城乡建设用地增减挂钩复垦后耕地质量提升思考

文/罗海波 铜仁市自然资源局 贵州铜仁 554300

近年来随着我国经济社会的快速发展，城镇化进程加速，尤其在城镇化发展较快的地区对建设用地的需求与日俱增，多数地区的用地指标超出规划指标，规模迅速增长，导致用地供需矛盾突出。为解决建设用地的供需矛盾，国务院提出“城乡建设用地增减挂钩”政策，也是为了合理配置土地资源，促进城乡统筹发展，有效保护耕地，改善农村生产生活条件，同时也在一定程度上缓解了城乡建设用地供需矛盾的有效途径。本文对贵州省铜仁市实施的“城乡建设用地增减挂钩”复垦耕地的耕地质量提升进行评价并提出对策，为下一步耕地质量提升提供建议。

1、“城乡建设用地增减挂钩”的意义

“城乡建设用地增减挂钩”是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少，土壤质量不降低，城乡建设用地布局更合理的目标。“城乡建设用地增减挂钩”模式是“城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点”中总结后所采用的一种新的土地整理利用和管理模式。“城乡建设用地增减挂钩”，一方面是建设用地的挂钩，在一定区域范围内城镇建设用地的增加，必须以相当规模的农村建设用地减少为前提条件，以盘活闲置、低效利用的农村集体建设用地的方式，为工业化、城镇化提供必要的建设用地，实现城乡建设用地总规模的有效控制。另一方面是耕地的挂钩。以农村土地综合整治新增加的耕地，对城镇建设占用耕地的有效补充，落实耕地占补平衡，实现城乡统筹中“保护耕地与保障建设”的双赢。本质上讲，增减挂钩是建设用地的整理，内涵就是城镇建设用地的增加和农村建设用地的减少。

2、基本情况

铜仁市山区面积大，地块破碎，坡耕地面积所占比重较大，耕地后备资源匮乏，农村建设用地地块、工矿废弃地、空闲地、废弃建设用地，农村低效建设用地未得到充分利用，城乡建设用地增减挂钩存在较大潜力。根据我市 2018 年（年初）土地利用变更调查数据分析显示，全市城乡建设用地总量为6.15万公顷，比2009年的4.77万公顷多了1.38万公顷，主要是增量为城市建设用地和交通设施用地，所以实施城乡建设用地增减挂钩能有效缓建建设用地指标不足问题。通过对完成的任务数据分析，复垦成耕地的质量等级大部分在9-12等之间，耕地质量总体质量不高，与这项工作在实施推进过程中面临许多阻力有关，需要开展针对性地解决存在的问题，以便在下一步工作中将复垦后的耕地质量得以提升。

3、复垦后耕地质量评价

3.1 评价方法及因子权重

本次采用了特尔斐法（专家调查法）对所预测的问题征求相关专家后进行整理、归纳、统计，确定了8个指标权重分别为：有效土层厚度（0.12），土壤PH值（0.08），表层土壤质地（0.14），地形坡度（0.15），土壤有机质含量（0.08），排水条件（0.14），土壤剖面构型（0.09），灌溉保证率（0.20）等8个指标，采用“多因素综合评价法”对该复垦后的耕地质量等别进行评价。

3.2 土地自然系数、利用系数、经济系数计算

3.2.1 土地自然系数计算

依据该项目各评价单元的自然属性，参照土地复垦项目区评价指标级别分值表，查出对应的分值，计算出土地自然系数的综合分值。根据确定的等指数平衡转换规则，自然质量等指数的转换公式为：国家自然等指数＝省级自然等指数x1.2736+5.76，依据上述转换规则，将评定单元耕地的省级自然质量等指数转换为国家级自然质量等指数，按照400分的等间距确定国家级耕地自然质量等。

3.2.2 土地经济系数计算

根据《农用地质量分等规程》，经计算项目区各评定单元土地经济系数。垦区评定单元新增耕地质量等别评定省级利用等划分采用等间距法，每100分一个等别的间隔划分。通过计算等8个评定单元（选取有效土层厚度等8个方面构建评价指标体系）。

3.2.3 土地利用系数计算

根据各指标区指定作物最大产量及产量比系数表，根据《农用地质量分等规程》，经计算项目区各评定单元土地利用系数。复垦区评定单元新增耕地质量等别评定省级利用等划分采用等间距法，每100分为一个等别的间隔划分。

3.3 评价结果

通过计算，在复垦区实施后，评价指标分值仅有灌溉保证率保持不变，其他的评价指标分值均有明显的增加。评价单元的有效土层厚度的自然属性分值增加量最大，从复垦前0分增加到复垦后的70分；由于复垦后的耕地进行了土壤培肥措施，分值增加在20分左右，表层土壤质地和土壤有机质含量2个指标分值增加的比较明显，都在10分以上，但是其余几项指标分值增加不明显，所以在项目实施过程中应针对性的采取措施来提升评价指标的分值，确保复垦后耕地能达到“城乡建设用地增减挂钩”项目建新区所占用耕地质量。

4、复垦耕地质量提升措施

通过对已经实施项目的耕地质量进行评价，针对8个评价单元分值情况，今后实施“城乡建设用地增减挂钩”项目实施过程中应通过改、培、保、控，措施来提升复垦后的耕地质量。“改”改良土壤，针对耕地土壤的障碍因素，治理水土侵蚀，改良酸化，盐渍化土壤，改善土壤理化性状，改进耕作方式。“培”配肥地力，通过增施有机肥，实施秸秆还田，配方施肥，提高土壤有机质含量，平衡土壤养分，套种，种植绿肥等，实施种地与养地结合，持续提升土壤肥力。“保”保水保肥，通过耕作层深翻松耕，加深耕作层，推广保护性耕作，改善耕地的理化性状，增强耕地保水保肥能力。“控”防控污染修复，防止耕地受重金属、有机质和农膜残留污染，控制化肥农药不合理投入。在实施中综合考虑以上因素后，科学规划实施“城乡建设用地增减挂钩”项目，复垦后的耕地质量一定能达到或者超过建新区占用耕地质量。

结语：

本文以选取有效土层厚度等8个评价指标，对复垦耕地质量进行评价，通过评价发现“城乡建设用地增减挂钩”项目复垦耕地质量提升不高存在原因，采取措施补齐评价因素的不足，为今后实施提供参考，但本次未对交通通达度等因素未做进一步的研究，在对评价指标因素选取上可能会有某些遗漏问题，需有关学者进一步完善。