三大政策合力“抗压”

刘琳

面对经济下行压力，2019年宏观调控如何把握好节奏力度，更精准发力？

2018年底召开的中央经济工作会议提出，要全面正确把握宏观政策、结构性政策、社会政策取向，确保经济运行在合理区间。

宏观政策强化逆周期调节，结构性政策突出向改革要动力，社会政策则起到兜底保障功能。可以说，三大政策协同发力，为2019年经济稳中求进搭建出了立体的政策框架。

加力提效

2018年中央经济工作会议指出，积极的财政政策要“加力提效”。这是近几年中央经济工作会议上，第一次用这四个字定位来年的财政政策。

向前追溯可以发现，中央经济工作会议对来年财政政策的定位，包括积极的财政政策取向不变、财政政策要更加积极有效、积极的财政政策要加大力度，等等。“将加力、提效并行提出，既注重政策力度，也强调实施效果，意味着2019年财政政策对经济稳定增长的意义将十分关键。”中国社科院财经战略研究院研究员张斌对记者说。

如何加力提效？中央经济工作会议明确提出两点，即实施更大规模的减税降费和较大幅度增加地方政府专项债券规模。

2018年，减税降费就已经成为财政政策的关键词。国家税务总局数据显示，从2018年5月1日起陆续实施的深化增值税改革三项措施，即降低增值税税率、增值税留抵税额退税、统一小规模纳税人标准，在当年5月至10月合计减税2980亿元。

“2019年的减税降费政策，将更加突出普惠性。”中国财政科学研究院副院长白景明对记者表示。进一步简并增值税税率、推动增值税留抵退税改革，小微、科技型初创企业有望获得普惠性税收免除等，都将是增值税减税的重要选择。

再看地方政府专项债券。除2018年外，在近几年的中央经济工作会议中，只有2015年会议提出改进地方政府债券发行办法，其他历年会议官方通稿均未提到地方政府债券。“这次不仅提了，还具体到专项债券，并明确点出要较大幅度增加发行规模。”张斌说。

在受访经济学家看来，发行地方政府专项债券，将成为基建融资的重要途径。而地方基建对经济稳增长有重要作用。

“地方政府债券是地方基建投融资的最主要来源之一，往年都要从3月以后才开始发债，2018年更晚一些，下半年地方政府债券发行节奏才开始加快。”中国财政科学研究院研究员孙洁对记者表示。

2018年12月底召开的十三届全国人大常委会第七次会议，审议通过授权提前下达部分新增地方政府债务限额的议案。这意味着2019年地方发债步骤将整体提前。

此外，地方政府专项债券种类也有望扩容。自2018年8月财政部发布《关于做好地方政府专项债券发行工作的意见》后，多地在发行全国通行的专项债品种外，涌现了一批根据本地项目需求而发行的项目收益专项债。2019年，这一趋势很可能将会延续，未来乡村振兴、生态环保、保障性住房、公立医院、公立高校、交通、水利、市政基础设施等领域，将成为地方政府项目收益专项债的主要发力对象。

积极的财政政策与中央财政赤字关系密切，2019年，为实现财政政策的加力提效，中央财政赤字率可能如何调整？《财经国家周刊》对经济学家的调查结果显示，约有三分之二的受访人士认为，2019年中央财政赤字率有可能处于3.0%至3.5%之间。

强化逆周期调节，需要货币政策营造一个适宜的流动性环境，引导货币信贷及社会融资规模的合理增长。

松紧适度

2016年、2017年连续两年中央经济工作会议中，用于货币政策定位的“中性”一词，在2018年会议中没有再度出现，取而代之的措辞是“稳健的货币政策要松紧适度”。

会议指出，2019年的货币政策要保持流动性合理充裕，改善货币政策传导机制，提高直接融资比重，解决好民营企业和小微企业融资难融资贵问题。

中国人民大学财金学院教授赵锡军认为，强化逆周期调节，需要货币政策营造一个适宜的流动性环境，引导货币信贷及社会融资规模的合理增长。2018年M2同比增幅一直处于9%以下的低位，11月更是创出了同比增幅8%的历史新低。

“M2和社会融资总量增速走低，可能让流动性整体上相对紧张，从而影响金融向实体经济输血。”赵锡军说。

但流动性偏松到何种程度，其平衡点的寻找将是2019年货币政策一大考验。目前地方政府债务规模尤其是隱性债务规模仍然较大，防范化解重大风险攻坚战仍然是未来重要任务。会议对防范化解重大风险攻坚战，强调要做到坚定、可控、有序、适度，位于第一位的仍然是“坚定”。

在这种背景下，逆周期调节绝不是大水漫灌、强刺激。鉴于存在促进流动性和防风险的双重目标，2019年的货币政策仍需相机预调微调。对于未来利率的预计，受访经济学家观点并不一致。有30%多的受访者预计2019年央行基准利率仍保持不变，另有40%多的受访者预计可能会出现一次降息。

防风险的大原则下，除利率之外，货币政策还有多种工具可供使用，精准激发微观主体活力。2018年12月，央行宣布推出政策工具“定向中期借贷便利”（TMLF），针对民营和小微企业实施结构性降息，TMLF资金的利率有15个基点的优惠。此外央行还新增再贷款和再贴现额度1000亿元，定向滴灌民营和小微企业。

“通过金融手段定向为中小企业降成本，疏解民营企业融资难，依然是2019年逆周期调节的关注点。”赵锡军说。

2018年12月24日召开的国务院常务会议对此也做出安排。会议要求，要完善普惠金融定向降准政策;将支小再贷款政策扩大到符合条件的中小银行和新型互联网银行;出台小微企业授信尽职免责的指导性文件;加快民企上市和再融资审核;支持资管产品、保险资金依规参与处置化解民营上市公司股权质押风险。

“改善金融服务，将成为财政减税降费的重要补充，为民营和中小微企业带来降成本的实际利益。”中国国际经济交流中心研究员徐洪才对记者表示。

向改革要动力

如果说宏观政策更强调针对经济形势的预调微调，那么2019年更深层更长远的改革举措，将来自于结构性政策。

中央经济工作会议指出，结构性政策要强化体制机制建设，坚持向改革要动力。国资国企、财税金融、土地、市场准入、社會管理等领域，都列入重要改革清单。

以国资国企改革为例，会议指出，要坚持政企分开、政资分开和公平竞争原则，做强做优做大国有资本，加快实现从管企业向管资本转变，改组成立一批国有资本投资公司，组建一批国有资本运营公司。

2018年12月，包括华润集团、中国航空工业集团等多家央企，被纳入新一轮国有资本投资公司试点企业名单，这意味着国资投资公司试点扩容，将继续成为2019年国企改革的看点。

国务院国资委研究中心研究员胡迟认为，国有资本投资公司通过投融资、资本运作等方式，能够引导市场资金的投资方向，从而起到化解过剩产能、激励创新、促进经济高质量发展的作用。

民企和外企方面，进一步放宽市场准入，则是结构性政策的重要体现。中央经济工作会议提出，针对外资，2019年要放宽市场准入，全面实施准入前国民待遇加负面清单管理制度，保护外商在华合法权益特别是知识产权，允许更多领域实行独资经营。

助力

社会政策并非只有兜底功能，如果发挥得力，对经济增长也会起到助力作用。

2018年12月24日召开的国务院常务会议也要求，要按照竞争中性原则，在招投标、用地等方面，对各类所有制企业和大中小企业一视同仁。对民间投资进入资源开发、交通、市政等领域，除另有规定外，一律取消最低注册资本、股比结构等限制。

兜底保障

“面对2019年经济发展面临的国际国内挑战，既要依靠宏观调控的灵活性，也要依仗改革开放的深化，落到最基本的则是要靠社会政策，确保经济社会在一系列不确定性中，保持稳定的大局。”张斌说。

为此，中央经济工作会议指出，社会政策要强化兜底保障功能，实施就业优先政策，确保群众基本生活底线，寓管理于服务之中。

多位受访专家表示，2019年我国在推动制造业高质量发展的同时，需要注意到相应的产业衔接风险。“一些新产业、新动能还处于起步阶段，而旧产能则面临主动或被动的淘汰，新旧产能存在一定程度的青黄不接，可能对就业带来压力。”徐洪才说。

中央经济工作会议提出，要把稳就业摆在突出位置，重点解决好高校毕业生、农民工、退役军人等群体就业。

社会政策并非只有兜底功能，如果发挥得力，对经济增长也会起到助力作用。教育、养老、健康医疗等跟生活和保障息息相关的领域，已经成为居民消费的重头戏，提供优质的民生领域的产品、服务，并做好与之相应的保障，是高质量发展的题中应有之义。

中央经济工作会议在这些领域也做出了明确安排。比如医保药品目录将扩容，会议提出把更多救命救急的好药纳入医保。“这会给相关患者带去福利，治病成本降低了，将在其他方面释放更多购买力，培养社保体系和消费的良性循环。”张斌说。

此外，针对房地产市场，会议再度强调坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”这一定位，提出因城施策、分类指导，夯实城市政府主体责任，完善住房市场体系和住房保障体系。

《财经国家周刊》对经济学家的调查结果显示，针对一、二线城市和三、四线城市的房地产市场，分别有90%多和约70%的受访人士预计，房价与2018年相比变化不大，或持平，或呈现稳中微升、稳中微降的小幅变化。