乡村精英俘获对精准扶贫政策资料的俘获与治理

许斯琪

精准扶贫政策在实施过程中，存在着乡村精英对政策资源的俘获现象，阻碍了政策目标的实现。乡村精英通过与体制精英联盟，误传政策信息，抬高政资源使用门槛，将扶贫资源和贫困户资质转化为可运作资本等路径，俘获精准扶贫政策资源。对乡村精英的政策资源俘获，不能片面否定，要意识到精准扶贫政策实施需要乡村精英的参与。要从反思贫困现象和贫困问题着手，优化扶贫政策设计和工作措施，以压缩乡村精英俘获政策资源空间。完善对乡村精英激励与约束机制，使乡村精英既能积极参与精准扶贫工作，又不敢侵占政策资源。强化贫困群体参与意识、权利意识，使其更积极主动对接、使用扶贫资源，并监督乡村精英行为。借助大数据等新工具，优化精准扶贫政策实施机制，提高乡村精英俘获政策资源的成本和风险。

一、问题的提出

通过实施精准扶贫战略，我国脱贫攻坚战已取得辉煌成就。但是截止2017年底，按照每人每年2300元（2010年不变价）的农村贫困标准计算，农村贫困人口仍有3046万人。十九大报告提出要“重点攻克深度贫困地区脱贫任务，确保到二〇二〇年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”为了实现这一目标，各级政府推出了许多措施。

但是，这些政策资源在与农村发展项目结合，向基层落实的过程中，却无法避免被乡村精英——在本土生长起来且未完全脱离农业生产和农村生活的社会精英——俘获。这一现象在精准扶贫开展之前就受到了关注。如温铁军（2009）对新农村建设中被乡村精英获益多。刑成举和李小云（2013）等，也关注到农村精英在扶贫资金和项目利益上的精英俘获，导致扶贫项目目标偏离。针对精准扶贫开展后出现的精英俘获现象，刘升（2015）关注到农村精英通过掌控扶贫资源使用权，将扶贫资源作为资本进行经营进而获利。朱战辉（2017）通过研究揭示了乡村精英通过组织动员，整合农村贫困户群体以规模化方式承接扶贫资源，但事实上通过扶贫资源巩固自身优势，进而使扶贫项目目标偏离。

从整体上来说，针对精准扶贫工作中乡村精英如何俘获精准扶贫政策资源的研究整体上还较少，特别是揭示乡村精英俘获精准扶贫政策资源的路径，辩证看待乡村精英对精准持贫政策资源俘获现象，进而提出建议的研究，还相对较少。大多数研究侧重于从农村个案切入进行研究，并且对乡村精英的政策资源俘获行为采取片面否定的态度。

从已有实践来看，离开乡村精英的配合，精准扶贫政策几乎不可能真正下沉到基层，精准对接贫困人群。对乡村精英在精准扶贫过程中俘获政策资源的行为，不应片面否定，而要将之与农村当前发展现实和相关政策设计的局限结合在一起统筹思考和评价。

二、乡村精英对政策资源俘获的路径

1、通过参与决策和体制精英结盟共同俘获利益

我国农村人口众多，居住分散，村民和乡村资源整合与动員存在诸多困难，因此政府在实施精准扶贫政策时，严重依赖乡村精英来获取农村发展信息，识别区域内存在的具体贫困问题，思考、设计和执行政策措施。这使得乡村精英在政策酝酿阶段，就可以介入到政策过程中去，在政策内容设计、政策实施工具选择等重要决策中，加入其利益诉求，以便在政策资源落实环节更好地俘获资源。

2、通过信息优先截取、误传影响资源分配主体判断

在政策实施过程中，政策信息的上传下达，对政策信息的解读、理解和宣传，对于政策受益主体而言，极为关键，信息能力事实上决定了社会成员对接政策资源，获取政策红利的机会和空间。乡村精英会通过信息机制，特别是扭曲信息俘获政策资源，优先享受政策利益。

在政府高度依赖乡村精英上传下达政策信息的背景下，乡村精英对信息机制的操控方式包括：第一，信息截取。乡村精英或者通过一定机制优先截取信息，以优先俘获政策资源。第二，歪曲上传基层信息。利用公共政策设计者不熟悉基层情况的特点，将精英利益诉求与基层信息混同、包装并上达决策机构，导致决策者误判基层状况，做出有利于精英诉求的决策判断。第三，向农民歪曲传达、解读政策信息。诸如此类的信息截取和误传，使乡村精英可以优先获得对接政策资源的机会，或引导政府以有利于乡村精英的方式，对政策资源进行分配。

3、通过规模化-标准化产业门槛设置拦截资源

不少地方对精准扶贫政策、项目与一般农村发展政策、项目没有细加区分，导致两类政策在实践中往往混同在一起，这就为农村精英通过抬高精准扶贫项目实施门槛，排除贫困群体进入，进而俘获相应政策资源创造了条件。

例如近几年来各地在农业用地经营“过度规模化”方面暴露的问题，背后的一个重要推动力，就是乡村精英整合土地的需求。乡村精英通过将基层贫困问题与农业分散经营和低效率直接等同，游说政府在实施扶贫项目时，走规模化、标准化道路。然而，规模化、标准化的背后，需要大量投资和较高的市场经营能力，需要对农业科技和经营管理知识有更多的了解，这些恰恰是贫困群体缺乏，而农村精英具备的。由此，规模化和标准化的政策引导，实际上为乡村精英低成本整合农村资源，同时排除农村贫困群体分享机会提供了便利。

4、将扶贫资源、贫困户资质转化为可运作资本

精准扶贫项目的实施成果，有相当一部分转化为农村具有准公共物品性质的基础设施。乡村精英一般又兼具农村“能人政治”体系能人和经济能人的角色，他们通过操纵管理这些设施与服务的农村组织，事实上掌握了一些设施和服务的使用权，并将其“用来出租、合作或作为股份进行投资以获取一定经济报酬”，而相关管理、维护成本则由政府或村集体负担。

还有一些服务性扶贫项目，政府必须借助新型农业合作社、乡村商贸流通机构、农村企业家等的力量推动。但这些乡村经营主体在政府支付了购买公共服务成本后，依然会设置一定门槛，要求农村贫困群体交付一定费用或提供一定资源，才能获得相关服务，进而将因政府购买公共服务而获得的资源-资质，转化成营利资本。

少数乡村精英，甚至还动员组织贫困群体将其贫困户资质，交由自己策划运营，以实现乡村精英需要的经营目的，如将针对贫困群体的扶贫贷款整合，形成规模化的贷款进行创业等。在这种情况下，政府的扶贫贷款便转化成了乡村精英营利的资本。

三、如何看待乡村精英俘获精准扶贫政策资源

1、发动乡村精英参与是精准扶贫成功的关键

在我国“差序格局”，血缘纽带处于核心。这样的乡村社会环境下实现精准扶贫，离不开乡村精英的参与。目前我国3000多万贫困农村群体，大多居住在以血缘关系为纽带，相对偏远的自然村中，且大多缺乏仅凭自身摆脱贫困的能力。如果不能发动乡村精英的力量，大多数贫困群体即使获得资源支持，也难以实现稳定脱贫。曾经的普惠式扶贫模式暴露出的问题，正是这种脱离差序格局的乡土情境造成的。“无论是送钱送物送项目的‘输血式扶贫，还是‘大水漫灌式的粗放扶贫，其后果不是久扶不富，就是富而不强，均无法从根本上带领贫困群众脱贫致富”。而扶贫项目-乡村精英（能人）-产业培育-贫困户带动，已经被许多地方实践证明，是脱贫攻坚的有效途径。所以，不应片面否定乡村精英的作用，而应该考虑乡村精英优先对接精准扶贫资源，发挥带动作用，带动贫困群体脱贫。

2、对乡村精英激励不足催化乡村精英俘获政策资源动机

乡村精英是中国差序格局下对乡土有道义责任的群体，“乡村精英通过组织参与社区集体行动从整个社区社会关系网络中获得额外的物质收益、声望、社会地位、荣誉、个人社会资本等，也正是由于社会激励的存在，乡村精英有强烈的组织参与动机。”然而近几年来，随着乡村社会结构变迁，舆论中仇富现象激化，基层自治组织运作过度突出居民平等而相对忽视乡村精英的特殊作用，扶贫措施“养懒汉”现象的出现，都导致乡村精英参与扶贫受到的社会激励被削弱。但在扶贫工作开展过程中，政府又对乡村精英提出各种要求，进一步加大了乡村精英的压力。激励不足、压力增加，必然导致一些乡村精英道德情怀弱化，获利动机强化，从而加剧了乡村精英对精准持贫政策资源的精英俘获。

3、精准扶贫政策设计缺陷扩大了精英俘获空间

首先，贫困户精准识别工作表象化和形式主义为部分乡村精英通过一定操作获取贫困身份进而俘获政策资源创造了空间。其次，许多地方在开展扶贫工作中仍然是一刀切、漫灌式帮扶。有些地方更是直接将扶贫等同于政府一般公共服务的提供，此类工作的开展，往往以村为单位协同推进，进而为乡村精英通过掌控农村两委俘获资源创造了条件。再次，扶贫工作流程繁杂，文牍主义严重，致使贫困户申请贫困户资质、申领各类扶持资源、参与扶贫项目困难，而乡村精英反而享受了相关便利。不少地方扶贫工作开展需要报送的信息过多且报批程序复杂，贫困村民看不懂也理解不了相关政策文件。更为重要的是，在劳民伤财报送了各种资料后，扶持项目却时时不能落实，致使贫困村民对扶贫工作失去了信心。相反，受了较好教育，懂得政府工作程序和文案特征的精英，在准备资料过程中却享有优势，进而可以比较快地完成流程，获得政府“优先”照顾。

4、精准扶贫政绩冲动提升了精英俘获可能性

在精准持贫政策实施和资源落实过程中，以时间紧、任务重为理由将资源快速下沉，通过规模化和表面化建设快速形成政绩的路径依赖，这种政策实施惯性能够帮助决策主体快速制造绩效的乡村精英许诺更迎合决策主体心理，从而使体制精英倾向与乡村精英结盟，共同俘获政策资源、协同制造扶贫“政绩”。目前政府开展的一些与农村发展实际脱离的项目，与其说是为了持贫，还不如说是因为这些工作容易制造出可供上报的“政绩”。而对于乡村精英来说，帮助体制精英完成这样一些形象工程，制造出政绩后，俘获与项目联系在一起的扶贫资源，又何乐而不为。

四、促进精准扶贫资源精准下沉防范精英俘获的思路

1、对彻底“选择自由”丧失群体强化财政直补的兜底式扶贫

在贫困人群中，有一部分人因为年老、疾病等原因，基本上彻底丧失了“选择自由”和可行能力，对于这一部分人，应该强化以财政直补为主的兜底式扶贫，而不能迷信产业扶贫、能力扶贫等模式。因为他们事实上已经无法参与到产业开发中去，无法在行为能力提升方面有太多的改进，勉强以产业扶贫、能力扶贫等方式去改变他们的局面，最终只能导致扶贫资源无效沉淀，或被乡村精英以“能人带动”的旗号俘获政策资源，但真正的贫困群体生活状况却得不到实质性改善。

2、针对农村能人带动式项目扶贫完善激励和约束机制

完善针对乡村精英的激励机制和约束机制。从激励机制角度看，应该适当解除乡村精英及其主导的农村产业培育实体（如新型农业合作社、农业产业化龙头企业、农村商贸流通机构、农村非农产业创业团队等）对扶贫资源的直接使用，如针对贫困户的贴息贷款（扶贫贷），目前只能由贫困户直接申请和使用，但由于大多数贫困户在“志”与“智”方面的局限，却使其既不愿用、也用不好这类贷款。

还有一些针对贫困农民的创业扶持项目，对于很多贫困农民而言，不但无利反而可能有害，尤其是在贫困户所在区域市场机制还未完善的情况下，大量创业资金诱导下的所谓贫困户创业，很可能导致严重的产品滞销和资本沉淀，进而给贫困户和政府都造成困难。相反，可以通过让乡村精英主导的市场主体、社会主体获得适当的扶贫资金和资源支持，但要细化脱贫绩效指标和监管机制，保障他们切实履行带动贫困户脱贫责任，尤其要防止乡村精英通过空壳合作社、虚假创业、虚假涉农服务等方式套取资金，防范乡村精英通过企业与农民两委的结盟，在扶贫项目实施过程中将贫困群众“边缘化”进而俘获扶贫资源。

3、鼓励贫困户扶贫工作参与、激发贫困群体的获得感和权利意识

强化贫困户参与扶贫项目的权利意识和法治观念。要探索激发贫困户参与扶贫开发项目的新模式，鼓励贫困户农村各类发展项目，让更多贫困户在参与过程中认识到自身的价值和作用。

优化扶贫项目决策机制引导贫困户参与决策。当前不少贫困群体之所以对一些扶贫开发项目态度冷漠，是因为许多项目落实程序不合理，信息不透明，操作方式不公正，让贫困户认为这些扶贫开发项目与自己“无关”。特别是部分扶贫项目设计，在决策环节就设置了许多参与门槛，或对贫困户、贫困村提出许多附加要求，让贫困户、贫困村望而却步。

要形成对懒散贫困群体参与扶贫项目的制度壓力和舆论压力。在落实扶贫资源过程中，可以对贫困户进行适当的考核，并将考核结果与资源分配适当挂勾，对贫困户形成一定的制度压力。要充分利用乡村舆论场压力，以脱贫比拼，邻里互助互评等方式，强化贫困群体劳动有尊严，懒散受诟病的舆论压力，进而防范扶贫政策养懒人的现象出现。

4、优化扶贫政策落实流程压缩政策资源精英俘获空间

为了避免贫困人群因繁琐的政策资源获取步骤产生畏难情绪，需要将扶贫政策实施、项目落实的相关流程简化和整合。同时强化精准认别、建档立卡环节的信息搜集的全面性、精确性和权威性，尽可能减少贫困家庭成员信息报送的频次和信息填报负担。

完善贫困户信息数据库建设，更多依靠大数据技术和乡镇、农村两委日常信息报送，对贫困户、贫困村数据信息进行动态更新和管理，并强化基于贫困大数据的政策包设计。

完善扶贫政策绩效考核机制和评估机制，加强对扶贫项目实施情况的考核评估，特别是要强化对项目实施主体的考核与评估，以严谨的考核评估流程，保障扶贫开发政策实施的公开、透明和公正，约束乡村精英虚假实施、歪曲实施项目。