服务型政府视角下的地方政府绩效评估发展对策研究

文/李若涵 首都经济贸易大学 北京 100070

1、地方政府绩效评估的理论与实践

1.1 相关理论概念

1.1.1 服务型政府的内涵

所谓服务型政府的就是通过法定程序并且依据我国公民意志组建起来的,以为提供服务为宗旨, 并承担服务责任的一个有效政府。服务型政府的本质就是以人为本,在民本思想的指导下, 转变政府职能体系, 构建真正为民服务的政府管理体制。

1.1.2 政府绩效评估

国内外对政府绩效评估从不同的角度,有过不同定义。美国《改革政府》作者奥斯本和盖布勒认为,政府绩效评估就是改变照章办事的政府组织,谋求有使命感的政府,就是改变过程成本导向的控制机制,建立以结果为导向的控制机制。中国行政管理学会联合课题组定义为“一定时期内特定政府的成绩和效益的测量和评析”。笔者认为, 政府绩效评估就是政府以及其他社会组织根据管理的效率、效益、效果、公共责任和社会公众满意程度等方面的判断,通过各种各样方式对一定时期内政府管理过程中的投入、产出、阶段性成果和最终成果所反映的绩效进行测量、判定和评价的过程。

1.2 地方政府绩效评估的理论基础

1.2.1 绩效管理理论

在学术界,公共选择理论还公共管理理论一直是作为改革的主要理论基础,但实际上政府改革更多的是实践过程中得出来的。笔者认为绩效管理并不是某单一的事物,是在许多种管理思想和方法的基础上形成的系统。传统的绩效评估作为一种技术工具,往往是相对单一的, 没有与社会文化等背景相结合。而这些背景因素对于成功的实施绩效评估有着非常重要的作用。[1]

1.2.2 我国政府绩效评估的发展历程

第一阶段是从20世纪80年代初到90年代初,我国的政府绩效评估进入导入阶段, 主要是与目标责任制相结合的政府绩效评估。这一时期,中央对与目标责任制相结合的政府绩效评估没有提出统一的要求,也没有相关制度和操作指南。第二阶段是从20世纪90年代初到90年代末,持续了近十年。绩效评估进入探索阶段,普遍应用于各级政府组织。第三阶段从20世纪90年后期至今,根据中央提出的树立科学发展观和构建科学的政府绩效评估体系的要求,各地从实际出发, 坚持绩效导向,积极进行绩效评估的试点和探索。

2、我国地方服务型政府绩效评估的现状

2.1 我国地方政府绩效评估的实践

从实践来看,我国政府部门绩效评估大致可以分为三种类型。[2]第一类是固定性的政府机关绩效评估。其特征是绩效评估作为特定管理机制中的一个环节,随着这种管理机制的普及而普遍应用于多种组织。第二类是具体行业的组织绩效评估。组织绩效评估应用于某个行业,一般具有自上而下的单向性特征,即由政府主管部门设立评估指标体系, 组织对所属企事业单位进行组织绩效的定期评估。第三类是专项绩效评估。针对某一项活动或政府工作的某一方面进行评估。如科技部制定的“高新区评价指标体系”, 北京市的“国家机关网站政务公开检查评议 ”等。

2.2 我国地方政府绩效评估存在的问题及原因分析

2.2.1 我国地方政府绩效管理主客体不明晰

目前，我国地方政府绩效管理以绩效评估为主，评估主体日趋多元化，社会中介组织介入政府绩效评估渐成趋势。多数的研究者强调公民在绩效评估中的主体地位。政府绩效评估存在“自我评价”和“社会评价”两个体系，社会评价缺位是我国实践中的重要缺陷。但是，这些研究只是关注政府绩效评估的主体。

2.2.2 我国地方政府绩效管理体系自身存在问题

总体来看，管理时效随意性很大，也很不规范，制度化的程度不高，没有建立起长效机制;在管理程序上透明度不高，对绩效管理进程中的每个重要环节缺少社会监督;管理角度存在片面性，很多组织推行绩效考评时，只关注单个公务员的业绩评价，而忽视了对整个部门的考评;缺乏高素质和专门的政府绩效管理部门和管理人员，使得绩效管理结果应用存在局限性。

2.2.3 我国地方政府绩效评估缺乏相关的制度保障，没有纳入法制化轨道

我国现有的政府绩效管理缺乏统一的法律、 法规 和相关政策作为应用的法定依据， 缺乏绩效管理的制 度基础，绩效管理的制度基础、政府的职能配置、组织 结构和运作机制等仍停留在原有的层次， 绩效管理的 效用难以得到有效发挥;缺乏合理的激励机制，给实施 绩效管理带来了内部动力障碍。

3、完善我国地方政府绩效评估的几点思考

3.1 明确绩效管理的主客体

政府绩效管理的主体应该是政府的各个组织机构。在绩效管理客体方面，要强调过程管理与结果导向并重、公务员个人评价与政府组织评价并重。政府绩效管理既包括对政府绩效创造过程的监控，也包括对政府绩效结果的评估，一般是以“目标”为导向和以“结果”为本，政府绩效管理的一个重要特点就是强调公民意愿，这正是政府组织目标的公共性所规定的。

3.2 科学设计绩效管理的内容和体系

政府职能问题是政府管理的核心问题，政府职能转变是建设服务型地方政府的关键。要实现政府职能转变，必须转变政府管理理念。一切与政府职能无关的指标都应坚决予以废止。“绩效管理被引入政府管理领域，是以实现政府管理的四E——经济(Economy)、效率 (Efficiency)、 效益 (Effectiveness)、 公平(Equity)为目标的政府管理模式。这是一种将过程管理和结果管理相结合的政府管理模式。同时应该关注质量、责任、回应性等原则。”

3.3 推进政府绩效管理制度化和法制化

尽快完成地方政府绩效管理的制度设计。在此基础上，改善政府绩效管理现状，需要进一步深化政府体制改革，重要的是转变观念，树立公民取向的绩效观，即评价政府绩效的参照系是公民而不是政府及其工作人员。通过立法建立严格的管理机制、稳定的保障机制、有效的运行机制、完善的监督机制。