我国终身职业培训体系建设：政策演进与实践路径

近年来，职业教育作为国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，日益受到重视并蓬勃发展，相应的现代职业教育体系建设也在不断地推进和完善中。相对于职业学校教育体系而言，我国劳动者终身职业培训体系建设明显滞后，也存在一些突出的问题，“一是职业技能覆盖面还不够广泛，二是职业技能培训服务供给不足，三是培训针对性、有效性需要进一步提高，四是职业技能培训的基础能力仍需要加强”[1]。这些问题能否有效解决，直接关系到职业培训工作的健康持续发展。当前，构建劳动者终身职业培训体系，已成为我国全面建设小康社会目标的现实任务与历史责任[2]。十九大报告明确提出要“完善职业教育和培训体系”“大规模开展职业技能培训”，把培训工作放在了更加突出的位置。随着经济社会的发展和现代职业教育体系建设的不断完善，职业培训工作的重要意义进一步凸显，培训体系建设亟待进一步推进。

一、我国职业培训体系建设的政策演进

终身职业培训体系建设是国家人力资源开发战略的重要内容，也是我国现代化建设进程中亟需解决的重大问题，因此离不开政府的重视以及在顶层设计上的统筹规划。为满足社会经济建设的需要，推动培训工作的发展，在不同的历史阶段，国家有针对性地出台了一系列政策文件，为职业培训体系建设提供了政策保障。

改革开放伊始，国家重视职业培训事业的发展，并有针对性地出台了相关政策。1978年12月召开的全国技工培训工作会议是在特定历史阶段后召开的一次重要会议，主要研究在全国工作重点转到社会主义现代化建设上来以后，如何加强技工培训和提高培训质量。提出了有计划地发展新的技工学校，开展在职职工技术培训，推动职业培训事业重新发展。1981年2月，中共中央、国务院发布《关于加强职工教育工作的决定》（中发〔1981〕8号），明确了职工教育培训在建设四个现代化社会主义强国中的重要作用，指出“今后要在经济上实行进一步的调整，加强职工教育是实现调整措施的重要内容之一，一定要结合经济调整逐步推进，有计划地实行全员培训，建立比较正规的职工教育制度。”[3]该文件的发布是职业培训工作发展的标志性节点，促使我国培训工作向前迈出了重要一步。1984年4月，国务院办公厅转发全国职工教育管理委员会、国家经委《关于加强职工培训、提高职工队伍素质的意见》（国办发〔1984〕33号），总结了前述决定发布后职工培训工作取得的进展和存在的差距，对职工教育培训工作的进一步推进作出了部署。具有鲜明时代烙印的文件紧密结合当时的国情和经济发展实际，较好地促进了职工培训工作，为之后经济的振兴创造了良好的条件。总体来看，改革开放后至20世纪90年代初，因为国家对学校教育体系建设的工作侧重（大力普及九年义务教育和高中阶段教育），职业培训体系建设方面的政策供给不够充分。至1996年，《中华人民共和国职业教育法》出台，明确提出了“建设职业教育体系要职业学校教育与职业培训并举”。职业培训作为职业教育体系建设的重要内容，其合法性地位得以确立并巩固。

职业培训与劳动者的素质提升密切相关，同时也是提高就业质量、解决结构性就业矛盾的根本举措。进入21世纪，职业培训成为我国人力资源开发战略的重要组成部分，相应的职业培训政策供给密度也逐渐加大。2001年加入世界贸易组织后，我国开始深度参与到经济全球化进程中来，激烈的国际竞争对人才培育提出了新的要求。2003年底中共中央、国务院印发《关于进一步加强人才工作的决定》，开始大力实施人才强国战略，提出“加强终身教育的规划和协调，优化整合各种教育培训资源，综合运用社会学习资源、文化资源和教育资源，完善广覆盖、多层次的教育培训网络，构建中国特色的终身教育体系。”[4]2004年，教育部《关于推进社区教育工作的若干意见》提出了“大教育、大培训”观念，明确指出开展教育培训是社区教育的基本工作，要求推动各类教育资源面向社区居民开展教育培训活动。2006年4月，国务院出台《关于进一步加强高技能人才工作的意见》（中办发 〔2006〕15号），要求完善高技能人才培养体系，对推动企业完善职业培训工作提出了明确要求。2010年10月，国务院颁布实施的 《关于加强职业培训促进就业的意见》（国发〔2010〕36号），阐明了加强职业培训与促进就业和经济发展的关系，为我国构建劳动者终身职业培训体系奠定了坚实的基础。

终身职业培训体系建设是我国现代职业教育体系建设不可或缺的组成部分。在我国经济发展呈现新常态、供给侧改革逐步推进的背景下，培育经济发展新动能、适应经济高质量发展必然要求广大劳动者素质的提高，特别是技术技能水平和就业再就业能力的持续提升。构建终身职业培训体系可以有效地将庞大的人力资源转化为人才资源优势，为推进当前经济结构战略性调整和产业转型升级提供人才支撑。2013年11月，中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，要求“完善城乡均等的公共就业创业服务体系，构建劳动者终身职业培训体系”[5]。2014年6月发布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号），把“积极发展多种形式的继续教育”纳入到现代职业教育体系的整体构建中，并提出了具体的措施和要求，如“建立有利于全体劳动者接受职业教育和培训的灵活学习制度，服务全民学习、终身学习，推进学习型社会建设。面向未升学初高中毕业生、残疾人、失业人员等群体广泛开展职业教育和培训”“利用职业院校资源广泛开展职工教育培训”等，对于实施创新驱动发展战略创造更大人才红利意义重大。在培育经济发展新动能、推进供给侧结构性改革的内在要求下，2018年5月，国务院印发《关于推行终身职业技能培训制度的意见》（国发〔2018〕11号），进一步明确了终身职业技能培训对推动大众创业万众创新、推进制造强国建设、推动经济迈上中高端的重要意义。2019年2月，国务院发布《国家职业教育改革实施方案》（国发〔2019〕4号），二十条内容中在第七条专门对“开展高质量职业培训”作了工作部署，进一步明确了职业院校实施学历教育与培训并举的法定职责，对今后一个时期内的重点培训领域、政府支持等方面提出了具体要求。5月18日，国务院办公厅印发《职业技能提升行动方案（2019-2021 年）》（国办发〔2019〕24 号），结合当前就业形势和经济发展新要求，确定了企业职工、就业重点群体、贫困劳动力三个方面的培训重点，加快建设知识型、技能型、创新型劳动者大军。可以看出，现行政策供给积极推进职业培训，并且将职业培训体系放在终身教育的框架下统一规划，强调给全体社会成员提供继续深造的机会，既有宏观的设计指导，也有具体的实施举措。在不同的历史背景下，从开始的“职业培训”发展到现在“终身职业培训体系”，政策的不断演进经历了认知、提升和不断优化完善的过程。从近年来相关政策的密集供给可以看出职业培训工作的重要性和紧迫性。

二、职业培训体系建设中利益相关者的角色定位与作用发挥

成熟完善的职业培训体系为社会所有成员参与继续教育培训提供了可能，同时，成熟完善的职业培训体系离不开政府、学校、行业企业等各方的通力协作。

（一）政府做好政策引导和监管服务

各级政府应充分重视职业培训体系建设，加强引导政策的持续供给。通过国家政策的有效引导，上下联动，层层推进积极落实，把职业培训体系建设工作纳入到地方经济社会发展和人力资源开发的整体规划中。督促企业足额提取教育培训经费，依法履行职工教育培训责任。通过加强区域统筹，做好相关的信息发布、制度保障、氛围营造以及具体的组织、推动和监管服务工作，增强职业培训的针对性和有效性，保证各项政策落到实处。

加强舆论引导，鼓励个人和不同社会群体积极支持和参与终身职业培训。在社会生活各个领域，通过报纸、电视、网络等不同媒介积极宣传终身学习和终身职业培训的重要意义，更新传统的学习教育培训观念，常态化开展技能竞赛活动，多渠道及时发布各类培训资讯，为终身职业培训体系的构建营造良好的社会氛围，让更多的人认识了解自己享有的教育培训权利。调动学习者的学习积极性和主动性，并能根据自己的意愿顺利接受各类职业培训。

整合培训资源，加强平台建设。随着科技和网络信息技术的飞速发展，互联网时代的到来为社会发展注入了新的活力，也为职业培训工作的发展带来了机遇。“互联网+”模式利用信息通信技术以及互联网平台，让互联网与传统行业进行深度融合，创造了新的发展生态。终身职业培训是实现终身学习、终身教育的重要手段，需把握互联网+的时代机遇，积极发挥政府在资源整合和加强监管方面的职责。近年来，无论是慕课还是其他网课，依托信息技术都获得了长足的发展。网易云课堂、腾讯课堂、百度传课、沪江网校、淘宝教育等大型在线课程学习平台，为不同类型的学习者提供海量的课程，用户可以根据自身的学习需要和知识层次，自主安排学习进度。各级各地政府一方面要出台政策和制度，鼓励支持开放大学和继续教育机构开展网络课程建设，对有优质课程的各大学习网站及知识付费网络学习平台做好课程分类和集聚导流，对优质资源进行有效的整合，突破传统培训模式时间和空间的限制，不断创新培训模式，做强信息化职业培训体系。另一方面，也要对培训机构的培训资质、课程等加大监管。

（二）以职业学校为主要建设平台

职业学校是实施职业培训的主体之一。从发达国家的经验来看，将技术和职业教育与培训（Technical and Vocational Education and Training，简称 TVET）作为终身教育的有机组成部分紧密联系在一起，以职业院校为主要平台广泛开展培训以促进劳动者在职业生涯上的可持续发展，这种模式在世界范围内逐渐得到认可。如英国职业培训的主力是延续教育学院，澳大利亚的培训主要由职业技术教育学院（TAFE学院）提供，加拿大的由社区学院和职业院校提供，德国的工厂企业和职业学校是承担教育培训的主要力量等。以职业院校为主要平台开展培训，这些职业教育发达国家做了许多有益的探索。职业技术教育与培训相结合建立的开放灵活的教育培训制度，为本国经济的发展提供了有效的人才支持。《中华人民共和国职业教育法》第二章第十四条明确规定“职业培训包括从业前培训、转业培训、学徒培训、在岗培训、转岗培训及其他职业性培训，可以根据实际情况分为初级、中级、高级职业培训。职业培训分别由相应的职业培训机构、职业学校实施[6]。”又因为职业学校教育分为初等、中等、高等，如果以职业学校为主要平台开展职业培训体系建设，不但能在技能人才培训层次上与经济发展相对应，而且从学校数量以及办学的软硬件设施上看，职业学校也有能力和实力做好职业培训工作。以职业学校为培训平台，可充分利用现有的职业学校资源，包括硬件设施、课程体系、师资队伍、实训基地等。截至2017年，全国共有职业院校1.23万所，开设近千个专业、近10万个专业点[7]。这些学校分布在全国各省市，以职业学校为平台有利于终身职业培训体系建设的区域协调发展。

（三）鼓励行业企业广泛参与

从人才供求关系出发，充分发挥市场在资源配置中的重要作用，促进教育培训与社会需求的充分对接。相较于学校与培训机构，行业企业更具有灵敏感知市场动态和产业发展需求变化的能力，鼓励行业企业参与到职业培训中来，可以大大提升人才培训与行业企业需求的匹配度。当前，部分市场嗅觉敏锐的企业已经开展此项工作。比如联想集团顺应职业教育和培训市场发展形势组建了“联想教育培训事业部”，以真实案例为基础，在技术技能型人才培养领域，从人才标准制定、专业共建、师资培养、教学设计、促进就业等多方面出发，与相关院校进行合作，实现行业与专业对接、生产与教学对接、岗位与课程对接，形成企业、院校、学生三赢的人才供给链。阿里巴巴集团旗下的淘宝大学，以帮助网商成长为己任，通过分析电商行业脉动，立足网商成长所需，整合阿里集团内外及行业内优势资源，已建设成为一个线上线下多元化、全方位的电商学习平台。依靠企业对市场需求的准确判断，这种针对性较强的培训课程开发和体系建设，既发挥了企业培训资源的优势，为企业赢得了利益，又回馈服务了社会，履行了企业的社会责任，无形中提升了企业的美誉度和品牌价值。

技术技能性人才培养培训的特点决定了职业教育必须采取校企合作、工学结合的人才培养模式，这也进一步映照出职业院校与行业企业的紧密关系。从培训的目的看，终身职业培训体系的构建同样离不开行业企业的广泛参与。依托培训，在提升培训接受者素质和技能的同时为企业培育大量人才资源。因此要健全完善行业企业参与的政策激励机制，充分调动行业企业的积极性，鼓励行业企业深度参与到培训体系建设中来。

根据行业企业自身发展的实际需要，企业参与职业教育培训可分为三种模式：一是通过独资或合资的形式创办职业教育培训机构，面向社会人员开展教育培训服务；二是与职业学校合作开展“订单培养”，定向为企业培育人才；三是面向在职员工的“职中培训”，由企业的内部培训部门或机构实施，以提高员工技术技能和素质为己任。无论哪一种培训模式，政府要重视终身职业培训体系建构中行业企业功能的发挥，依据企业实际制定差异化成本补偿机制，提高相关激励政策的针对性，引导行业企业参与构建培训体系。

三、终身职业培训体系的核心要素建设

在终身教育理念引导下，职业培训体系必须向终身化和体系化发展，这一方面是为了满足经济社会发展对高素质劳动者素质的要求，另一方面也是顺应职业培训发展的内在规律，满足人们对多样化非学历教育培训的需求。在此背景下，建设终身职业培训体系，需要积极稳妥做好政策、课程、经费、师资这些核心要素的建设保障工作。其中，政策供给是前提，课程开发是基础，经费投入是保证，师资建设是关键。

（一）政策供给是终身职业培训体系建设的前提

立足需求，精准施策。改革开放40年的发展，我国职业培训体系建设取得了一定的成就，逐渐形成了以开放大学、职业院校、城市社区学院、农村乡镇（村）成人学校等为主体的培训架构，但发展程度还远远达不到社会经济发展对培训工作的要求，仍有许多工作亟待推进。此时需认真总结研判，加强政策的持续供给，针对问题精准施策。紧密结合战略性新兴产业、现代服务业、先进制造业等重点领域发展需求开展培训，继续完善技能人才培养使用、考核评价、竞赛选拔、表彰激励政策体系，注重提升培训的针对性和有效性。根据就业形势变化，及时调整完善职业培训补贴和职业技能鉴定政策，发挥好就业政策对培训的引导作用，表彰奖励政策对培训的激励作用，技能鉴定政策对培训的促进作用[8]。

加强配套政策供给。在充分利用现有政策的同时，做好终身职业培训体系建设相关的教育政策、产业政策、用人政策等的配套衔接，破除顶层设计和实际落实之间的梗阻，防止层层制定方案以文件落实文件，积极推动各项政策落地取得实效。健全职业培训标准，优化完善监管服务政策，推进政府购买培训成果机制，加强对培训的全方位全过程监管，实现管理的规范化、标准化。从而加快建立覆盖全体劳动者，贯穿劳动者学习工作各个阶段，适应劳动者多样化、差异化需求的职业培训体系，保证终身职业培训体系建设的有效推进。

健全法规制度保障。建设劳动者终身职业培训体系还要大力加强相关法制建设。终身职业培训工作取得良好成效的国家，都有积极立法，建立了良好的法制保障。如德国的《联邦职业技术教育培训法案》、英国的《产业培训法》、美国的《全面就业与培训法案》等等，这些法律不但确立了职业培训在人力资源开发中的重要地位，更有效地保障了本国培训事业的发展。借鉴国外经验，我们还需大力加强这方面的工作。近年来已有学者建言制定《终身职业培训法》或者《继续教育法》，因为只有健全的法制才能充分保障公民的受教育和培训的权利，保障培训条件和培训质量，保障培训体系中各方的权责，保障教育培训服务在不同地区的均衡发展。

（二）课程开发是终身职业培训体系建设的基础

认真做好职业培训课程需求的调研工作，保证课程体系与社会经济发展和人们工作需要的高度对接。根据实际需要，结合调研结果和大数据分析，及时淘汰落后于社会经济发展的课程，积极开发新增职业所需培训课程，做好职业培训课程的动态调整和更新。

加强课程体系建设。《中华人民共和国职业分类大典（2015年版）》按照以“工作性质相似性为主、技能水平相似性为辅”的分类原则，将我国职业分类体系分为8个大类、75个中类、434个小类、1481个职业。随着社会经济的发展，职业标准及时更新，并且在新形势下新职业不断诞生，这就对职业培训课程建设提出了新的要求，相应的职业培训课程体系建设任重道远。

建设多样化的课程模式。在丰富课程种类的同时，开发弹性灵活的课程模式，创新多样化的授课方式。除广泛利用互联网信息技术外，从接受培训者角度出发，提供更加弹性、灵活、便捷、实用的优质课程，如学习澳大利亚TAFE模式的“课堂学习、现场学习、不同时间学习（选择白天或晚上到校学习）、利用多媒体学习、协议学习（学生与老师商量，哪些内容自修，哪些需要教师辅导共同做出学习安排，残疾人甚至可以要求老师到家中辅导）等”，做到从以教师的“教”为主向以接受培训者的“学”为主设计教学模式的转变[9]。

（三）经费投入是终身职业培训体系建设的保证

加大财政经费支持力度。充足的经费保障是各项事业健康发展的重要条件，终身职业培训体系建设也不例外。终身职业培训体系建设事关国家的人力资源向人才资源的有效转换，必须以各级人民政府财政投入为主体，完善经费稳定投入机制，加大财政支持力度，做好经费保障。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中明确要“加大地方人民政府经费统筹力度，发挥好企业职工教育经费以及就业经费、扶贫和移民安置资金等各类资金在职业培训中的作用，提高资金使用效益。”但在具体的执行落实上还有提升空间。

建立多元经费投入机制。充分调动社会力量，让全社会特别是行业企业共同关心支持终身职业培训体系建设。在职业教育与培训体系较为完善的瑞士，职业教育与培训体系建设得到了雇主团体的巨大支持——雇主团体贡献的职业教育与培训总成本达60%[10]。我国培训体系建设应拓展资金筹措渠道，通过设立基金接受社会捐赠等方式，构建社会资金广泛参与的多元化经费筹措机制。也可以推广PPP（Public Private Partnership）模式，激励社会资本与政府合作投资兴办职业培训机构，不断提升区域职业培训资源总量[10]。

（四）师资建设是终身职业培训体系建设的关键

建立培训教师人才库。师资水平是直接影响职业培训效果的重要因素，终身职业培训体系要得到长足发展，优秀的师资队伍必不可少。主管部门可根据职业分类、职业技能标准和实际教学需要，从各级各类学校选聘教师，建立培训教师人才库和教师培训机制，充分保证职业培训的师资力量。

加强“双师型”教师队伍建设。以能力建设为核心，通过不断深化校企合作，职业学校要加快“双师型”教师队伍的培养步伐，引导和促进广大教师特别是中青年教师走“双师型”发展道路。职业学校的“双师型”教师因兼俱从事理论教学和实践教学双能力素质的突出特征，是终身职业培训体系中培训教师的优秀人选。大力加强“双师型”教师队伍建设，可以为终身职业培训体系的发展奠定坚实的师资基础。