山东教育经费投入初探

贾若山

摘 要 “教育兴则国家兴，教育强则国家强。”党的十九大大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视教育问题，习近平总书记在不同场合多次强调发展教育的重要意义，为教育强国的建设指明了前进方向。在习近平新时代中国特色社会主义理论的指导下，我国改革开放不断深入，教育体制内的“供给侧结构性改革”将不断优化。教育经费投入是确保教育事业良性发展的基本物质保障，对于各级各类教育的发展具有极其重要的战略意义。本文以2016年山东省教育经费投入不同子模块为切入角度，发现山东省各级各类教育在教育经费投入的短板，学习先进地区在教育事业发展中的优秀做法，提高山东教育发展的时效性和可持续性。通过“找差距”、“补短板”、“学先进”，针对山东省在教育经费投入方面存在的问题采取相应的应对措施，通过法律层面破解发展难题提升认识抓落实，加大教育经费投入层次公平和区域分布理性力度凝聚合理促平衡，理性面对教育新时代出现的形势、机遇和挑战，清理发展空间的问题内存，明确今后教育事业发展的方向和重点，对于我省统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，实现我省在实现全国建成小康社会进程中走在前列的战略目标具有是十分重要的现实意义。

关键词 教育经费投入 公平 区域分布

中图分类号：G648.4文献标识码：A

2016年是我国“十三五”规划的开局之年，2017年10月16日山东省政府印发了《山东省“十三五”教育事业发展规划》（以下简称《规划》），对过去的五年的教育事业的实施情况进行了总结，认真分析了在教育发展过程中存在的新问题，同时从战略层面对全省的教育发展蓝图进行了规划。确定了“优质均衡发展基础教育”、“完善现代职业教育体系”、“推进高等教育优质特色发展”、推进“教育对外开放”等重点任务和主要措施，坚持走中国特色社会主义教育发展道路，为齐鲁大地乃至全国培养了大批德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。山东省作为我国的经济大省（2017年山东GDP排名全国第三），伴随着财政收入的不断增加，强大的经济后盾保障了教育经费投入的快速增长，教育的“溢出效应”同样促进了山东经济走上快车道。

1 2016年山东省教育经费投入情况分析

教育经费是教育事业良性发展的物质前提，是在保证全社会经济良性发展前提下，根据法定的原则进行教育付出总量的“核心物件”。按照教育发展的客观规律通常的教育经费投入要遵循“三个增长”，即公共财政预算内教育经费增长高于财政经常性收入增长，生均公共财政预算教育事业费支出实现逐年增长，生均公共财政预算内公用经费支出实现逐年增长。教育经费投入个体包含政府、企业、家庭和个人等，通过必要的社会劳动性投入（包括人力、物力和财力）活动，为国家和社会的发展获取稳定了效益预期。在市场经济条件下，教育以货币表现投入的人力、物力和财力總和，统称广义的教育投入;国家和地方政府财政支出中对教育投入的资金支出，如财政性教育经费、税费（用于教育方向）、校办产业和企业、社会及个人捐赠等统称狭义的教育投入。从经济发展的长远角度看，教育投入对经济发展的贡献率将越来越高，人力投资资本化促使高素质人才培养周期缩短，国与国之间的竞争日趋表现为教育投入的竞争。

1.1投入总体分析

在经济保持持续增长的前提下，山东省政府对教育的投入也在逐步提高。2016年山东省全省教育经费投入总和为2242.30亿元，同比增长8.68%。其中国家财政性教育经费（主要包括公共财政预算安排的教育经费，社会服务收入用于教育的经费，政府性基金预算安排的教育经费，企业办学中的企业拨款和校办产业收入等）为1875.45亿元，同比增长8.11%。全省公共财政教育经费（包括教育事业费，基建经费，教育费附加）为1823.18亿元，同比增长8.08%，公共财政支出8755.21亿元的比例为20.82%，比上年提高了0.37个百分点。根据1995年颁布的《中华人民共和国教育法》的要求，山东省财政对教育的投入较好的满足了“两个提高”（财政教育经费支出占国民生产总值的比例有所提高和教育经费支出占财政总支出的比例有所提高）和“三个增长”的总体要求。

2016年全国公共财政教育经费占公共财政支出187755.21亿元的比例为14.75%，同比增长14.70%，增加了0.05个百分点。全国范围内，山东省教育经费占公共财政比例最高，达到20.82%，如表1。

2016年山东省公共财政教育经费比上年增长8.08%。国家财政性教育经费为31396.25亿元，首次超过3万亿元，较上年增长7.44%。相比较我国其他省份，山东省财政教育经费的增长比例处于中等，一方面由于山东省经济总容量较大，另一方面国家对中西部等较为贫困地区的政策倾斜，在教育投入方面投入较大，增长较快。如表2。

全国各级教育生均公共财政预算教育事业费支出增长普通小学为9557.89元，同比比增长8.14%。普通小学增长最快的是西部省份云南省18.58%，如表3。

全国普通初中为13415.99元，同比增长10.83%。普通初中增长最快的是广东省19.81%，如表4。

全国普通高中为12315.21元，同比增长13.81%，增长最快的是湖南省26.58%，如表5。

全国中等职业学校为12227.70元，同比增长11.56%，增长最快的是青海省22.24%，如表6。

全国普通高等学校为18747.65元，同比增长3.33%，增长最快的是青海省25.66%。

山东省生均公共财政预算教育事业费支出普通小学为8790.76元，同比增长8.06%，低于全国增长水平。其中，农村为8391.59元，同比增长9.09%，增长最快的是莱芜市20.21%。全省普通初中为14630.28元，同比增长9.11%低于全国平均增长水平。其中农村为14483.00元，同比增长9.63%，增长最快的是聊城市21.46%。全省普通高中为12546.04元，同比增长12.19%，比全国平均增长水平低1.62个百分点，增长最快的是淄博市35.98%。全省中等职业学校为13761.07元，同比增长10.90%低于全国平均水平0.66个百分点，增长最快的是德州市53.97%。全省普通高等学校为12892.11元，同比增长4.47%，略高于全国，增长最快的是菏泽市152.12%。山东省公共财政教育经费投入呈现出增长比例的不平衡性，沿海发达城市与内陆地区的区域性差异，如表7。

山东省公共财政教育经费占公共财政支出比例相对平稳，各地区差别不大。但由于省会城市与一般城市、沿海发达地区与内陆城市在经济总量上的差异，因此，在生均教育经费的投入和师资待遇上会产生较大差异。

2教育经费投入的因子分析

影响教育经费投入的因子很多，包含经济发展情况，人口的地域分布，人口的跨区域流动等。教育与经济发展和人口等因子的作用是相互的。“仓禀实而知礼节，衣食足而知荣辱”，只有当人发展的一定阶段有一定的物質基础的时候，才会将更多的物质生产资料投入到教育领域。教育在受到人口、经济和人口流动等因子制约的同时，人口、经济和人口流动又反向促进教育改革和发展。同理，人口受教育程度、经济实力的雄厚与否、人口流动是否合理都与教育产生双向的制约和促进。

2.1经济发展对教育经费投入的影响

地方财政是教育经费投入的主体，国家对不同地区的经费支持力度是不同的，故而地区的经济富裕与否直接决定着该地区教育经费投入数量。如表8。

一个省份经济发达的沿海地区教育经费投入数量大，而经济发展落后地区教育经费投入不足。经济投入越大，人力资本含量越高，教育对经济的促进作用越大;地区经济发展越落后，教育经费投入越少，反过来更加制约经济发展速度，如表9。

山东省各市公共财政教育经费投入最多的是青岛市，潍坊市和烟台市，三个市属于沿海经济发达地区。排名靠后的三个市则是莱芜市，日照市和枣庄市，这三个市是内陆和经济欠发达地区。

2.2人口对教育经费投入的影响

人口对教育投入的影响是根本性的，一切问题都是围绕人螺旋式发生和发展的，离开人的因子谈教育经费投入是缘木求鱼，就像毛主席说的“为什么人的问题，是一个根本的问题，原则的问题”（《毛泽东选集》第3卷，人民出版社1991年版，第857页）。人口的数量和自然增长率决定了教育事业的发展规模，农村人口和城镇人口同样决定着教育经费投入的倾斜力度。人口的持续增长将促使教育经费投入规模的不断扩大，教育经费投入不与人口规模成正相关关系将限制教育事业发展，可能造成入学率的降低或生均教育经费的减少。这将直接影响到地区人口的教育质量，人的文化素养、道德水平等因素又反过来成为经济发展的制约因素，这种影响将是深层次的、长远的。山东省2016年常驻人口9946.64万，相比较2015年增长99.48万，各地级市人口存在不同程度的增长。人口数量的多少又与城市经济发展状况、区域地理位置和政治经济文化中心存在一定关系，其中经济的牵引因素越来越处于突出的位置。如图人口数量分布如表10。

山东省各地级市人口数量排名前12位多数是经济发达地域便利，其中泰安、聊城、济宁和菏泽属于内陆城市。

2.3人口流动对教育投入的影响

山东省一直以来都是人口流入地区，在山东各地市之间也存在大量的人口流动，流动方向大致是从农村向城市，从内陆到沿海城市，从经济欠发达地区到经济发达地区。如表11所示。

不同省份流动人口分布在青岛市最多（29.5%），其次是威海（14.6%）和烟台（13.9%）;省内跨市流动人口分布在青岛市最多（31.7%），其次为济南（28.6%）;市内跨县流动人口分布在烟台市最多（17.3%），其次为潍坊（11.6%）和德州（11.0%）。东部沿海经济发达地区和省会城市的经济水平和社会发展水平较高，会有更多的流动人口流入。数据显示有80.8%的流动人口对当地有长期居住的打算，数据显示2016年比2015年长期居住高5.8个百分点，其中家庭整体流动的趋势加强。在流动人口的动因中，务工和经商为主，而务工和经商的动因中保障子女接受更加优质的教育资源排在所有动因之首。

流动人口的教育投入尤其是子女的义务教育投入成为一个突出问题，在山东省各地市和城镇对接纳流动人口子女的就学的环境条件极其不平衡。尽管在山东省强大的财力、物力和人力的投入下，流动人口教育尤其是流动人口的子女教育问题解决取得了长足进步，但子女就学矛盾错综复杂。部门地区在相关部门和社会的共同努力下办起“希望学校”或以“赞助费”、“借读费”的形式敲开城市学校的大门，可是这种多以民办的方式从事教育的学校的师资值得商榷，其教育质量堪忧。这就是一种在教育领域中的“马太效应”，客观上造成教育领域中的贫富分化现象。

3对山东省教育经费投入的政策性建议

党和国家的法定要求是“伴随国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高”，国家财政性教育经费支出占国内生产总值4%的标准也是近几年才开始实现，这离“到2030年使我国进入创新型国家前列”的战略目标要求还存在一定距离。通过上述分析，山东省对教育经费投入在全国范围内处于中等偏上水平，与国内发达城市和地区存在一定的差距。2016年山东省地方教育经费总投入为2242.45亿元，投入占GDP比例为3.34%，与全国平均比例4.22%相比，低0.88个百分点。因此，我们需要不忘初心回顾过去总结经验，砥砺奋进展望未来。山东省无论是从教育经费投入总量上还是生均教育经费投入上都需要更加的努力，充分发挥在教育领域中的引领和示范作用。经济总量上领跑全国教育投入领域更应领跑全国，这样才能增加经济发展的后劲，这样才能带动全领域的大发展。

3.1完善教育经费投入机制，继续深入扩大投入规模

伴随人民生活水平的提高，当前我国社会主要矛盾变成人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。不平衡，不充分的发展表现在教育投入领域就是人民群众对教育质量的要求、教育公平的渴望与现实之间的差距的矛盾。教育经费投入必须保证理性的增长，是在确保城市经济社会建设领域有序发展的同时，最大程度扩大教育投入的规模，尤其是生均教育经费的投入。

（1）完善并落实教育投入机制。政府具有人格化的自然需求，在以GDP为核心的政绩考核机制下，工业、商业和基础设施建设等见效期短出成绩快的领域成为政府部门的“宠儿”，而教育经费投入耗资大回报周期长，往往会被边缘化。因此，完善教育转移支付制度强化教育领域政府的支出责任，才能保障教育经费投入的稳定性和持续性。教育经费投入必须保证“两个只增不减”，并建立教育经费投入领域的稳定增长机制和保障教育经费投入领域稳定增长的监督机制，根据当地物价水平和通货膨胀率，确保教育经费拨款能够充足的运用到教育事业、教育的基本建设和改善教师福利上，而不是教育经费投入的增长对冲物价上涨和通货膨胀。

（2）规范民间资本教育投入。我国支持并鼓励民间资本兴办教育，并且通过多种渠道给予各种优惠政策，如税费减免、土地划拨等。笔者认为教育领域应当严管社会民间资本的准入门槛，以规范为前提引导社会和民间力量。教育投入领域市场化是在推动教育过度追求利益最大化，导致不同经济发展水平的家庭在教育领域的贫富分化，这将导致社会矛盾加深的不良社会后果。培训机构的“提前教育模式”，不仅绑架富裕家庭，更造成了中产阶层和穷苦家庭的债务危机。教育市场化另一個后果名校与房地产市场深度结合，高房价让中产及以下家庭望而却步，他们无法享受优质的教育资源和环境。教育市场化或是资本化让学前教育、职业教育和高等教育都成为资本眼中肥肉，办教育成为一个烧钱后大把捞钱的产业。因此，对于民间资本的准入，政府应该规范管理权和市场准入，充分考虑中产家庭尤其是贫困家庭的综合承受能力，合理定价学生投入费用，建立多方因素平衡的动态调整机制，控制教育领域中的“马太效应”鸿沟。

3.2进一步调整优化教育经费投入结构

山东省社会经济发展走入了快车道，大幅度提高了教育领域的投入，但教育经费投入结构仍存在一些问题。经济发展的不平衡性造成了教育经费投入的区域差异，城乡二元结构导致教育经费投入在城乡之间存在较大的差异。另外，各级各类教育的投入配置不甚合理，减少了教育经费使用的时效性。这些不平衡、发展不充分问题的出现严重影响了教育公平的实现，降低了教育经费的利用率，阻碍了山东教育事业健康有序开展。因此，需要进一步调整教育经费投入的不合理因素，优化投入结构，提高教育经费使用的效率和效益。

（1）坚持补短板找弱项促进均衡发展。坚持教育经费投入向学前教育、九年义务教育倾斜，利用洼地效应推动资源向农村下沉，建立健全城乡均衡发展的长效保障机制。提高学前教育的普及率，实施教育领域的“精准扶贫”工程，改善学前教育、义务教育、农村学校等的基础设施建设。充分利用现代科技，建立健全农村学校与城市高校互联互通机制，坚持资源共享，让山东省每一个乡村孩子足不出校都能享受到高质量的教育教学资源。完善职业学校资金筹措机制，建立健全中职、高职院校教育经费投入机制，提高职业类学校财政拨款水平，提高与社会企业深度合作，增加学校与社会的对接减少适应期，更加快速高效的融入到企业文化。

（2）加大流动人口尤其是进城务工子女教育经费投入，完善经费保障机制。山东省是人口流入大省，随着工业化、城市化和现代化进程加速，流动人口的流动数量和频率加大，大量进城务工子女的教育是当政者不可回避的社会问题（本文讨论的流动人口排除人才流动人口，无论是山东省还是其他省份对人才有一整套的落户优化政策，例如青岛“院士港”，他们并不是城市建设的弱者，固不在本文讨论范围。）。进城务工者是城市化、现代化建设的主力军，他们创造了改革开放40年的辉煌，却没有分享改革开放的成果，进城务工子女的教育领域仍存在不公平现象。因此，应该加大对流动人口教育经费投入，完善教育经费投入的保障机制强化职能管理。首先，建立流动人口教育经费专项经费，确保专款专用。建立专款专用是为了明确流动人口子女教育经费投入是一种制度性的公共产品，这是教育投入领域的“供给侧结构改革”，目的是增加流动人口子女的有效供给，解决城市务工子女上学难问题。其次，创新流动人口子女教育经费财政保障机制，建立健全教育经费的分摊机制。建立多元化流动子女教育经费投入分摊机制，科学合理的确定分摊比例，以互通、协调、共享教育理念指导流出地政府、流入地政府、社会、个人经费承担，坚持以人为本保护弱势群体为出发点和落脚点，全力保障每一个孩子都能接受良好教育，确保每一个家庭不因教致贫。

（3）全方位建立健全农村留守儿童教育经费投入机制。截至2016年底，根据山东省农村留守儿童摸底排查工作的统计数据，全省共排查出农村留守儿童150019人，其中6449人无人监护，农村留守儿童面临教育、安全、心理、健康等方面的问题。农村留守儿童辍学现象严重，更有甚者存有不良行为，留下了很大的安全隐患，农村留守儿童关爱保护工作仍需加强。农村留守儿童是一个特殊群体，家庭教育的严重缺失，缺乏有效的社会教育扶持，政府主体责任失位，对于农村留守儿童来说，从小的层面他们社会遗忘的角落，从大的层面他们是改革开放40年的隐形成本。尽管相关法律制度规定了加大对贫困地区的扶持力度，改善乡镇教育的办学条件和经费筹措方法，但多年来依然奉行地方政府承担主要的财政拨款。经济发展快速的县市能够做到经费投入机制贯彻落实，对于山东省贫困落后的地区尤其是农村地区，财政教育支出不成熟，各种具体的行政行为还不够规范，有的地方甚至挪用教育发展经费。首先，建立农村留守儿童教育经费投入保障机制。进一步提高农村教师待遇，改善农村教师教育教学条件。尤其禁止地方政府挤占挪用农村教育专项资金，加大农村教育资金使用的监督和处罚力度。其次，加强农村与城市教育资源共享。充分利用现代新媒体等科技手段，强化优质教育资源共享，让农村留守儿童也能够享受到城市高质量教育，缩小城乡教育差距。最后，加强针对农村留守儿童的立法研究，从法律层面保障留守儿童的合法权益。鼓励民间法律人士对农村留守儿童的维权行为，通过社会合法的力量解决教育经费不足、非均衡发展和留守儿童问题。

3.3完善监督制约机制建设，强化督查问责

山东省各地市在加大教育经费投入的同时，更要强化教育经费使用的督查。建立健全教育经费使用的专项督查机制，对在督查过程中发现的问题，明确责任人和整改时限及时进行整改，对于教育经费投入整改不力按照组织纪律进行严肃处理。有触及法律法规的违法行为，按照相关法律的规定进行处罚，构成犯罪的依法追究刑事责任。

（1）强化教育经费投入机关自身的督查。主要是山东各地市上级机关对下级机关教育经费使用情况的督查，主要督查用于各级各类教育、城镇和乡村经费的管理和执行情况。非法对教育投入资金进行人为的滞留、挤占、截留、挪用项目资金的违法违纪行为，或因工作失职造成的资金严重损失与浪费，要追究当事人和有关负责人的责任。对于山东省各地市教育经费投入使用合法、合理和高效的教育单位，通过相关考核进行适当奖励，加强教育经费使用的源头、过程和使用有效性的全程督查。将教育经费投入的使用情况纳入地方各级政府的政绩考核，弱化以GDP为主的官员政绩考核观。