国家治理模式下乡村征地拆迁非正式行为的发生逻辑——影响乡村社会秩序稳定的分析思路

付云娇

（作者单位：南昌航空大学文法学院）

“三农”问题作为国计民生的根本，一直深受国家的关注。无论是党的十六届五中全会提出的“建设社会主义新农村”，还是十九大提出的“乡村振兴战略”无不彰显着国家对乡村问题的关注。然而，近年来乡村冲突60%以上集中在“土地问题”，沿海较发达地区存在着大量土地征收纠纷，由之引发的自焚事件、暴力强拆、群体性事件牵动着整个社会的神经，影响乡村社会秩序的稳定。实际上，国家政权的建设为乡村社会秩序带来新的隐患，学者们将希望寄托在回造传统文化因素，或借助市场、社会力量，或重构国家与农民的利益关系重新整合乡村秩序。鲜有学者从国家治理模式这一视角分析乡村征地拆迁非正式行为发生逻辑。本研究以乡村强拆事件为切入点，从国家治理模式的角度探寻乡村强拆发生逻辑，并为国家维护乡村秩序的稳定提供路径思考。

一、国家治理模式：权威体制与与有效治理的平衡

国家治理模式的分析框架笔者沿用周雪光教授的观点，原意在于将中国政治历程中那些反复出现的重大现象囊括在同一个理论视角：权威体制与有效治理间的矛盾。总体性社会时期国家与社会高度一体化的运行方式制约了国家的发展与创新，改革开放多元思想的碰撞要求赋予地方更多的自由，然而赋予地方更多的自主权是以削弱权威体制为代价，根决两者间的矛盾成为奢望，只能不断调整以达到暂时的平衡。为了能够灵活应对多样化社会，满足社会多样化需求，国家采取“行政发包制”的方式，将集聚于中央的行政权、人事权、事权等发包给下级政府，赋予下级政府执行权与部分决策权，这种控制权的分配给予地方政府更大的裁量自由，为地方有效治理奠定基础。另一方面，这一权力的下放容易削弱中央权威，形成地方割据，中央为留存其正式权威，将监督、审批、部分人事权、剩余控制权集中，以便随时纠正地方政府的不正行为。

其次，中国行政体制中“条条管理”模式形成了自上而下的“压力型体制”，国家权威体制下政策的一统性忽视地区差异性，这种“一刀切”的政策主张反倒与原政策的目标背道而驰。地方政府在具体实施政策的过程中，往往会贴合“地方性知识”并偏离官方话语体系，以缓解了权威体制与有效治理间的矛盾，为地方政府解决实际问题提供了便利渠道。但这一处理方式却逐渐偏离原轨道，凸显出其消极的一面，周雪光教授将其概括为“共谋”。另一方面，高层政府掌握着下级政府官员晋升考核权，这意味着官员的政绩与上级指令挂钩，能否快速推行高层政府的政策主张成为基层政府需要考量的因素之一。于是，这种考核机制易形成地方利益团体，为“共谋”行为提供进一步稳定的制度环境。作为委托方的中央政府或上级政府因信息不对称无法控制基层政府间的共谋行为，验收标准以任务指标是否完成为准绳，这种“结果导向”的政绩考核容易忽略实施过程中的违法行为，为强拆行为提供可操作空间。

二、征地拆迁非正式行为的发生基础：行政发包制的推行

“行政发包制”是国家解决中央权威与有效治理矛盾的手段之一，中央将部分权限层层下放以应对多样化社会事务，这就意味着基层政府政策执行灵活性具备合法性；中央为维护其权威性统治，利用“干预权”规范基层政府灵活性边界。基层政府畏惧政策偏移的风险，在实行政策时往往在形式上与上级政策保持一致，从意识上服从上级权威。如关于城镇化建设方面具体执行权便层层发包于基层政府。2009年石家庄北高营村“旧村改造”是响应中央政府号召的结果，市政府针对上级政府的指令发布《关于进一步加快城中村改造的实施意见》（下称《意见》）。《意见》中“各村可根据集体经济实力、村民居住条件等酌情调整安置用地，但安置房面积控制在300平米以内”的规定圈定了拆迁补偿的大体范畴，并将拆迁主体的身份转移到北高营村村委会。北高营村委会根据《意见》将拆迁协议中“回迁房”标准定为“每户200平米”，而南高营村则定为“每户300平米”。也正是这一标准的差异性引发了北高营村村民关于“安置赔偿不公平”的论调，为征地拆迁纠纷垫下基调。

其次，作为代理方的基层政府往往具有灵活的政策执行权，以“发展”作为考核标准之一的政府官员晋升制却激励基层政府以非正式化手段推动任务指标的完成，并采取表面与中央政策的一致性的方式以服从中央权威。2009年北高营村旧村改造项目中“停水断电”、“停发社保等福利”、“雇佣混混”等方式的强拆；2010年宜黄拆迁自焚事件中以“检查易燃易爆物”为由展开的强拆等等均是基层政府执行权异化的印证。整个拆迁过程大致符合征地拆迁法定流程，如北高营村旧村改造中法院以“已签订拆迁协议、已委托第三方评估机构对旧房进行估价、已收到两户新房且收到拆迁安置费”这三个证据链为由裁定控诉村支书违法拆迁证据不足。宜黄拆迁自焚事件中关于征地拆迁的手续较为齐全、申请了行政强拆。这些证据均指向基层政府征地拆迁实施程序基本与中央保持一致，而上级政府作为委托方因信息劣势仅能根据“结果”验收委托给基层政府的任务，这就进一步强化了代理方强拆意识。

三、征地拆迁非正式行为的强化与保障：“共谋”行为的常态化

分税制后事权的下移、财权的集约衍生出“土地财政”，地方官员间晋升考核的压力进一步恶化土地财政问题，加剧土地出让行为。农村集体土地的的开发关乎土地征收拆迁问题，基层政府不仅能从土地征收中获取利益，以“商业利益”为目的的征收能为地方政府政绩增上漂亮的一笔。开发商或基层政府作为拆迁主体，往往“压低拆迁补偿”控制成本，并通过“共谋”结成“利益同盟”牟取农村土地拆迁的巨额利润。另一方面，即便属于“公益”目的的征地拆迁，基层政府为免责而将拆迁主体的身份转移到开发商。两者间的“共谋”为强拆工作的开展提供庇护，无论拆迁方由基层政府主导还是由开发商主导，只要能把握违法拆迁手段的度，政府便可对强拆一事“睁一只眼闭一只眼”。2014年山东高庄村全体村民举报镇人民政府、村委会连同房地产开发商“共谋”野蛮征地拆迁，举报材料中提及镇政府招商办为招商引资私自将370余亩耕地交予开发商，并强行损坏村民所种农作物、打伤阻碍强行占地作业的老人，镇人民政府对此事闭口不提；镇信访局、市信访局以及省信访局对此事的处理也无下文。这一“共谋”行径实际上强化了“强拆”逻辑。

此外，基层政府凭借自身的权力与资源同学校、供电公司形成“联盟”，以推进地方经济发展。自媒体上网友爆料的巴夫洛田园综合体项目开发中，县政府为劝服村民同意拆迁与学校“共谋”，威胁若不同意拆迁，学校将开除其子女学籍；2010年宜黄拆迁自焚事件中，宜黄县政府凭借其所掌握的资源，与供电公司“共谋”强制性断电迫使居民接受拆迁……信息的不对称规避了基层政府理应承担的法律责任，指标任务的完成推动“共谋”成为基层政府的最优选择，这就为强拆行为提供前提条件。但凡存在征地拆迁，伴随而来的必有因“征地补偿”带来的利益纷争，如若强拆所造成的后果不足以被社会广泛关注，这一系列的违法拆迁行径终究被“共谋”行为所掩盖。

四、结语

从以上分析可窥探出“：行政发包制”下政策制定与执行的分离易产生权力真空，基层政府作为拆迁主体，在执行农村征地拆迁工作之际往往有选择性的加入符合自身利益的主张；为能尽快完成上级政府任务指标，凭借信息优势，依靠诸如停水断电、雇佣混混、威胁村民等非正式手段推进拆迁工作进程；基层政府凭借权力优势与开发商、学校等社会机构“共谋”应对考核的压力，并将“上有政策下有对策”模式伪装成对国家权威的顺从。国家治理体系推进了基层政府征地拆迁中的非正式行径，成为影响乡村社会秩序稳定的因素。

基层政府采取的非正式行为一方面损害了农民权利，另一方面加剧了乡村社会失序的风险，这也就意味着国家有效治理的的失衡，需要国家发挥自身权威性，从制度、政策入手矫正该现象。具体的措施包括：一是逐步完善农村集体土地征地拆迁补偿制度，以此来规定冲突限度；二是构建平等的利益博弈平台，提高作为弱者的村民们的话语权地位；三是不断强化作为合法表达利益平台的信访制度及司法制度，这些制度规则的运行能够为整个社会秩序提供确定性。