浅析PPP模式下工程项目管理中的问题与对策

文/李易宸 中建水务环保有限公司 北京 100037

1、PPP模式的概念及特点分析

1.1 PPP模式的概念

PPP（Public-Private-Partnership） 模式，即政府与社会资本合作，是指政府方与社会资本方建立合作伙伴关系，通过适当的利益共享和风险共担机制，为社会提供公共服务或产品的一种方式，是公共基础设施领域较为常见的一种投融资模式。PPP较为典型的模式为：政府方通过政府采购形式与中标社会资本方组成的SPV（Special-Purpose- Vehicle）公司签订特许经营合同，然后由SPV公司负责项目具体的实施[1]。在此过程中，政府方一般会与金融机构达成一定的费用支付担保协议，从而保证了SPV公司顺利和便捷的融资。

1.2 PPP模式的特点分析

（1）PPP模式充分调动了社会资本方的积极性，拓宽了社会资本方进入基础设施及公共服务领域的渠道和路径，政府方管理职能发生转变。PPP模式既可以缓解政府暂时性财政压力的，也能够提高后期的服务水平和运营效率。

（2）在实践中，应用PPP模式时会涉及包括政府实施机构、PPP咨询机构、项目公司及运营商等多方主体，参与各方涉及的利益关系和风险关系非常复杂，使得应用PPP模式时合同关系管理变的尤为重要。

（3）PPP项目一般情况下没有具体的报价清单，项目实体质量难以把控，导致项目造价较难控制。SPV公司融资较难一次性完成，易出现“断供”情况。另外，公共基础设施建设周期较短，政府方会有明确的投用时间要求，因此，工期滞后将给政府方造成较为不良的影响[2]。

2、PPP模式下项目管理工作与传统项目管理工作的区别分析

2.1 项目预期目标的区别

传统的工程项目，各参与单位均以自身获得最大利益为主要预期目标。在平衡各方利益的同时，如何达到预期目标，是项目管理工作的重点。PPP模式下，政府方和社会资本方共同的预期目标是如何保证使用较少的投资获得更大的收益。因此，对于SPV公司项目管理工作，如何在控制投资和成本的情况下，加快工程建设进度，尽早转入运营期，以获得最大投资收益，是其主要的预期目标。

2.2 项目成本控制的区别

PPP项目体量一般比传统工程项目大，因此，成本控制的重要性也尤为突出。与传统项目成本管理相比，PPP项目的成本控制特点包括：（1）PPP项目成本控制需从项目全周期考虑。为满足运营阶段政府考核要求，保证运营最大化的收益，项目前期设计施工阶段一定范围内的成本增加，可能对项目整体是有益的；（2）PPP项目涉及大体量投资建设，使得参与单位重视程度增加，项目管理层级升级，成本控制工作更加清晰。

2.3 项目进度管理的区别

与传统项目进度管理相比，PPP模式下，工期及时满足施工阶段的合同履约关系到运营阶段能否正常开始，是否能够达到政府关于工期的绩效考核目标。PPP项目可以利用项目参与各方的整体资源，解决项目中的难点问题，更有利于项目整体进度的把控和管理。

3、PPP模式下工程项目管理的问题与对策分析

3.1 PPP模式相关法律法规不完善，管理体系缺失

自PPP模式在我国推广以来，未有关于PPP的法律法规出台，现有相关法律法规大部分为国家部委、地方政府及各行业出台的指导性意见和管理条例。PPP模式作为一种较新的模式，需要在国家政策法规的约束下实施。同时，PPP模式下部分政府方和社会资本方的合作方式仍延用陈旧的政企管理体系，无法适应新形势下灵活的政企关系。因此，应尽快出台PPP模式相关的法律法规和政策，在根本上保障PPP模式的发展。另外，PPP模式下的管理体系需要政府方与社会资本方共同协商确定，在充分调研后，双方应就项目实施的环境、条件和目标等达成一致，根据达成的一致性要求优化和完善管理体系，才能够保证项目实施受到管理体系的约束。

3.2 PPP模式下管理者的角色定位不准确，管理混乱

PPP模式下的工程项目是由政府方和社会资本方共同参与，在实际管理过程中，具体的管理主导者、各部分的管理责任者及管理范围和权限等较难有明晰的界定，造成工程项目在具体实施过程中各方角色定位不明，管理容易发生混乱。为避免PPP模式下项目实施过程中的角色定位不明确现象，需要政府方和社会资本方对项目进行全面细致的调查和论证，分析后期项目实施过程中的可能发生的问题，明确各类问题的责任主体和应对措施，保证各方管理角色和职能的衔接。

3.3 PPP模式下管理者的管理理念落后，管理水平欠缺

虽然随着近年来国家的大力推广和发展，PPP模式已逐步成熟和完善，但作为一种较新的模式，在实践仍存在管理者理念落后，管理能力不够和管理水平欠缺等问题。目前我国PPP项目大部分以基础设施为主，社会资本方多为建设施工性企业，管理人员绝大部分为相关行业的从业者，管理理念和思维仍以施工管理为主，不能及时适应PPP模式下的项目管理需要，造成在PPP模式下项目实施存在困难。因此，相关从业人员需要及时转变管理思维和理念，适应PPP新模式，不断提升自身管理水平和管理能力，以便更好的服务于PPP项目管理工作。

结语：

PPP模式的应用和实践是社会发展的趋势，也是转变政府职能、构建政企合作关系的新途径。PPP模式下项目管理工作不仅需要政府层面出台法律法规，完善管理体系，也需要相关从业者适应新模式，转变管理思维，提高管理水平，从而推动PPP模式在工程项目中的进一步应用和发展。