乡村振兴战略中基层政府职能转变研究

朱飞荣

随着中国特色社会主义新时代的到来，党的十九大提出了“实施乡村振兴战略”。基层政府作为乡村振兴战略的实施者，需承担起执行的职能，但是基层政府在执行的过程中出现职能运行偏离的状况，在这种状态下，基层政府要推动乡村振兴战略的实施，必须要进行职能的转变。

一、乡村振兴战略的内涵与必要性研究

（一）乡村振兴战略内涵

乡村振兴战略是党十九大提出的重要方略，并发布了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》指出乡村振兴战略的总要求是产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕，目标是实现乡村全面振兴和农业强、农村美与农民富。要想把握好乡镇振兴战略的内涵，需要从两点把握：

首先要把握好乡村振兴与城市化战略实践的关系。乡村振兴与城市化战略两者的发展并不冲突，乡村振兴战略主要是解决中国城乡发展不平衡和农村发展不充分之间的问题，并非是要放缓城市化发展的步伐，以乡村振兴战略来代替城市化战略，相反，乡村振兴战略主张城乡融合，共同发展，期望建成“以城带乡”、“以工哺农”、“城乡互促互进”的发展模式来实现乡村振兴。

其次，把握好乡村发展形态。随着城市化的发展，乡村人口分布发生了较大的变化，部分农民入城工作，定居于城市，乡村人口不断的较少。与此同时，村庄的数量也在不断的缩减，据2016年《城乡统计公报》中显示，乡村已经从2000年的66万个行政村，减少到2016年末的52.6万个行政村，乡村人口格局发生了巨大的变化，乡村作为乡村振兴中战略的被实施主体，政府要时刻重视乡村的发展状态，能够根据乡村形态的变化，及时调整发展策略。

（二）实施乡村振兴战略的重大意义

解决新时代矛盾冲突的必然选择。新时代我国的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾，乡村振兴战略是解决新时代我国主要矛盾的必要选择。新中国成立以来，我国的城乡面貌有了很大的改善，但是城乡二元结构仍然是我国目前最大的问题。从收入与消费水平看，2016年我国城镇居民人均收入和消费支出分别是农村居民的2.72倍和2.28倍。从基本公共服务看，2016年67.7%的村庄没有幼儿园、托儿所；18.1%的村庄没有卫生室。从社会保障上看，农村低保、新农合保障标准低于城镇居民与职工。目前这种状况下如果不予以改变，将会阻碍我国全面建设现代化目标的实现。

建设社会主义现代化强国的必然要求。乡村振兴战略是建设社会主义强国的必然要求。社会主义现代化是整体的现代化，农业、工业、国防、科技现代化，如果农业、农村、农民不能实现现代化，那么建设社会现代化强国就是一句空话。农业现代化、工业化、城镇化是相辅相成的，农业现代化目标的实现是为了更好的促进工业化与城镇化，农业现代化是满足工业化和城镇化需要的现代化。乡村振兴战略中明确提出要坚持农业农村优先发展，意味着未来发展过程中要更加着眼于农村农业，让其不再成为建设社会主义现代化强国的短板，实现建设中国特色主体现代化强国的目标。

二、乡村振兴战略中乡镇政府职能运行的偏离

实施乡村振兴战略是实现农业、农村现代化的必然选择，但在乡村振兴战略实施的过程中基层政府职能得履行仍然存在很大的问题，直接影响乡村振兴战略的实施。

（一）职能重心：假设性执行

我国政府纵向层次上分为中央、省、市、县、乡镇五级，乡镇政府属于我国行政体系的末梢，各项任务的具体贯彻实施都需要基层政府来完成，但是基层政府在政策履行的过程中存在着较大的问题：一是对于上级布置来的任务基层政府有时会采取假设性执行，即“上有政策，下有对策”，例如：许多农业政策方面下达的项目或者规划图仅仅存在于面板上，许多项目根本就没有贯彻实施；二是政府只关注“硬指标”即上级政府重点考核的内容，忽略“软指标”即未纳入上级考核范围之内的内容；三是在处理具体事务过程中，基层政府往往忙于“跑腿办事”却无钱无权，在这种情况下，乡镇政府疲于应付，遵循“不出事”的逻辑敷衍。

（二）职能关系：官僚化结构运作方式

马克思.韦伯认为，按照科层制模型建立起来的政府机构，层级明确，制度严格、职责分明，能够提高工作效率。我国政府部门是典型的科层制结构，但是科层制最终会表现为政府功能日益官僚化，政府存在做事僵化刻板、工作效率低下、适用能力差、创新能力不强、面对突发事件会无所适从等状况。我国乡村振兴战略实施过程中也存在着严重的官僚化现象。首先，针对政策文件的贯彻实施。许多政策文件上的内容几乎是如法炮制，上级政府部门怎么写下级部门也怎么写，不做任何改动，也没有充分考虑各地区的差异性；其次，在乡村振兴战略运行过程中存在着严重的官僚化作风，政府在乡村振兴战略中起着绝对控制作用，不鼓励、不允许其它主体参与；最后，在政策贯彻实施过程中比较僵化、刻板，没有根据实际情况进行定位。乡村发展日益现代化、社会环境不断更新变化，传统的基于命令和控制的官僚体制已经不适应时代的发展。

（三）职能方式：经营性政权模式

基层政府作为基层事务的管理者，应该最大程度的实现其公共利益，然而在乡村振兴战略的实施过程中基层政府更加注重自身利益的实现，忽略其应履行的公共服务职责。在国家资源分配的过程中，基层政府作为区域经济发展的利益主体，常常把自身利益考核放在首位，将招商引资、发展区域经济作为其主要目标，把公民的服务需求置于脑后，其严重违背了基层政府提供公共服务的属性。随着管理理念的不断进步，经营性政权模式不适应现代管理方式，经营性政权模式应该向服务型政府转变，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。

三、乡村振兴战略中基层政府职能转变路径

政府职能具有动态性的特点，政府职能需要根据社会环境的变化、发展理念的进步不断地进行调整。笔者根据乡村振兴战略中基层政府职能运行存在的问题，提出自己建设性的意见，希望可以对乡村振兴战略的实行有所帮助。

（一）职能重心归位：实际执行职能

乡村振兴战略的有效实行还要依靠基层政府落地实施，基层政府作为最基层的政权组织，其职能重心最重要的还是执行性职能，国家颁布的方针、政策基层政府如果不贯彻实施，政府号令就会成为一纸空文。上级政府的任何命令、政策、指示也并非空中楼阁、虚无缥缈，其必须落到实处，予以实际执行。基层政府作为政府的基层部门，其基础性以及微观性决定了基层政府的执行性以及基层的务实性，同时也决定了其执行职能的重要性。乡村振兴战略作为党的一项重大决策，其重中之重就在于乡镇政府的执行力，所以基层政府应该树立正确的执行观念，提升基层政府的执行力。

（二）职能关系重建：多元主体共同参与

随着经济的快速发展，传统的政府主导的官僚体制已经不适合现代农业的发展，同时多元化新型农业经营主体的崛起，带来了政府与市场、政府与社会、政府与农民等多种职能关系的变化，多元主体共同合作逐渐成为新时代乡村治理的主要方式。此治理方式要想发挥作用：首先，肯定政府作为公共治理的核心主体，发挥其统筹协调作用；其次，要充分发挥政府、市场、社会等多元主体共同合作的力量，促进乡村振兴与发展；最后，对多元主体进行具体职责定位，明确其权责，合理定位其角色。多元主体共同合作发展模式更加适合农业现代化发展，其改变了政府在农业发展过程中“一权独大”的状态，给予社会组织、市场、社会共同参与农业现代化发展的权力，让它们为农业现代化发展出言献策，贡献自己的一份力量。

（三）职能方式转型：服务型政府

传统的治理方式已经不适应多元化农村经济发展结构，乡村振兴战略要顺利实施，必须进行管理模式的转变，由先前的经营型政权向服务型政府转变。随着农村经济的进一步放开搞活，农民生产经营活动自主性不断提高，农村的经营方式由正在由传统的“征、管、批”管理型政府向“放、管、服”服务型政府转变。服务型政府建成一方面可以最大限度地为乡村振兴战略地实行提供政策、资源的支持，成为乡村发展的内生动力；另一方面，建设服务型政府是解决“三农问题”的必然选择。“三农”问题一直是国家发展的重中之重，三农问题要想得到解决需要乡镇政府不断提高公共服务水平，建设成为服务型政府。所以在乡村振兴战略发展过程中服务型政府的建设势在必行。

四、结语

乡村振兴战略的实施离不开基层政府的努力，基层政府要想更好、更快的推行乡村振兴战略，其应该结合社会发展环境的变化及时定位自身职能，并且要克服基层政府在工作过程中的弊端，促使乡村振兴战略的早日实现。