浅析旅游地产开发中的“点状供地”

文/毛三虎 上海融创房地产开发集团有限公司 上海 200051

1、引言

经济新常态下，旅游产业对城市经济的带动作用越来越明显，特别是近几年如火如荼的乡村旅游业，对乡村的经济发展与面貌改善产生了积极的作用。但长久以来旅游项目的开发都面临着土地政策的瓶颈。旅游项目一般占地大，建设用地布局分散，传统的块状供给方式势必会造成较大的土地浪费，对于政府和开发商而言这种供地方式都不理想。另一方面，块状供地对开发商的一次性资金投入要求也比较高，而旅游项目通常投资大、周期长，开发商通常希望分期投入，滚动开发，减少前期在土地上的资金沉淀，从这个角度讲，块状供地其实并不符合大多数旅游项目的用地需求。很多旅游项目经常会遇到与政府签完协议后，在开发落地过程中因为僵化的土地政策而进退两难。在这种形势下，“点状供地”的土地政策应运而生。

2、“点状供地”的概念

点状供地是在多项规划充分衔接统一下，对局部工程建设确需纳入建设用地使用的，在不影响规划布局的前提下，主体项目周边用地保持原貌，而采用分散划块、点状分布的形式供地。点状供地是相对传统的块状供地的一种新的土地出让方式，通俗点说，就是在一大片土地上，用多少土地指标，算多少容积率，通过散点或者带状供给建筑用地，剩余土地可只征不转，按租赁、划拨、托管等方式供项目业主使用。

3、“点状供地”的优势与不足

3.1 点状供地的优势

（1）有利于稳定市场需求。房地产市场供需矛盾通过转变土地供应结构形式，探索“点状供地”模式，促进土地市场平稳健康发展。

（2）有利于盘活土地资产。农村项目土地征收及供地后产生的“边角料”。盘活此类土地推向市场，释放土地管理压力，适当补充财政性收入。

（3）减轻旅游企业负担，获取土地成本降低，更多资金投入核心吸引物项目建设中，并减少因资金压力以至项目“烂尾”；

（4）政府管控能力加强，租赁为主的用地方式令旅游活动空间和环境空间界定清晰，最大化避免土地指标的浪费，并便于对整个项目的旅游产品和体验品质加以整体把控；

（5）保障项目用地，可以结合旅游项目建设类型的特点，因地制宜保障项目建设用地和环境用地的均衡配搭；

（6）用地审批问题，可以简化用地审批流程，可结合国家的相关政策或用地法规进行简化操作，使项目审批相对便捷。

3.2 点状供地的不足

由于点状供地采用分散划块、点状分布的形式供地，相应地，不动产权证书按照“一宗地对应一本不动产权证”形式发放。这一形式，虽能解决点状供地项目不动产权证发放的问题，但也会带来权利人对不动产权证书管理不便、权利人随意分割转让不动产导致项目整体使用功能受到影响等方面问题。

4、“点状供地”的相关政策梳理

为提升土地利用效率，全国不同省市先后都出台了关于“点状供地”的相关政策文件。

2018年1月10日，海南省人民政府出台了《关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用效益的意见》（以下简称《意见》），《意见》提出积极探索在百镇千村、共享农庄以及其他旅游项目设施建设中，主体项目周边用地保持原貌的情况下，采取分散化块、点状分布的方式“点状供地”，进一步提升土地利用的精细化、精准化、集约化程度。

2018年6月30日，浙江省人民政府办公厅发布《关于做好低丘缓坡开发利用推进生态“坡地村镇”建设的若干意见》（以下简称《意见》），《意见》中明确指出“实行点面结合、差别供地”，即开发建设项目实行项目区供地，项目区为单个地块的，按建设地块单个供地；项目区位多个地块的，按建设地块组合供地[1]。

2018年7月27日，广东省政府出台的《广东省促进全域旅游发展实施方案》（下称《方案》），《方案》提出支持农村集体经济组织依法依规盘活利用空闲农房和宅基地，改造建设民宿、创客空间等场所，乡（镇）土地利用总体规划可以预留部分规划建设用地指标（不超过5%）用于零星分散单独选址的乡村旅游设施建设，对乡村旅游项目中属于新产业新业态的用地，以及符合精准扶贫等政策要求的民生用地所需指标，可从省新增建设用地指标中统筹解决。

2018年10月吉林省旅发委发布“冰雪令”，包含土地政策、扶持政策、奖励政策、惠民政策等7 项务实举措，其中在土地政策中尤其提到，凡投资乡村旅游项目，符合各类规划的，可实现“点状供地”；凡投资文化旅游项目，可采取先租后让的方式取得土地使用权；不属于永久性建筑的项目，只要与原土地使用人协商一致后，可直接建设项目，不需办理建设用地手续。

除以上提到的海南省、浙江省、广东省、吉林省外，安徽省、重庆市、四川省部分地区也先后出台相关政策支持“点状供地”模式的落地执行。

5、“点状供地”案例研究

在政策的支持下，不少地区已采取“点状供地”方式为休闲旅游项目落地进行了创新性的探索与尝试，造就了杭州莫干山裸心堡、重庆归原小镇、宁波九龙湖度假村等一批优秀的旅游休闲项目。

5.1 莫干山裸心堡

浙江德清莫干山裸心堡项目采取“点状供地、垂直开发”的方式，项目仅新增建设用地12 亩，其余八成的建筑是租用当地农房改造而成，大大节约了建设用地指标。项目区内的200 多亩山林，均从村民手中流转，并结合原有资源特点与景观风貌进行利用改造，打造了一处极具特色的高端旅游度假目的地。

5.2 武隆归原小镇

重庆武隆的“归原小镇”项目总占地面积1163 亩，实际建筑面积6.2 万方，容积率0.88，建筑密度40%。项目主要包括36 栋民宿建筑，其中25 栋为新建民宿，11 栋由原空置农房改造而来。项目依据“点状用地”模式[2]，按照项目建筑物占地面积、建筑半间距范围及必要的环境用地进行点状规划、点状报批、点状供地，不仅极大的减少了土地占用指标，解决了项目用地问题，同时减轻了投资方的资金压力。而且，被征收农房户主将农房周边的耕地、林地等分别以600 元/亩·年和150 元/亩·年的租金租赁给项目方，用于农事相关项目打造，租赁期为12年，农民每年获取租金收益，而当地农民也参与到归原小镇的运营和建设工作中，提供了大量了就业岗位，改善了生活居住条件。

6、“点状供地”可能面临的问题与实施建议

6.1 “点状供地”可能遇到的问题

作为创新型土地政策，“点状供地”模式在落地过程中也会面临一些问题。

（1）打政策“擦边球”非法取地

“点状供地”的一大优势在于不仅缩减了用地指标，同时也减少了项目前期的投资，减轻了投资方的资金压力，因而可能会出现部分社会资本下乡项目打“点状供地”政策的“擦边球”，戴着设施农用地、临时用地的帽子非法取得建设用地。

（2）耕地与建设用地时间不匹配

一般来说项目租赁的耕地、林地租赁期限与建设用地上所建房屋产权不一样，生态保留用地租赁期限与建设用地出让年限也不一致，意味着项目的整体功能不能得到长期保障，难以杜绝因产权不一而带来的问题。

6.2 “点状供地”的实施建议

旅游项目开发中经常涉及到除建设用地以外的其它资源要素，如农田、林地、水系等，不同资源要素的利用方式、行政管理审批方式也不尽相同，为促进旅游项目按“点状供地”政策的顺利实施，提出以下几点建议：

（1）实行“多规合一、精准用地”。根据项目用地规划方案，做好土地利用总体规划与城乡规划、林地保护利用规划、水土保持总体规划、环境保护规划等相关规划的衔接工作，确保项目能够顺利落地。

（2）实行“征转分离、分类管理”。按照“用多少、征多少，建多少、转多少”的原则，对项目区内建设占用的土地，须办理农用地转用和土地征收手续，按建设用地实施管理；作为生态保留用地的，可以根据项目开发需要办理征收手续后，仍按原土地用途进行管理，以提高建设用地有效供给。

（3）实行“点面结合、差别供地”。按照“具体项目、具体政策”的原则，根据项目特点，建设地块可以独立供地也可以组合供地。项目区内生态保留用地可以采取租赁方式供地。项目区内的建筑，可以根据控制性详细规划适当调整容积率、密度等要求。

（4）调整相关规划政策。现行控制性详细规划是以“块状用地”为标准，界定相应的强制性指标对整体的地块进行开发建设管控；“点状供地”则需要进行控制性详细规划及修建性详细规划与概念性规划的结合，以便于“点状用地”政策的精准落地和执行。

（5）明确边界，严格生态环境保护。通过点状供地开发的乡村休闲项目，杜绝以牺牲资源环境为代价来发展经济的现象，应严格依照国土局及地方要求进行合规、合理取地。

结语：

旅游业作为我国新时代经济转型升级的支柱产业，应当在用地制度方面进行一定的探索与创新，以实现以土地要素的科学精准管控与供给，促进旅游业综合发展绩效的可持续提升。“点状供地”既是时代发展的需求，也是制度创新的成果，它将凭借其显著的优势，对盘活乡村闲置房屋、提升土地利用效率、促进农民增收、助推乡村振兴等方面助产生越来越大的价值。