我国职业教育国家学分银行建设的必然、实然与应然

2019年国务院颁布实施的《国家职业教育改革实施方案》提出，要加快推进职业教育国家“学分银行”建设，从2019年开始，探索建立职业教育个人学习账号，实现学习成果可追溯、可查询、可转换[1]。这表明，我国的国家学分银行建设也已经开始提上日程，这主要是基于伴随我国职业教育规模不断扩张、质量不断提升、民众职教需求不断增长的现实要求，国家学分银行建设已经迫在眉睫。学分银行是为学习者便于进行学习成果认证、积累与转换而设置的基于学分制的体系，目的在于促进各类教育之间的沟通与衔接，推动学习者在时间与空间上便捷地接受教育与培训，使其终身都能够不断地储存学分，并依靠学分实现学历、资历、资格、标准上的不断晋升。总体上来说，学分银行使学习者拥有了自我积累与资格转换的平台，而国家学分银行则是国家依托授权的机构对所有学习者的学习、实践、培训成果进行登记、换算的基础平台，亦是可以与相应的资格、标准学分转换的权威机构和制度设计者，对于全面提升学习者的学习积极性，有效认证学习者的学习实践成果，推动学习者实现自我知识更新和技术技能提升具有重大意义。

一、我国职业教育国家学分银行建设的必然

国际上，诸多国家已经将学分互认与转换进入到了实施阶段，如美国的学分衔接与转换系统、欧洲的学分转换与累积系统（ECTS）、韩国的学分银行等，从其实施的效果来看，其基本上都成功地实现了学分的认证、储存、兑换，打通了学历教育与非学历教育、正规学习与非正规学习、在校学习实践与校外学习实践之间的通道，构建了较为完整的终身学习转换体系。

（一）满足学习者自我成长的价值需求

职业教育的本质是塑造具有较强的社会适应能力和就业能力的拥有技术技能的人才，是促进劳动者拥有一技之长，实现自我就业的类型教育，从关系范畴的表面来看，适龄劳动者接受职业教育，并通过获取一定的劳动资格、资质而进入到特定劳动行业。从这个角度看，职业教育的价值就表现为，根据国家各个行业、职业的资格标准和岗位资格标准要求，向特定人群开展知识、技能和能力培养，帮助价值主体（学习者）获得进入劳动市场的“通行证”，并提供持续有效的资格资历晋升通道，为经济社会发展提供可靠的劳动力资源。而国家学分银行就是职业教育与学习者之间关系订立见证者和推动者，为其提供基础性保障。主要表现在：一是学分银行有效整合优质资源。学习者学习成果的获得，必须要依靠一定的学校资源或社会资源，学分银行的建立，能够将各种优质资源体现出来，学习者学习成果的认定与转换必须要通过相关教育资源、培训资源、实践资源予以体现，而学习者通过学分银行的查询与搜索，可以较为便捷地获取优质资源，提高学习者的学分认定效率和学习质量。二是学分银行持续提供学习动能。学习者在自我成长的过程中，基于工作实际需求，有着持续性的学习要求和资格资质认证要求，学分银行通过构建学习者的自我成长通道，为学习者加强自身职业能力、不断获取职业资格、适应岗位发展需求提供重要保障，而且学习者在自身兴趣与专业发展方向发生变化时，学分银行也能够将其差异化的需求与办学主体进行有效衔接，保证学习者的学习变化需要[2]。三是学分银行对接国际人才体系。伴随经济全球化的不断深入，产业的国际一体化趋势增强，其对于技术技能人才的要求也趋于国际化，我国职业教育发展的国际化趋势近年来也得到了长足的进步，通过建立国家学分银行，与国际各类资格、标准的对接，有利于职业教育在人才培养过程中塑造具有国际视野和通用技能的人才。

（二）满足学习者技能提升的工具需求

学分银行的工具价值在于它能够为学分供给者、学分评判者、学分接受者提供必要的基础性平台和全技术保障，使学习者通过审视学分银行即能够清楚地了解获取某项资格、聚焦某项标准需要完成的学习科目、时段要求、实践要求，并明确其向上晋升通道的全面信息和资源，赋予学习者更明确的学习轨道和动力。其表现在：一是学分银行具有较强的可操作性。我国的国家学分银行设计是一项宏大的工程，需要较长时期的探索与建构，各专业、岗位学会的认定及互认、复杂的教育类型及社会培训和实践的转换、学分评判的依据与标准等等，都需要进行科学论证与实施评价，但从国外的现有经验来看，一旦建立起来，将能够大大地方便行业产业发展需求和学习者之间的对接。而且从职业教育与学分银行的对接上来看，其也具有相似性，职业教育是按照“社会需求—课程设置—技术技能”来推进的，学分银行是按照“资格（资质）证书—课程体系—认证（转换认证）”来实施的，在对应关系上具有一致性和较强的可操作性[3]。二是学分银行具有较强的教育平等性。职业教育与本科、研究生教育的重要区别在于，它是以真实社会需求为导向的教育类型和办学定位，其抛开了学科的宏大视野，聚焦于“专业群”“岗位群”的微观世界，更强调学习者劳动技能获取的岗位适应性，相应地学分银行在设定学分获取时也就更加具有针对性，大大降低了职教领域学分互认的难度。同时，学分银行针对某一岗位赋予统一的学分及课程体系，避免了现行条件下不同职业院校或培训机构针对某一岗位的不同授课标准和课程体系，能够促进学习者学习的均等化。三是学分银行具有较强的可持续性。在当今知识更新频繁，技术变化快速的时代，社会劳动者的终身学习与教育是大势所趋，也是无法抗衡的潮流，因此，学习者始终都有学习的需求和资质资格变动学分获取的需求。而国家学分银行是一个滚动更新的制度体系，其会随着各行各业各岗位变化的要求更新课程体系、学分互认条件等，客观上也会推动学习者持续主动更新知识体系和技术技能。

（三）满足学习者应对变革的过程需求

我国国家学分银行的设立与推进本身是一个过程性体系，而在建立之后的应用阶段也是一个不断调整、优化、监督、反馈、修正的过程，其既与行业产业发展同步，又与学习者持续增长的过程性需求同步，是一个不断发展变化而又持续优化的过程。其主要表现在：一是引导学习者观念上的变革。学分银行的建设能够充分体现职业教育的价值与功能，学分的互认、兑换赋予了接受职业教育全部学习者的光明前景，使学习者不再局限于唯有接受正规教育才能获得相应资格的范畴，能够从思想上大大解放学习者的担忧，为学习者提供了“伸手可触”的标准体系，能够最大限度地激励社会学习者的学习动能。二是促进职业教育的标准化建设。职业教育的发展大框架上虽有国家框定的办学定位和办学理念，但在实际运行过程中基本上拥有较多的办学自主权和话语权，这也导致在人才培养过程中的质量参差不齐。学分银行对于资质、资历提出的是既定的方案和标准，具有全面性、统一性和适用性，能够引导职业教育在人才培养过程中有现成的依据可以遵循，有现成的标准可以执行，有利于指导职业教育的师资队伍、专业建设、课程体系和人才培养模式，具有较强的示范效应和引领作用。三是推动社会形成全员学习的氛围。国家学分银行的建设面向的是全体社会劳动者，为所有有志于提高自身技术技能的学习者提供个人发展和生涯规划的基础平台，资质资历的获取与技术技能段位的对等化背后即是薪资水平和个人发展能力，标准体系的建立将有力地推动社会成员寻求个人发展的通道，进而逐步形成全社会的学习热潮。

二、我国职业教育国家学分银行建设的实然

目前，我国零散的学分银行建设实际已经开始，部分院校、企业已经实施了学分银行的试验，比较系统化的是国家开放大学建立了一整套的学分银行体系，内容涵盖框架、标准、认证、积累、转换五大类，对学分的设定、认证、兑换设立了标准化体系。而总的来看，当前我国学分银行的建设仍处于探索阶段，在顶层设计上还没有统一的标准与体系。

（一）我国现有学分银行的功能定位

我国学分银行的概念最早见于2005年教育部《关于加快发展中等职业教育的意见》，学分银行的研究及推进也开始在全国各地付诸实践，其主要类型为普通本科高校、职业院校及其联盟学分银行，企业学分银行、终身教育学分银行，而将这些类型的学分银行统一建构的还比较罕见。一是本科、职业院校及其联盟学分银行的功能定位。从全国单个本科院校实施学分银行情况来看，其主要是为了方便校内院系间公选课的学分互认，起到学分累积的作用，与真实学分银行建立的目的大相径庭。而职业院校联盟的学分银行主要是区域之间各院校间的合作，如常州大学城内各院校间建立的学分银行，其实施范围仅限于大学城之内的院校，其参与的主体和客体有着严格限制，而且仅限于高职院校内部，与中职及本科院校之间并没有实现学分互认，这主要还是由于我国教育层级的界限比较分明，学生的纵向流动困难。这种学分银行由于受到诸多限制，很难复制推广[4]。二是市民和企业学分银行的功能定位。当前我国部分地区也存在由地方政府和企业针对民众和员工创设的学分银行，其目的在于促进终身学习，但由于这类学分银行其学分来源主要是以政府和企业制订的较少的标准化课程为主体，民众和员工参与度相对比较低，而且由于学分的兑换难度大、通用性差、区域性限制，使得其总体上的认可度不高，也难以推广应用。三是终身教育学分银行的功能定位。终身教育学分银行的开展主要是依托各类开放大学，通过互联网的在线方式向社会人员提供学习服务，其总体是贯通了学历教育与非学历教育、正规教育与在职教育的衔接通道，依托学分的生成与管理，实现了各类学习成果的积累与转换。但其缺陷在于目前还仍处于试验阶段，更多的是承接来自教育主管部门的委托，且重点放在了学分的认证与累积，而对于后续阶段的转换由于当前还缺乏完整的体系支撑和社会认可，很难实现学分的兑换。因此，现在终身教育的学分银行处于一个比较尴尬的境地，与国家学分银行的定位、权威、独立还相距较远。

（二）我国现有学分银行的有效经验

应当说，自2005年以来我国各地、各院校、企业、开放大学实施的学分银行先行先试，虽规模大小不一、实施方式方法多种多样，但也积累了一些有效的经验与做法，为我国全面构建国家学分银行提供了一些借鉴。其主要表现在：一是学分银行充分借鉴国外经验。我国当前学分银行的建设，借鉴了国际上学分银行的一些有效经验，如上海市终身教育学分银行建立了比较完善的学历教育标准体系和非学历教育标准体系，学历教育课程目录已建成612个，学历教育专业目录已建成专科专业12个，本科专业9个，培训项目243个，职业培训等证书目录已建成440个，“学分认可型双证融通”有30所院校的36个项目，其与韩国的终身教育学分银行有着相似之处[5]。而实际上，在学分银行建设上，国外诸多国家有着很好的框架经验和运行模式，我国在构建学分银行时，可以结合我国国情借鉴他们的经验进行构建。二是学分银行聚焦特定人群需求。学分银行的设立从本质上来看，是面向所有需要获得资质资历或有意愿进行资质资历提升的人群，从当前我国各学分银行建设情况来看，实际上还没有完全做到，大部分学分银行由于体量小或区域限制，基本上都有着特定的聚焦人群，如终身教育的学分银行主要面向需要进行学历与证书提升人员、企业学分银行主要面向企业员工、院校联盟学分银行主要面向区域内在校学生，这种学分银行的优点是具有精准性，满足特定人群的需求。三是学分银行发挥一定的效应。我国学分银行在缺乏全国性资格框架制度的基础上所进行的实践，应当说还只是处于试验探索阶段，但部分地区或高校建立的学分银行确实为相关人群解决了实际需求，如国家开放大学学分银行已建立70个学习成果认证分中心（认证点），覆盖31个省市地区、20个行业，推进了地方学分银行建设。截止2017年5月31日，学分银行在信息服务平台上共为学习者建立学分银行账户4，795，635个，包括学历教育在籍生账户4，285，632 个，非学历人员账户 510，003 个，成为了直接面向社会、行业、企业、社区、院校、培训机构等不同类型机构和群体开展学习成果认证、积累与转换业务的窗口[6]。

（三）我国现有学分银行的内在缺陷

我国现有学分银行的建设因为处于探索阶段，总体上水平不高、质量不高、社会知名度和认可度不高，原因是多方面的，既有由于行政隶属、教育层级等限制性因素导致的教育资源隔断隔离的无奈，也有学分银行在实施过程中遇到的各种阻力。其主要表现在：一是学分银行法无所依。我国的学分银行建设从提出至今，大多还是停留在政策上的倡导与号召，而且大部分都是一笔带过，学分银行制度缺乏相应的法律法规的支撑与保障，学分银行具体的制度设计亦没有明文规定，其内容、范围、实施部门等均未界定，与国外学分银行建设法律法规和制度先行还存在一定的差距。二是学分银行相互割裂。从国家层面来看，学分银行的建立应该是具有全面性、统一性、客观性和科学性的，其目的在于便于全部学习者的应用和实施者的操作，但当前我国的学分银行基本上是处于相互割裂的状态，不同类型间的学分银行各行其道，各自为营，在有限的范围内封闭运行，而且其相互之间的沟通与整合进展都非常缓慢，与我国最初提出建设学分银行的初衷不太一致。三是学分银行体系性稍显欠缺。学分银行建设一个重点在于它能够较全面的覆盖行业产业岗位的学分体系、认证体系、累积体系和兑换体系，而当前我国的学分银行的覆盖面还比较窄，体系性还比较弱，诸多的岗位资质及晋升需求还不能得到满足。

三、我国职业教育国家学分银行建设的应然

国家学分银行制度对于建设现代职业教育体系、加快实现职业教育现代化以及建设学习型社会、进入人力资源强国行列具有重大意义。它作为全民终身学习的动力机制，是推进学习型社会建设的有力抓手，是提高国民素质的有效途径。学分银行制度通过推进教育供给侧改革，推动教育市场和劳动力市场之间的融通，促进各级各类教育之间的沟通与衔接，搭建人才成长“立交桥”，能够为社会成员提供多样化学习机会，促进教育公平，增强人民群众教育获得感。因此，我国必须要加快推进国家学分银行的建设。

（一）国家充分授权资质

从国外现有的国家学分银行的建设经验来看，国家学分银行的顶层设计是至关重要的，也是后续所有学习成果产生效应与效益的基础性工作，而这一顶层设计由于涉及到各个层级政府、行业、企业及院校、培训机构等，是一项浩大而繁杂的工程。学分银行建设的首要是国家要充分授权资质，建立完善完备的法律法规体系，从而保证国家学分银行内的学习成果认证、积累及转换制度具有强制性和可操作性。国家学分银行要充分地得到政府的授权，才能保证它的全社会认可地位、面向劳动者与学习者的权威性和可靠性，当然，政府的这一授权也首先必须是要有科学的依据和严格的审核标准，唯有如此，才能确保国家学分银行的公信力。而且，通过法律法规和规章制度来梳理完善国家学分银行，既可以避免现行较为复杂多样的学分银行不同体系，又可以保证学分银行在建构上的准确性和规范性。

（二）成立专门运行机构

当前我国存在的各种类型的学分银行实际上是教育规划过程中的产物，在实际运营过程中，散运营主体各不相同，都是通过政府或教育行政主管部门的非正式授权开展的探索与实验，即还没有完全意义上的专门机构来组织实施国家的统一学分银行。而从国际惯例来看，国家学分银行基本上都有专门的机构或独立的相关若干机构共同负责此事宜，这些机构或是政府机构，或是政府派出机构，其代表政府与高校、职业教育院校、继续教育机构、社会培训机构、行业协会、企业等保持持续的沟通与协调，开展相关的业务工作，其工作的核心即是学分的开发、认证、累积、转换、兑换业务等，为学习者提供学分业务的便利，如韩国是由教育科学技术部和国家终身教育研究所共同承担学分银行的建设与实施职责[7]。负责国家学分银行的机构一般都具有独立性，与负责学分产出的任何机构都不应当牵涉有利益关系或行政隶属关系，以保证国家学分银行的中立性和公平性。我国国家学分银行的建设宜参照国际经验，由政府授权独立或联合机构来运营，在机构内部就完成学分的认证、累积及转换全部业务。

（三）统一制定标准体系

当前我国各类学分银行实际上具有相对独立性，互相之间的学分标准五花八门，在学分的界定、认证、累积、转换等各个环节，所采取的标准各不统一，这一定程度上导致了标准的多样化和学习者的无所适从。而国家学分银行的建设就要解决标准不统一的问题，针对同一专业、同一工种、同一岗位，学分的总量、学习的课程、实践的学习要求、所要达到的技术标准等都应该是统一的，其一方面是便于根据技术变化调整学分总量，另一方面是便于学习者更加有针对性的学习。我国国家学分银行建设的标准化体系亦细不亦粗，标准的宏观、中观、微观三个层面都要有清晰而具有可操作性的取向，对学分认证、累积、转换的对象、范围、具体要求等都要以标准化的实施细则予以明确，且要随着行业产业的变化动态化地调整标准体系。

（四）扩大成果认证范围

我国传统意义上学分的获得一般都是在校内完成的，而实际上伴随着学习终身化的推进，继续教育的普及，越来越多的学习者已经从原有的正式学习转换为非正式学习，其资历、资格、经验、比赛成绩、业绩等等都是其技术技能提升的证明与体现，而传统的评价与评估方式是无法认可这些非正式学习成果的，而且现有的学分银行对于非正式学习成果的认可度与接受度也远远满足不了学习者的需求。我国要构建的国家学分银行就是要通过学历教育与非学历教育、正式学习成果与非正式学习成果的通道，即要累积在校学生的学分，也要将社会人员非规范化的学习成果进行累积，尽管其难度较大，但国家学分银行必须要建构起非学历教育和非正式学习成果认证的体系，其不仅能够广泛地调动社会成员学习的热情与积极性，而且有助于学习型社会的推进和终身教育的普及。

（五）保证学习成果兑换

对于学习者而言，其最关心与关注的是学习成果的兑换环节，这是其主动去认证学分和累积学分的目的，也是其获得更高一级技术技能资质资格、证书的“垫脚石”，直接关系到他们的切身利益。因此，学习成果的兑换必须要具有刚性和可操作性，要使其能够充分得到学习者的信任与认可，如依据国家学分银行所描述与认可的学分最终无法兑换或兑换打折，则会导致学习者失去储存学分的动力，最终导致国家学分银行的权威性丧失，学分银行也就很难得到社会公众的信赖进而丧失发展的可持续生命力[8]。当然，国家学分银行对于学分的兑换也要保证其质量，要提出学分获取的真实性、可靠性要求，对于学分造假或通过不正当途径获得的学分制订惩罚性措施。而要保证学习者的学分兑换，国家学分银行还要积极与各类证书颁发机构建立学习成果互认的平台与合作模式，创建标准化、高效化的转换体系，实现学习成果互认与转换的资源共享平台，通过学分的全面兑换来实现学习者的学习获得感和幸福感，促进国家学分银行在全社会的知名度、美誉度和信任度。

（六）严格质量保证体系

国家学分银行的建设必须要有严格的质量保证体系来实现其平稳、安全、可靠运行，质量保证是学习成果认证、累积和转换的最大前提，否则其就变成了学分混乱的“菜市场”，要通过不断提高国家学分银行运行的公开、公平、公正力度来支撑其不断向纵深发展，进而为我国经济社会发展提供源源不断的高质量技术技能人才[9]。国家学分银行既可以在其内部设立质控部门，专门负责学分认证、累积和转换的质控标准，监测学分银行运行的效率与质量，也可以委托第三方对学分银行中学习成果认证的标准、累积的效度、转换的规则、合作机构的实施质量等进行全面监控，每年出台年度诊断报告，提高国家学分银行运行的透明性，保证其始终围绕着学习者服务。