制度政策导向下国土空间规划编制方法研究

文/ 尹训熙、韩翠翠 淄博市规划设计研究院 山东淄博 255000

空间规划作为我国当前空间治理重要手段之一，在国家改革发展中占据重要地位。长期以来，我国空间规划主要以主体功能区、城乡、土地利用等多个类型为主，积累了诸如规划操作性缺乏、协调难度大等一系列问题，不利于我国空间利用的优化，客观层面而言制约了我国改革持续发展。可见，加强空间体系改革，构建统一国土空间规划体系，是当前我国空间治理改革的重要挑战，也是我国空间利用水平提高的关键举措。鉴于我国国土空间规划具有明显的政府治理导向特征，国土空间规划编制方法与制度政策密切相关。鉴于此，本文从我国国土空间规划制度建设发展情况切入，研究国土空间规划编制方法具备一定的实践意义。

1、我国国土空间规划提出背景及其制度建设发展情况

1.1 我国国土空间规划提出背景

我国之所以构建统一的国土空间规划，是因为为了妥善解决两个方面的问题，一方面解决多年持续存在的多规矛盾问题；另一方面积极响应生态文明建设引起的全要素治理问题。当前，我国国土空间规划，主要涉及三方面的内容，一是城乡规划；二是土地利用规划；三是主体功能区规划。当中土地利用总体规划和城市总体规划之间矛盾最为突出，集中体现在建设用地指标方面，因两者矛盾问题未有效解决，引起了规划调整等一系列问题，不仅无法保障国土空间规划权威性，还会影响到城乡建设发展。鉴于此，我国国土空间规划唯有构建统一的国土空间规划，才能根本上解决当前多规矛盾问题。除此之外，社会建设发展中，可持续发展战略的提出，生态文明战略随之上升到国家战略，并直接影响到社会建设的可持续发展。故而，生态要素保护带给国土空间规划全要素管控诉求日渐突出。在此背景下，我国国土空间规划改革工作自此拉开序幕。

1.2 我国国土空间规划制度建设发展情况

随着我国政府与国土空间规划相关的一系列政策的颁布，当前国土空间规划体系形成了五级三类，即国家、省、市、县、乡镇五个层次，总体规划、详细规划、专项规划三种类型。在此过程中，我国整个国土空间规划体系建设过程中，法律法规体系、技术标准体系作为保障国土空间改革工作顺利执行的重要保障，首先，法律法规体系主要有《城市总体规划编制审批管理办法》、《土地利用总体规划编制审查办法》等，结合国土空间规划改革工作需求，进行了一系列调整。在此基础上，我国政府先后颁布了《中华人民共和国土地管理法、城市房地产管理法（修正案草案）》、《国土空间开发保护法》、《国土空间规划法》等，促进了我国空间治理体系的完善[1]。其次，技术标准体系调整方面，主要包括《城市规划编制方法》、《土地利用总体规划编制规程》等相关标准，在此之后，相关技术标准等开始进行意见征询，如《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价技术指南（试行）》《国土空间规划分区与用途分类指南（试行）》《城镇开发边界划定指南（试行）》等[2]。待上述技术标准确定之后，我国国土空间规划编制体系将进一步完善，并且具备了符合新时代要求的技术路线和方法指南，为优化国土空间规划编制提供了可能性。

2、制度政策导向下国土空间规划编制方法研究

2.1 基于全要素治理角度优化规划内容

国土空间全要素治理工作的落实，是国家响应生态文明发展战略的重要举措，要求国土空间规划内容在原有的基础上，增加生态要素、海域空间、矿产空间等非城镇建设空间规划内容的管控[3]。而国土空间规划编制过程中，面对如此繁杂的规划对象，为规避规划时效性缺乏、规划重点不突出等问题，需国土空间规划相关工作人员着重考虑规划内容的优化。笔者在查阅文献资料的基础上，结合个人工作经验，围绕规划内容的优化，提出两个方面的规划深度调控意见。首先，坚持保护底线，即加强保护类国土空间要素，需切合实际地提出保护管控空间红线和准入要求，并且按照可持续发展具体要求，提出保护治理的具体任务和要求，具体细化保护治理方案及其实施细则，保障专项规划顺利完成。保护类国土空间要素主要包括生态资源、基本农田、海洋生态资源、历史文化遗迹等，同时明确耕田、草原、湖泊、森林等生态修复任务目标和安排、历史文化遗迹保护要求等[4]。其次，加强国土空间开发利用管控，即对利用类国土空间要素进一步明确其开发利用规模、用途等，同时严格按照当地实际建设需求，进行专项规划完成各要素的布局。利用类国土空间要素主要包括城市、地下空间、乡村用地等，并对上述利用类国土空间要素提出用地集约节约利用要求。这样一来，即可在体现全要素治理理念的基础上，突出规划重点，保障国土空间规划时效性。

2.2 基于有效传导角度保障管控方式弹性空间

有效传导强调从不同层级、纵横维度搭建有效传导机制。当前，我国传导体系主要涉及两个层面，一是国土空间规划向详细规划传导；二是国土空间规划向专项规划传导。当中后者可通过规划内容的优化得以实现，前者失效问题较为突出。针对这一问题，当前国土空间规划主要以用途传导机制进行解决。而笔者认为当前所采用的用途传导机制，侧重全域层面，管控尺度过于宽泛，仅突出保护红线的管控，极少涉及国土空间开发利用，尤其是城镇建设空间开发引导方面的内容，更是缺乏。这种情况下，容易造成空间规划矛盾下移，造成国土空间总体规划出现了较为严重的空洞性。针对此类问题，笔者建议城镇上一层级的国土空间规划，需建立在全域功能区的基础上，将城镇功能区进行细化，并针对各功能区相对应的用地类型和比例，予以明确，控制好详细规划，以此保证城镇规划能够与国土空间规划用途去保持一致，进而加强城镇地块的细化布局和开发建设的管控。需强调的是城镇上一级的国土空间规划需立足于全域层面进行，具体包括生态、海域、农业、历史文化遗迹等内容，后通过划定的生态保护红线、基本农田保护红线、海洋核心保护区红线、历史文化遗迹保护核心控制红线、城镇开发边界，合理划分基层功能区，如生态空间可以细分为生态保护区、生态修复区等[5]。同时，城镇功能区作为国土空间规划核心内容，在传统的规划过程中，具有较大几率出现一些问题，如用途区细化造成管控方式缺乏弹性空间、城市发展忽视混合用途客观需求、管控范围过于广泛引起传导虚空等。笔者围绕上述问题，提出如下几点意见：一是基于用途角度城市功能区划分为居住、商业、工业基本用途的基础上，需增加必要的一些混合用途类型，如商住融合区、综合产业区等。二是基于城市发展特征，增加一些特殊用途区，如公共游憩区、创新发展区。三是明确主导用途及配套用途等之间的比例关系，进而以此为依据，明确下一级空间规划管控要求，进而保证传导中的弹性空间。

2.3 基于科学规划角度提高编制方法的科学性、合理性

科学规划强调充分利用现代新技术、信息平台等进行国土空间规划编制，以此提高编制方法科学性和合理性。笔者在查阅文献资料的基础上，认为国土空间编制方法合理性和科学性的提高，主要涉及如下三个方面的内容：一是运用双评价和双评估加强前期分析。国土空间规划之前，加强资源环境承载力、国土空间开发适应性评价，是合理确定功能区的重要依据。鉴于当前我国国土空间规划存在多规合一的特点，需在规划编制之前，着重考虑两规的差异性，以此保证规划编制的顺利进行[6]。二是规划分析中加强大数据、地理信息技术等应用。一方面运用大数据分析商业活跃强度、人口变动等，为国土空间规划提供一系列具有价值的数据，进而保障国土空间规划相关需求、趋势分析等的合理性、科学性；另一方面地理信息极速分析公共服务半径、交通体系等，以此提高空间规划的合理性。三是GIS平台成为城市规划编制、管理的基础平台。传统城乡规划主要以CAD为成果提交平台，土地利用规划则是以MapGIS 为成果管理平台。而国土空间规划改革之后，规划平台统一为GIS平台进行操作。在此基础上，并通过国土空间基础信息平台和监督信息平台，实现国土空间规划管理。关于国土空间规划信息平台，涉及多个方面的信息，主要包括国土空间开发利用现状数据、规划管理数据、社会经济发展状况数据、监测评估指标体系数据等，实现了现状、现状等一体化，同时平台高度集成了智能化服务，如预测预警、模拟推演等，直接颠覆了传统国土空间规划管理理念，革新了管理模式和手段，为推动我国国土空间规划发展提供了保障。

结语：

总之，国土空间规划具有显著的制度政策导向性。故而，国土空间规划编制过程中，需紧密结合政策导向，充分体现生态文明建设等一系列要求，以此保证我国国土空间规划编制的合理性和科学性，为推动我国社会建设稳健、持续发展夯实基础。