阿克苏地区棉花目标价格补贴政策实施效果及完善建议

巩慧 孟梅

摘要：棉花目标价格补贴改革试点工作2014年在新疆全面启动，通过这项新政策在阿克苏地区实施的调研。简述了棉花目标价格补贴政策实施的背景，介绍了阿克苏地区棉花目标价格补贴政策实施现状及政策实施效果，深入分析棉花目标价格补贴政策实施中存在的问题，并提出相应的完善建议。

关键词：阿克苏地区;棉花目标价格;补贴政策;实施效果;建议

中图分类号：  S562.    文献标识码：A    文章编号：2095-3143（2019）06-0046-05

DOI：10.3969/j.issn.2095-3143.2019.06.010

Abstract：The pilot work of cotton target price subsidy reform was launched in Xinjiang in 2014. Research on the formulation and implementation of this new policy in Aksu area. This paper briefly introduced the background of the implementation of cotton target price subsidy policy， the current situation and effect of the implementation in Aksu area， analyzed the problems existing in the implementation of cotton target price subsidy policy， and put forward corresponding countermeasures and suggestions.

Key words：Aksu area; Target price of cotton; Subsidy policy; Implementation effect; Suggestion

0  引言

2014年，经国务院批准，新疆启动棉花目标价格补贴政策改革试点[1]。在此之前，我国实行了为期3年的棉花临时收储政策，此项政策在一定程度上保证了棉农的基本收益。但是，由于国内外棉花市场供求形势发生变化，政策本身暴露出一些矛盾和问题。首先，政策抑制了市场在资源配置中发挥的决定性作用，扰乱了市场供求关系，破坏了原有的贸易生态环境;第二，实施棉花临时收储政策之后，国内棉花价格始终处于高水平状态，导致国内外棉花价格差距不断扩大，严重影响了我国棉纺织产业链的稳定运行;第三，实行棉花收储政策所带来的财政压力和管理成本过高，给政府财政增加了负担;第四，处于生产阶段的棉农获得补贴较少，导致棉花种植成本增加，棉花种植收入减少。因此，国家在新疆推行棉花目标价格补贴政策改革试点，其目的是进一步改革和完善粮棉等大宗农产品价格形成机制，逐步探索农产品目標价格形成机制。在保障棉农基本利益不受影响的前提下，市场应在资源配置中起决定性作用，通过市场价值规律决定棉花价格形成，以促进棉产业上下游协调健康发展[2-9]。

1  棉花目标价格补贴政策实施现状

1.1  地区概况

阿克苏地区系新疆南疆四地州之一，辖区8县1市。阿克苏地区地处暖温带，夏季炎热干燥，冬季干燥寒冷，年温差和日温差都很大，属暖温带大陆性干旱气候，光热等自然资源丰富。阿克苏地区是新疆水资源最为丰富的地区之一，塔里木河、阿克苏河和多浪河穿过境内，拥有丰富的地下水储备资源。截止2017年末，阿克苏地区耕地面积为660600 hm2，其中水浇地640026 hm2。

2017年阿克苏地区生产总值（GDP）914.74亿元，其中第一产业产值221.1亿元，占比24.6%;第二产业产值346.04亿元，占比37.8%;第三产业产值343.4亿元，占比37.8%。第一产业在阿克苏地区经济发展中具有重要地位。阿克苏地区农林牧渔总产值265.17亿元，其中农业总产值211.6亿元，占比79.8%;林牧渔产值53.57亿元，占比21.2%。2017年末，阿克苏地区人口254.58万，其中少数民族为204.3万人，占比达到80.24%。

1.2  棉花生产状况概述

新疆是中国棉花生产的核心地带，同时也是纺织业发展的新兴地带，其得天独厚的光热资源为棉花种植带来明显的区域优势。阿克苏地区充足的日照时间和积温为棉花的生长创造了良好的自然环境。阿克苏地区是国家优质棉花基地，植棉历史悠久。2017年阿克苏地区农作物播种面积883333 hm2，其中棉花播种面积为524226 hm2，占农作物播种面积的59.6%，棉花产量为100.4万吨，占全疆棉花总产量的22%。

由表1可知，自2011年以来阿克苏地区植棉面积均占到农作物播种总面积50%以上，2014年达到最高为64.9%。说明阿克苏地区种植农作物中棉花种植面积所占比例较大。阿克苏地区棉花种植面积占新疆棉花种植面积的比例不断增加，由2011年19.2%增至2017年23.8%。阿克苏地区植棉面积呈现大幅增长的趋势，由2011年315267 hm2增长至2017年527267 hm2，6年间年均增长率为8.9%。植棉面积的大幅度增长必然伴随着棉花产量的大幅度增长，阿克苏地区棉花产量由2011年54.1万吨增长至2017年100.4万吨，年均增长率达到11.1%。在棉花单产方面，呈现波动性上升的趋势，由2011年1697 kg/hm2增长至2017年1905 kg/hm2，七年间增加208 kg/hm2。

1.3  棉花目标价格补贴政策实施情况

1.3.1  棉花目标价格补贴政策执行情况

为贯彻落实国家在新疆实施的棉花目标价格补贴政策，新疆维吾尔自治区相关部门在深入调研分析的基础上，制定了《新疆棉花目标价格改革试点工作实施方案》。实施方案中明确了补贴方式，根据核实认定的棉花实际种植面积和籽棉交售量相结合的原则，中央补贴资金的60%实行面积补贴，40%实行籽棉销售数量补贴。补贴时间为次年1 月底前和2月底前，乡（ 镇） 财政部门和县（ 市、区） 财政部门凭借植棉农户的种植证明和农业生产经营单位的种棉购货收据，按照《新疆棉花目标价格改革试点补贴资金使用管理暂行办法》，以“一卡通”或其他形式分别将面积补贴资金和产量补贴资金先后兑付至植棉农户和农业生产经营单位。

为了更好地开展政策试点工作，以及结合当地具体情况，自治区政府决定在特定地区转变补贴形式，在阿克苏、喀什、克州和和田的南疆四地州实行双重补贴方式，即面积和产量双重补贴。补贴资金的10%用于向南疆四地州基本农户兑付面积部分补贴，其余资金用于产量补贴。

截止2018年底，阿克苏市已将2.2亿元棉花目标价格补贴资金全部发放至受益农户，共有19968户棉农得到补贴资金。依据新疆棉花管理信息平台的数据统计，此次发放棉花补贴资金时间范围，主要是对植棉农户在2017年至2018年1月31日期间所交售的棉花给予补贴，具体标准为陆地棉籽棉按照0.63元/kg发放，特种棉（长绒棉）按照0.82元/kg发放，对基本农户按57元/hm2的标准全额兑付面积补贴。阿克苏地区107个行政村涉及到此次补贴资金的发放。

1.3.2  政策实施效果分析

一是棉花价格与国际接轨。实行棉花目标价格补贴政策之前，我国棉花市场僵化，价格虚高，市场调节价格的功能逐渐丧失。在目标补贴政策的作用下，国内棉花价格由2014年改革前的19532元/t下降至2018年12月15406元/t，与此同时国外棉花价格为15850元/t，国内外棉花价格差距不断的缩小。从表2和图1变化趋势可以清晰的看出，2014年下半年开始，我国棉花价格与国际棉花价格间的差距在不断的缩小。从2015年年初开始，我国棉花价格与国际棉花价格趋于一致，此后虽有波动，但是总体相差不大。

二是提高补贴效率，棉农受益和得到保障。棉花目标补贴政策的实施，改变了补贴的形式，由“暗补”转为“明补”，让广大植棉农户直接获得资金补贴。补贴方式也发生了改变，将包含在价格中的补贴方式转变为补贴到棉农手中的补贴方式，减少了不必要的中间环节，提高了补贴效率。与此同时，目标价格补贴方式的转变，将原先的“普惠制”补贴方式转变为目标价格补贴方式，使得农户提高了应对市场风险的能力。无论棉花市场价格和生产成本如何变动，目标价格补贴政策都可以保障棉农的基本收益，以防止棉花生产的不稳定。

三是棉花质量得到提高。随着目标价格补贴政策的实施，棉农从关注棉花产量转变为关注棉花质量。之前实施棉花收储政策时，政府收购棉花时主要考虑棉花产量，很少考虑质量方面。实施新政策之后，棉农为了在销售过程中获得更多的收入，在选择种植棉花品种时会选择高产量、高品质的棉花品种。这样不仅会为棉农带来可观的收益，也会使整个棉花市场的品质得以提高。棉纺织企业和扎花厂在收购环节更加关注棉花质量，促进了棉花质量的提升。

2  棉花目标价格补贴政策实施中存在的问题

2.1  政策程序复杂且执行成本高

在棉花目标补贴政策实施过程中，各植棉区域的基本信息需要较长的统计周期，涉及的工作范围广、相关部门多。在棉花种植面积和产量的核查、棉花的仓储情况、补贴资金的发放和棉花销售等一系列环节中涉及财政、统计、农业等多部门的积极配合，但各个部门缺乏相应的专业技术人才，增加了各部门的工作难度，且在实施过程中工作任务量大、程序复杂，存在各部门人力物力缺乏的情况。

2.2  补贴发放时间较为滞后且发放周期长

在实施棉花目标价格改革方案时，相关部门没有充分考虑到各地农户实际生产的周期以及农户的个人需要，棉花补贴资金的发放时间与农户的还贷时间不相吻合。农户在次年进行生产经营因不能及时还贷，而没有足够的资金投入。补贴资金没有及时发放，会延迟农户还贷时间，导致农户没有足夠资金购买农业生产资料。按照实施方案的规定，棉花补贴资金应分两次发放给棉农。第一次是预拨款，一般在当年十二月发放给棉农;第二次是清算款，一般在次年二月底发放。但是在实际操作中，由于各种不可控的因素（补贴资金的拨付、突发情况和自然灾害），部分地区的补贴资金晚于规定时间发放至棉农手中，对于棉农植棉生产有不利影响。

2.3  政策宣传不到位

部分农户对于政策改革方面持不清楚的态度，虽然棉花目标价格补贴政策按计划稳步推进，各项措施基本落实到位，但由于政策出台时间较晚，政策宣传、人员培训等前期工作不能提前开展，导致政策细节落实不到位，操作不准确。同时，由于信息不对称，棉花种植者对新政了解不全面，害怕售棉之后兑现补贴等待时间长，对新政的执行力度有顾虑。

3  完善棉花目标价格补贴政策的建议

3.1  简化目标价格政策执行程序

利用现代化信息技术，建立健全棉花信息平台，构建一个由棉农和棉纺织企业组成的棉花信息平台，其中包含棉花价格、棉花销售和政策解读，利用信息平台实现数据和信息共享，为更多的棉农、棉纺织企业提供决策支持。

3.2  提高棉花目标价格补贴的效率

由于棉花目标补贴资金是由中央和地方政府共同支付的，在政策实施的过程中，大量的补贴资金在政府、企业、农户之间流转，有必要完善资金发放流程，确保棉农按时、准确地获得相应的补贴资金。由于农业补贴资金由中央下发至农户手中，中间环节过多，这种不合理的资金发行模式需要改变，可以考虑通过银行将棉花目标价格补贴资金直接转入棉农的个人银行账户，以避免中间环节补贴资金发放的延迟、截留和不准确性。

3.3  加强棉花目标价格补贴资金的监管

政府有关部门必须做好补贴资金的监管工作，第一确保补贴资金按时发放到棉农手中，在发放过程中可以采取全程监控或者定时监控。第二，政府针对专项补贴资金负责人进行考核，若发现在发放资金的过程中有违反纪律的行为，立即进行严肃处理。第三，对补贴资金的流向和用途进行严格审查，严防出现补贴资金流向不明。第四，充分利用当前党内反腐高压态势对补贴资金发放过程中的腐败行为进行严厉打击，提高资金发放透明度，切实维护农户的合法利益。

参考文献

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