中原现代农业科技示范区耕地保护问题与对策研究*

向 雁，陈印军

(中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京 100081)

0 引言

河南省中原现代农业科技示范区(简称“中原区”)包括郑州、开封、安阳、鹤壁、新乡、焦作、濮阳、许昌、漯河、驻马店等10个省辖市，土地面积6.26万km2，占河南全省土地总面积的37.80%； 2015年人口5 076万人，占河南全省总人口的47.30%； 2014年耕地面积369.67万hm2，占河南全省耕地总面积的45.49%； 2015年粮食产量3 103.4万t，占河南全省粮食总产量的48.20%，其中小麦产量1 808.20万t，占河南全省小麦总产量的50.20%； 玉米产量1 120.20万t，占河南全省玉米总产量的55.10%，是河南省小麦和玉米主产区。中原农业示范区在推进高标准农田建设和永久基本农田划定工作、坚守耕地数量质量“双红线”等方面，做了不少探索，取得了较为明显的成效。但与此同时，从河南的实践看，当前耕地保护也面临一些问题和挑战，亟待解决。

图1 研究区域

1 耕地资源状况

1.1 耕地数量

基于一调结果， 2008年中原10个市共有耕地面积360.54万hm2，占河南全省的45.49%(表1)。基于二调结果，止2014年年底，中原10个市共有耕地面积369.67万hm2，也占河南全省耕地总面积的45.49%(表1)。

表1 河南中原区常用与一调耕地面积 万hm2、%

图2 处理前中原区耕地面积变化 图3 处理后中原区耕地面积变化

图2和表2反映了数据处理前河南省中原区(10个市)耕地面积变化情况。从图2中可以看出， 2004—2008年间耕地面积变化不大， 2009—2014年间耕地面积呈逐渐减少之势，而在2008年与2009年之间耕地面积出现直线式大幅增长。出现这种现象的原因是2004—2008年与2009—2014年的耕地面积数据来源不同，前者基于一调，后者基于二调。因数据来源不同，两个阶段的数据不能直接进行对比，必须经过可比性处理。

可比性处理过程：根据2009年耕地面积=2008年耕地面积-2009年耕地面积减少数这一关系式，根据各地基于一调的2008年耕地面积和2009年耕地面积增减变化数据，计算各地基于一调的2009年耕地面积。然后计算2009年各地基于一调和基于二调的耕地面积之差值(S差=S2-S1； S2为基于二调的2009年耕地面积，S1为基于一调的2009年耕地面积)。将2004—2008年各年基于一调的耕地面积加上这一差值，获得2004—2008年基于二调的耕地面积(表3)。因现有统计资料中无各市2009年耕地面积变化数据，该文以各地2008年和2010年两年耕地面积变化值的平均值作为2009年耕地面积变化值。

经过处理，得到了基于二调的2004—2014年耕地面积数据(图3和表3)。

表2 河南中原区各市耕地面积变化情况耕地面积 万hm2

表3 河南中原区各市耕地面积变化情况耕地面积 万hm2

从图3和表3可以看出，中原区耕地面积呈加快减少之势。2004—2008年间，中原区耕地面积处于基本稳定状态， 4年耕地面积净减少0.14万hm2，年均净减少0.03万hm2； 但从2009年开始，耕地面积呈快速减少之势， 2009—2014年耕地面积共净减少4.43万hm2，年均净减少0.74万hm2。

从图4～6可以看出， 90%的市耕地面积减少。在中原区10个市中有9个市的耕地面积趋于减少，其中郑州市耕地面积减少幅度最大， 2004—2014年间共减少1.91万hm2，减少了5.56%； 其次是许昌市和鹤壁市， 2004—2014年间耕地面积分别减少0.83万hm2和0.53万km2，分别减少了2.40%和4.24%。在10个市中，只有濮阳市耕地面积有所增加， 2004—2014年间共增加耕地0.16万hm2，增加了0.57%，不过濮阳市2013年和2014年耕地面积也趋于减少。

从图7可以看出，耕地面积减少量与人均GDP之间呈“U”型关系，耕地面积减少幅度较大的区域位于人均GDP的两端，即人均GDP高值区和人均GDP低值区，而人均GDP中值区耕地面积减少幅度相对较小。

图4 2004—2014年中原区各市耕地面积增减情况 图5 2004—2014年中原区各市耕地面积增减率情况

图6 中原区各市耕地面积变化趋势 图7 中原区耕地面积变化与GDP关系

1.2 耕地质量

中原区耕地水利化条件明显优于河南全省，更优于全国平均水平。如表4所示，中原区有效灌溉面积占比为71.66%，较河南全省平均水平(64.28%)高出7.38个百分点，更是较全国平均水平(48.79%)高出22.87个百分点； 其中开封市和焦作市有效灌溉面积占比超过了80.00%，分别为81.12%和85.66%。2015年中原区灌溉农田实灌率高达88.15%，中原区10个市中有7个市农田实灌率超过了90.00%，其中濮阳市和漯河市分别高达99.38%和99.93%。

表4 河南省中原区耕地灌溉情况

地区耕地面积(万hm2)有效灌溉面积(万hm2)实灌面积(万hm2)有效灌溉面积占耕地(%)实灌率(%)全国13 499.876 587.2648.79河南省810.59521.07449.5564.2886.27中原369.67264.92233.5371.6688.15郑州市32.5119.1116.1858.7884.67开封市41.4333.6124.1581.1271.85安阳市40.9129.4627.5272.0193.41鹤壁市11.978.938.2974.6092.83新乡市47.4536.0333.7975.9393.78焦作市19.5216.7215.6785.6693.72濮阳市28.2922.6122.4779.9299.38许昌市33.7424.6322.6873.0092.08漯河市18.9614.2414.2375.1199.93驻马店市94.8959.5748.5462.7881.48 注:耕地面积为2014年数据,灌溉面积为2015年数据,来自于2016年河南省统计年鉴; 实灌率=实灌面积/有效灌溉面积∗100

中原区耕地平整化状况明显优于河南全省平均水平，更优于全国平均水平。如表5所示，据第二次全国土地资源调查结果，中原区平耕地面积占了耕地总面积的91.22%，较河南全省平均水平(85.30%)高出5.92个百分点，较全国平均水平(57.14%)高出34.08个百分点。中原区耕地平整化程度高，有利于实现农业机械化，使得中原区耕地机耕率接近于1，农作物机播率达78.00%，农作物机收率达72.00%，分别超全国平均水平约20个百分点。

表5 河南省中原区耕地平整化状况

地区耕地总面(万hm2)耕地面积构成(%)平耕地梯田平地+梯田坡地2°^6°6°^15°15°^25°>25°全国13 538.4757.1413.6670.8029.2011.089.355.573.19河南819.2085.304.5989.8910.124.624.311.060.13中原373.7391.223.6694.885.123.121.710.29郑州34.0762.2320.5582.7817.229.206.461.57开封41.73100.00100.00安阳41.1385.748.5994.335.673.571.940.16鹤壁12.4785.5610.7096.263.741.601.600.53新乡47.5397.620.7098.321.681.120.420.14焦作19.5393.525.1298.631.371.37濮阳28.27100.00100.00许昌34.4788.201.3589.5610.445.424.060.97漯河19.07100.00100.00驻马店95.4793.9293.926.084.401.68 注:平耕地是指地面坡度小于2°的耕地; 梯田是指原为坡地,后经人工整治为水平梯田的耕地。根据国土资源部第二次全国土地资源调查结果整理; 为2009年年底数据

中原区耕地土壤有机质和全氮含量较低。根据2005—2014年各地测土配方施肥土壤基础养分测试结果，中原区各市土壤有机质平均含量为13.05～17.13g/kg，属于四级，为低水平； 中原区各市土壤全氮平均含量除了焦作市为1.00，属于三级，为中等外，其他各市介于0.85～0.98g/kg，均属于四级，为低水平(表6)。

中原区耕地土壤有效磷和速效钾含量处于中等水平。根据2005—2014年各地测土配方施肥土壤基础养分测试结果，中原区各市土壤有效磷平均含量为12.10～18.00g/kg，属于三级，为中等水平； 中原区各市土壤速效钾平均含量为102.70～149.60mg/kg，属于三级，为中等水平(表6)。

中原区耕地土壤以碱性为主。根据2005—2014年各地测土配方施肥土壤基础养分测试结果，中原区各市土壤pH平均值除了漯河市和驻马店市介于6.50～7.50之间，属于中性外，其他各市均介于7.50～8.20之间，属于碱性土壤。

表6 河南省中原区耕地土壤肥力状况

指标河南郑州开封安阳鹤壁新乡焦作濮阳许昌漯河驻马店有机质含量(g/kg)15.8316.1513.0516.5616.7915.1617.1313.7615.5814.8915.27肥力等级四级四级四级四级四级四级四级四级四级四级四级金氮含量(g/kg)0.960.910.850.950.980.931.000.870.970.920.91肥力等级四级四级四级四级四级四级三级四级四级四级四级有效磷含量(g/kg)15.3012.2014.8016.3014.4015.7016.5016.3012.1018.0017.80肥力等级三级三级三级三级三级三级三级三级三级三级三级速效钾含量(mg/kg)120.60114.50103.10121.00121.9124.30149.60102.70121.4118.40103.80肥力等级三级三级三级三级三级三级三级三级三级三级三级酸碱度pH值7.508.008.207.908.008.208.008.207.907.106.50酸碱性碱性碱性碱性碱性碱性碱性碱性碱性碱性中性中性 注:为区域内多点2005—2014年10年测土配方施肥土壤基础养分测试结果平均值。来源于《测土配方施肥土壤基础养分数据集(2005—2014)》,全国农业技术推广中心编著,中国农业出版社, 2015年3月。肥力指标分为6级,其中,一级为很高,二级为高,三级为中等,四级为低,五级为很低,六级为极低

2 耕地保护现状

2.1 耕地占补平衡现状

近年来中原区各市均能实现占补平衡，各市的耕地保有量、基本农田保护面积也能够一直稳定在河南省下达的任务目标以上。总体来看，中原区各市完成耕地占补平衡的途径主要有两种：一是对于后备耕地尚能满足占补平衡要求的市，通过补充、补划耕地能够完成建设占用耕地占补平衡，例如，开封市通过在全市范围内实行占补平衡指标统筹，在2012—2016年补充耕地0.35万hm2[1]； 鹤壁市通过重点项目耕地占补平衡途径，“十二五”期间完成补充耕地0.4万hm2，有效破解了建设占用耕地报批瓶颈[2]； 二是对于郑州、许昌、漯河等宜耕后备资源严重匮乏、非农重点建设项目多，不具备利用自行补充和补划耕地完成建设占用耕地占补平衡的客观条件的地市[3]，则是通过基本农田异地代保、交易补充耕地指标等方式，完成耕地“占补平衡”，保障重大项目顺利实施[4]。例如，新乡市为保障新乡平原新区建设，通过连续竞买耕地占补平衡指标来满足发展的空间需求[5]； 郑州市耕地占补平衡的自给率严重不足，大部分“占补平衡”耕地指标需要异地购买补充[6]。

2.2 永久基本农田划定与保护现状

永久基本农田划定方面。目前河南省永久基本农田划定工作已经基本结束，通过永久基本农田划定工作，新划入基本农田34.52万hm2，原基本农田中的建设用地等不符合要求的土地，全部调出基本农田。永久基本农田划定后，河南省永久基本农田面积增加到681.80万hm2，增加了1.87万hm2[7]。

基本农田保护方面。中原区各市政府与各级县政府签订年度耕地保护目标责任书，将耕地保护责任纳入各级政府年度考核评价指标体系，以推动永久基本农田划定工作。在扎实开展永久基本农田划定工作的同时，中原区各市也积极推进基本农田保护责任落实工作，例如驻马店市，其所辖的西平县在认真完成县城周边1 579.79hm2永久基本农田划定的基础上，组织各乡镇进行基本农田保护目标责任书的签订工作，落实基本农田保护责任。

2.3 高标准农田建设现状

2012年，在河南省政府下发的《关于建设高标准粮田的指导意见》中，明确提出从2012年开始实施高标准粮田“百千万”工程，即到2020年，在全省95个县(市、区)的粮食核心区内，集中打造6 000万亩平均亩产1t以上的高标准粮田，建成2 000个万亩方、2万个千亩方、20万个百亩方永久性粮田，确保粮食综合生产能力稳步提高到0.65亿t。后续出台《全省高标准粮田建设规划》，到2020年，全省规划建设高标准粮田424.6万hm2。截止2016年6月，河南省高标准粮田面积达357.13万hm2，完成全部规划任务的84.10%。许昌市、濮阳市、焦作市等中原区各市也都相继出台了针对本市的《高标准粮田“百千万”工程(2012—2020)建设规划》。规划均提出了到2020年规划建成高标准粮田总数和建成万亩方、千亩方、百亩方的具体数量，从2012年开始分年完成一定的指标。

2.4 耕地确权现状

河南省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见(豫政办[2015]39号)， 2015年全省完成266.7万hm2左右的确权登记颁证任务， 2016年全省基本完成确权登记颁证任务， 2017年完成扫尾工作。具体安排为： 2015年济源、新乡、鹤壁、焦作、漯河、三门峡、商丘、信阳市和10个省直管县(市)以及通许县全面完成确权登记颁证工作； 其他省辖市要统筹安排2015年工作进度， 2016年基本完成确权登记颁证工作。目前中原区各市耕地确权工作基本完成，并已进行扫尾工作阶段。

3 耕地保护主要问题

3.1 耕地面积持续减少，未来耕地面积减少之势难逆转

中原区耕地面积呈持续减少之势。2004—2008年间，中原区耕地面积年均净减少0.03万hm2； 2009—2014年，耕地面积呈快速减少之势年均净减少0.74万hm2。可见，尽管中原区各市均能完成耕地“占补平衡”要求，但并未从根本上扭转耕地持续减少的局面。与陈印军等[8]“以耕地占补平衡作为土地开发整理的基本目标不足以扭转耕地面积持续减少的局面”的论述一致。

以2004—2014年河南省中原区耕地面积数据(表3)为样本，应用时序模型进行拟合，得到结果：LT=-0.069583724T2+0.378293737T+373.8467698，r2=0.99(注：LT为T年耕地面积预测值，T为时间序号)。以2014年中原区实际耕地面积为基数，对模型的拟合结果进行修正。结果显示：到2020年和2030年中原区耕地面积分别为360.09万hm2和333.25万hm2， 2014—2020年减少耕地9.58万hm2，年均减少1.60万hm2； 2020—2030年减少耕地26.84万hm2，年均减少2.68万hm2(表7)。未来中原区未来耕地面积减少之势难逆转。

表7 河南省中原区耕地面积预测结果 万hm2

表8 河南部分地市级违法占用耕地情况

地区违法用耕地(hm2)总违法用地(hm2)耕地占比(%)年份全省450.231 039.7743.302015郑州市888.903 013.6529.502015开封市186.90742.9525.162015年上半年安阳市225.00254.4088.442016鹤壁市958.821 409.4268.032014新乡市291.451 052.2527.702015焦作市287.10551.2552.082015濮阳市424.35592.0571.672015漯河市22.9534.6566.232015年第一季度 注:数据由各市国土资源局发布的土地资源统计信息整理所得

3.2 保护力度不够，非法占用耕地问题时有发生

长期以来，我国一直把“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”作为必须坚持的一项基本国策[9]。然而，近年来中原区耕地违法违规现象屡见不鲜、屡禁不绝，不但侵害了农民的合法权益，而且违背了中央提出的最严格的耕地保护制度。2015 年，全省共发现土地违法案件3 254件，涉及土地面积1 039.77hm2，其中耕地450.23hm2。中原各市均有为数不少的土地违法案件，而且违法用地中耕地占比都不小， 2016安阳市的违法用耕地占总违法用地的比率年达到88.44%， 2014年鹤壁市的违法用耕地占总违法用地的比率年达到68.03%(表8)。

3.3 耕地后备资源不足，耕地占补平衡落实难度加大

当前，中原区诸如漯河、开封、安阳、郑州、濮阳、鹤壁等多市已经面临着耕地后备资源匮乏，落实耕地占补平衡的难度日益加大的局面。以鹤壁市为例，随着适宜开垦的后备资源和耕地整理潜力日趋减少，以及国土资源部提出“占优补优”的占补平衡新政策的实施， 2015年全市耕地后备资源3.67万hm2中适宜用于占补平衡的不足1/3，由于耕地整理、复垦难度越来越大，成本越来越高[10]，未来鹤壁市落实耕地占补平衡的难度将越来越大。

后备耕地资源分布不均衡，必然会导致后备耕地资源匮乏、建设用地需求量大的城市，采取异地购买占补平衡指标来满足发展空间需求。以郑州市为例， 2015年，郑州市异地补充耕地占全年总量的86.81%； 2016年，郑州市异地补充耕地占全年总量的68.55%。

一方面，随着可开垦为耕地的土地后备资源逐渐减少，耕地保有指标“输出地”出于自身耕地占补平衡的考虑和未来建设发展的需要，将趋于限制耕地占补平衡指标交易。另一方面，由于尚缺乏耕地占补平衡指标交易的价格管控体系，竞买大量耕地占补平衡指标将会导致耕地指标交易价格骤增，加重购买指标地区发展的成本压力。例如新乡平原新区建设，通过连续竞买耕地占补平衡指标来满足发展需求，导致耕地指标的交易价格由2012年的4万元/667m2上升到2014年的15万元/667m2，到2015年达16万～20万元/667m2。同时，加之补充耕地的激励约束机制不健全，大规模补充耕地指标交易将极有可能引起部分二、三产业欠发达的市县依赖于出让占补平衡指标搞财政创收的风险。由于购买补充耕地指标困难的加大，对于耕地后备资源几近枯竭的城市，未来破解用地两难的困局，保障耕地占补平衡的压力将会加重。

3.4 耕地重用轻管问题仍然突出，农田质量较低

高标准农田是农业生产的重要物质基础。由于缺乏行之有效的管护机制和专项经费，项目竣工移交到乡(村)后缺乏维护，工程使用寿命短，该问题在高标准粮田的工程建设中尤为突出。此外，河南省人多地少，要想满足农产品日益增长的需求，就必须提高粮食单位面积产量，导致耕地的利用效率不断提高，无法利用轮作倒茬以恢复地力，进而导致耕地中的各种营养成分失调。例如，河南省耕地土壤速效钾含量下降明显，土壤速效钾2012年平均值119 mg/kg，比第二次土壤普查时下降20 mg/kg，平均每年下降0.77 mg/kg[11]。与全省类似，中原区各市同样存在土壤速效钾下降的现象，尽管得益于近年来补钾工程及测土配方施肥的实施，土壤速效钾下降趋势得到缓解，但这仍将是各市耕地质量建设需要重视的问题。

3.5 耕地污染问题日益突出

2014年河南省发布该省《关于土壤污染防治工作情况的报告》，报告称，由于工业、农业、矿产资源、人类活动等的影响，对耕地土壤造成严重污染，并在局部地区耕地土壤呈现出新老污染并存、有机污染和无机污染交织的复杂局面。2014年调查结果显示，河南省中原区除濮阳市外，其余9个城市的调查点出现污染物超标现象，其中，新乡、漯河、郑州、许昌、开封、驻马店、安阳等市耕地土壤环境质量相对较好，焦作、鹤壁等市耕地土壤环境质量相对较差，耕地土壤环境保护形势相对较为严峻。

4 加强耕地保护对策建议

4.1 强化耕地管护，确保耕地面积基本稳定

强化耕地规划管控，对基本农田保护区进行规划管控，明确耕地保护区边界。强化永久基本农田划定监管，加强对城镇周边、交通沿线的永久基本农田划定工作的监管，保障80%以上的耕地划入永久基本农田进行保护。严控基本农田调出，把好补充耕地质量关，规范基本农田调出行为，对于补充耕地要进行更加严格的质量把关，确保质量不下降。综合运用遥感、信息等现代技术，建立耕地用途监测监管平台，定期、定点对各地耕地实际种植情况进行监测和普查，监测结果与各项耕地保护、粮食及主要农产品补贴政策相挂钩。

4.2 强化耕地建设，提升耕地生产能力

强化“改良土壤、培肥地力、保水保肥、轮休养地、控污修复”等综合措施，提升耕地质量。强化农田标准化建设，完善农田水、电、路等基础设施和农田防护和生态保持措施，提升农业抗御自然灾害的能力。充分发挥国家和河南省开展的耕地建设相关项目，如沃土工程、土地整治、农业综合开发高标准农田建设、旱涝保收标准农田、粮棉油糖高产创建等的示范效应，继续加大项目支撑力度，以项目促进建设，逐步拓展耕地建设相关项目覆盖范围。加强耕地质量监测体系建设，建立耕地质量、土壤墒情和肥料效果三大监测平台和省、市、县耕地质量监测体系，提升耕地质量监管水平。

4.3 创新土地管理与保护机制

一是建立和完善永久基本农田管理、补充耕地质量验收、耕地质量调查监测等管理制度，切实将耕地保护任务落实到用途管制分区，落实到图斑地块； 将保护责任逐级落实到各级政府，落实到村组、农户。二是完善土地流转机制，发展集体经济组织、土地整治与农村安置公司、农地流转中介，引导农地流转，促进农业适度规模经营。三是完善利益补偿机制，优化农业补贴资金结构，将现有及新增财政支农资金向产粮大县倾斜，建立产粮大县的均衡性转移支付机制和奖励性政策。四是探讨农田发展权政府购买制度，对纳入基本农田永久保护范围内的耕地进行农业生产用途和工商业建设用途的价值分别进行核算，计算农用地转为建设用地的增值，以增值定价农田发展权，由政府对农田发展权进行购买，经购买的农田将只能用于农业生产。