷寄希望于国会监督政府，有一个基本的前提即国会是民众之代表，国会财政权的落实当是公众财政参与权得以实现的表现。也即，设国会，行立宪，必须以国民为主体。[2](2047)结合国情，梁认为充分调动农民的财政事务参与意识、公平地落实农民的财政参与权在中国具有特别重要的意义，因为农民是当时中国绝对的纳税主体。他说：“国会之滥觞，本以代议士为租税义务之代价，而中国现行租税，则其十之九皆农民之所负担也。”当财政负担主要都压在农民身上的时候，谁来限制政府的侵夺之手？谁来捍卫农民的权利呢？梁公寄希望于国会。由此梁公得出的结论是：“故国中无论何种人民，其祸福皆视国会之有无，而关系最切者，尤莫如农。盖有国会则生，无国会则死。”[2](2047)如此，唤醒民众尤其是农民，提高他们的政治参与意识，便成为实现宪政与财政法治化的重要一环。

其二，是一种财政开支只为公共所用的财政。

针对时人仅仅“谋所以增加岁入”的片面见解，梁主张一定要明确政府开支的界限。为保证政府开支的“公共性”，梁提出了“必要费用”的概念，所谓“国家非得此费，则无以完其职务者也”。“必要政费”确定标准有三：一则，“以国家职务最狭之范围为标准”。所谓国家职务最狭者，即国家“必有万不可谢之职务”也。二则，“以各种职务必要及有益之程度为标准”。三则，“以办理此种职务所需最少之劳费为标准”。[2](1995)对照这些标准，当时的财政完全成了养人财政与政府自肥财政，从根本上违背了财政的公共性原则：“凡今日财政所支出者，其十之八九，则有劳费而无效果者也。……夫如是，同国帑安得不匮？”[2](2000)与其说是梁在评述财政问题，毋宁说他在清理晚清的政府行政腐败的根源。

其三，是一种国债只用于有经济效益领域的财政。

在梁启超看来，发行国债除了需要宪政体制外，还需要明确国债的用途。政府的正常的公共开支必须以租税为支持，此当为现代公共财政的本义。按公共财政的原理，外债不可用于政府的日常公共开支，而只能用于有经济效益的领域。也即，不同于租税的无偿性，国债之为“债”是要还本付息的：“借债之第一义，莫急于求偿还本息之有著”。[2](2017)其次，国债的使用必须符合经济学原理，要符合“以最小之劳费得最大之效果”的原则。[2](2017)梁启超以经济效益作为政府举借国债的标准，是符合现代公共财政原理的。据此标准，“国家政务，惟特费所需可以举债，而恒费所需决不容举债”。此处之“恒费”指政府经常性开支，“特费”指政府一段时间内的临时性事项的开支。梁启超认为，恒费是政府的必要开支，且为纯消耗的性质，断不可举债来应付，无论如何拮据，只能靠税收或者节省费用。[2](2011)

其四，是一种政府可行干涉，但不得影响自由经济的财政。

公共财政的另一面是政府与市场的边界，因为真正的公共财政应当是建立在市场自由的基础之上的。

干涉主义(政府干预论)与经济自由主义(自由经营论)是西方从资本主义萌芽以来几百年间相互对立、互为消长的两大经济主张。结合中国国情，梁启超倾向于选择干涉主义，但同时又明确反对那种不考虑市场自由的极端的干涉主义。梁启超认为，在市场经济环境下政府的基本职责有二：“一曰助人民自营力所不逮，二曰防人民自由权之被侵而已。”[2](881)“防人民自由权之被侵”，这是宪政的基本要求；而“助人民自营力所不逮”则更明显地体现了政府作为公共产品提供者的角色。对于后者，梁主要从市场经济及国家经济发展的角度予以了详细的分析。梁认为，在人民幼稚、经济落后的情况下，政府干预可以有效地推动本国经济的发展。根据当时中国的状况，他把政府干预的内容确定为：其一，“凡事业之性质，不能委诸个人者”；其二，“凡事业为公益起见，不宜委诸个人者”；其三，“凡国人所不欲办之公益事业”。[2](1996)总之，梁对于公共财政背景下政府的角色尤其是在经济领域的角色有着明确的认知。

其五，是一种税制公平、完善的财政。

梁启超指出：公共财政体制下，政府的存在依赖于国家的税收，国民纳税义务具有天然的正当性，所谓“民出租税以供国家之用，实天经地义也”。[2](2840)事情的另一面，民众所缴之赋税又必须用于公利，且要接受民众代议士的监督。[2](2841)不但如此，税制之设定也必须遵守严格的法定主义，政府征税以国会批准为前提，“其必为有利于国而无病于民者，始能成为法案。”[2](2840)任公这些见解，是完全合乎现代公共财政的法治理念的。

五、中国财政法治化的启蒙师与先行者：梁启超财政法治思想的历史地位

本文由上述四个方面分析了梁启超财政法治思想的特点及基本内容。显然，受制于时代局限，梁公的好些理论观点有失于幼稚与肤浅，他本人的政治立场及学术理念一生中也多有变易，[8]他的财政实践活动亦时时落败，但这丝毫不影响他在中国财政法治化的历程上的重要地位。本文认为，作为中国近代财政法治化的启蒙者与先行者，梁启超财政法治思想代表了那个时代的最高成就。

梁公的最大特点是从政治尤其是宪政的角度思考财政法治问题，他是中国近代第一位将宪政、公共财政、预算国家、法治化的市场经济等事象进行一体思考的思想家。梁公所议财政法治问题，其他思想家也有所论及，但梁公立论的深度远远超过其他思想家。例如，预算问题，郑观应在《盛世危言》、黄遵宪在《日本国志》及梁启超的老师康有为在戊戌变法期间所作之《日本变政考》中都对西方的预算制度有过介绍，并有在中国建立现代预算制度的初步设想，[9]但由宪政的角度，从国家根本政治制度构建的高度来谈预算问题，梁公算是近代第一人。预算如此，税制问题亦然。严复、谭嗣同、黄遵宪等思想家都谈到公民的纳税义务问题，并提出了君主食民之税应当用税于民的观点，[6]但唯独梁启超提出赋税用于公利并且需要得到国民代议士的批准与监督的问题。预算与税制问题如此，任公将宪政原理揉进中国国债问题进行研究，这一思路也是远远走在同时代其他学者前面的。此外，梁启超不但是位伟大的思想家，也是位伟大的实践家，他在财政法治领域的独有的实践经历，也是时人无法比拟的。