上海开展固定资产投资项目节能专项监察工作综述和研究分析

上海市节能监察中心

0 前言

当前，我国资源环境约束紧、污染防治压力大、节能目标控制严、能效提升任务重。在新的形势下，固定资产投资项目节能审查相关工作也被提出更高要求。2016年11月，国家发改委出台了《固定资产投资项目节能审查办法》（以下简称“44号令”），明确了固定资产投资项目节能审查工作的实施主体、具体工作要求以及罚则等相关内容。2017年10月，上海市政府出台了《上海市固定资产投资项目节能审查实施办法》（以下简称“78号文”），对上海市节能审查工作作了进一步的细化。并明确，上海市节能监察中心依照本办法的规定，实施项目节能报告编制、节能评审、节能验收以及审查意见落实情况和投产后能效水平等的监察。上海市节能监察中心作为国内首家、上海唯一的节能监察机构，通过连续多年开展固定资产投资项目节能专项监察工作，近年来重点监察固定资产投资项目在建设过程中落实节能报告及节能审查意见的情况，进一步从深、实、细、透等四个方面入手，进行了积极的探索，积累了丰富的经验，取得了显著的成效。

1 上海开展固定资产投资项目节能专项监察的总体情况

多年来，上海市节能监察中心严格按照节能法律、法规及固定资产投资项目节能审查的相关规章制度，对固定资产投资项目进行事中事后监管，贯穿了项目建设的全过程，从对设计单位的设计文件节能监察，到对节能评估机构编制的节能报告和节能评审机构的评审报告监察，并到建设单位落实节能审查意见的情况监察。

近4年来，上海市节能监察中心重点监察固定资产投资项目在建设过程中落实节能报告及节能审查意见的情况。2016年对10个固定资产投资项目节能审查意见落实情况进行了抽查，2017年进一步增量提质，对40个固定资产投资项目节能审查意见落实情况进行了抽查，对其中2个使用国家明令淘汰的落后设备的项目签发了《责令改正通知书》，对6个未完全落实节能审查意见要求的项目签发了《节能监察意见书》。2018年对40个固定资产投资项目节能审查意见落实情况进行了抽查，对其中3个未完全落实节能审查意见要求的项目签发了《节能监察建议书》。2019年上半年对40个固定资产投资项目是否按规定开展节能审查情况进行了抽查，对其中3个未按规定开展节能审查的已开工建设项目签发了限期责令整改通知书。实践表明，固定资产投资项目节能专项监察工作对提高新建项目能效准入门槛，淘汰落后产能、推广高效节能产品、促进节能技术进步、提升能源管理水平具有重要意义。

2 上海固定资产投资项目节能专项监察的主要经验

2.1 建立完善的组织体系

上海市节能监察中心成立了以中心主任任组长、监察科室牵头推进、职能部门全面保障的工作体系，明确了工作责任、工作流程和工作内容，健全监察过程控制等工作机制。在近4年的监察工作中，监察项目行业涵盖工业、能源、公共事业、交通、建筑、数据中心等不同领域，项目建设阶段包括在建、部分投产和已全部投产等不同阶段，尽量做到覆盖全社会各领域的各种不同类型项目。

2.2 形成科学的监察流程

上海市节能监察中心集中学习了国家发改委《44号令》和《78号文》，针对国家和上海相关政策要求，制定了固定资产投资项目专项监察的执法文书，开展了监察人员内部专业培训，成立监察小组规定时间、流程、人员分工、工作要求等，告知项目建设单位针对监察通知书相关内容提前准备资料，后按照现场告知、监察单位介绍情况、查阅资料、现场监察、结果确认、监察处理开展现场监察工作。

2.3 打造高效的监管模式

上海市节能监察中心通过持续跟踪上海市固定资产投资项目能评信息管理系统平台，全面了解全市新建项目的建设情况、新增用能情况等一手信息。监察前通过平台抽取被监察对象，下载节能报告及评审报告，提前了解项目建设的具体情况、用能情况等相关内容，为开展监察奠定基础。监察中由监察承办人员负责现场监察、文书制作工作，由科室负责人对监察过程进行复核，由政策法规科对文书质量进行监督，严格实施质量把控。

3 2017～2019年固定资产投资专项监察结果分析

2017～2019年，上海市节能监察中心对全市共计120个固定资产投资项目节能审查意见落实情况进行了监察。

2017～2019年，监察对象为全市已通过节能审查的新建、改建、扩建固定资产投资项目以及备案信息为“需要做节能评估报告”的投资项目，包括117家建设单位的120个固定资产投资项目，涵盖工业、电力、交通、建筑、公共事业、科研机构等不同领域，其中未建项目14个，在建项目64个，部分建成和已建成项目42个。监察发现，多数单位能将节能审查意见和节能报告作为项目设计、施工和管理的重要依据，但仍存在部分问题和情况。其中，2个项目存在使用国家明令淘汰的落后设备情况，5个项目存在设备选型未达到节能报告或审查意见要求的情况，4个项目存在节能措施落实不到位的情况，1个项目用能总量预计发生较大变化的情况，3个项目存在未批先建的情况。

针对监察中发现的问题，上海市节能监察中心对2个使用国家明令淘汰的落后设备的项目建设单位和3个存在未批先建情况的项目建设单位签发了《责令改正通知书》，对6个未完全落实节能审查意见要求的项目建设单位签发了《节能监察意见书》，对1个用能总量预计发生较大变化的项目及2个设备选型和能效未达到节能报告要求的项目签发了《节能监察建议书》。收到《责令改正通知书》的企业均已根据要求完成了落后设备的更换工作和取得《节能审查意见》，并通过了上海市节能监察中心的复核。收到《节能监察意见书》和《节能监察建议书》的企业则根据意见书或建议书提出的要求，书面反馈下一步节能工作开展计划。

4 监察发现的主要问题

监察发现，多数建设单位能将节能审查意见和节能报告作为项目设计、施工和管理的重要依据，加强能效管理，有效提升了项目能效水平，但仍存在一些问题。

4.1 固定资产投资项目节能审查流程需进一步完善

监察中发现部分节能审查部门出具的《节能审查意见》过于笼统和缺乏操作性，无法作为建设单位在实施过程中推进节能工作的依据，主要原因来自《节能审查意见》的内容一般出自节能审查部门委托的节能评审机构的评审报告，评审报告未能给出具有针对性和操作性的意见。监察中还发现部分节能审查部门未向建设单位出具《节能审查意见》的情况，节能审查流程仍需进一步完善。

4.2 建设单位对节能审查的重视度需进一步加强

固定资产投资项目节能评估和节能审查工作在我国已经开展了近二十年，但监察过程中发现，部分建设单位节能意识不强，项目通过节能审查后便将审查意见搁置，实施过程中未完全按照审查意见中的节能措施要求推进落实，采购过程中往往缺少对主要用能设备能效要求。

4.3 对生产、销售国家明令淘汰的设备的执法力度仍需进一步加强

监察中发现，2个新建项目中使用了国家明令淘汰的设备，且设备的生产日期均在国家的淘汰目录发布日期之后，此外，在其他专项监察中也同样发现仍存在企业在生产和销售国家明令淘汰的设备情况。

5 工作建议

5.1 完善固定资产投资项目节能审查流程

上海市节能主管部门加强对各区节能审查部门、节能评审机构的业务培训，不断规范评审流程、审查流程和审查文书，做到全市步调一致，并根据项目实际情况提出切实可行的节能措施，以便建设单位在项目实施过程中能够更好地落实节能审查意见的各项要求，更好地发挥节能审查制度的作用。

5.2 加强对建设单位节能审查制度的宣贯

节能审查意见应作为建设单位从设计、到施工、到实施阶段的重要依据，节能审查部门需进一步加强对建设单位相关制度的宣贯，提高建设单位对审查意见的重视程度，区级节能审查部门可尝试委托第三方对建设单位落实情况进行抽查，加强建设单位的节能意识。

5.3 开展机电设备的生产企业、销售、使用的联合执法

目前，上海市节能监察中心对全市500余家工业重点用能单位已开展落后电机使用等一系列执法工作，并对电机、风机等用能设备使用企业进行了专项监察。但上海市节能监察中心对生产和销售国家明令淘汰的落后设备的企业无执法权，与市场监督管理局等相关执法单位进行联合执法，可以有效打击生产和销售落后机电设备的违法行为，更能有效地从源头上杜绝能源浪费，发挥节能审查制度的作用。

5.4 加强节能审查事中事后监管力度

对未取得节能审查意见但尚未开工的项目，项目备案所在区级政府或管委会应加强事中、事后的监管，督促建设单位及时报请节能审查，应在项目开工建设之前取得节能审查意见。

项目备案机关、节能审查机关应加强指导和督促力度，确保需要单独进行节能审查的项目在开工建设前取得节能审查意见。