不动产登记历史遗留问题处理的思考与实践——以绍兴市为例

□ 绍兴市不动产登记服务中心 周建平

随着不动产统一登记制度全面落地实施和不动产登记工作不断深入，各地由于过去分散登记造成的历史遗留问题和疑难问题逐步显现，群众对不动产登记尤其是房屋不动产登记的信访和诉讼也明显增多，给不动产登记工作的提质增效、“最多跑一次”带来了极大的困扰。如何妥善解决历史遗留问题，切实保护群众合法权益，成为当前不动产登记工作亟需解决的问题。

一、不动产登记历史遗留问题的现状

本文共收集整理了各地登记机构在办理不动产登记业务中常见的25种历史遗留问题，并将其归纳为四类。

（一）政策规范性问题

1.土地、房屋相关权源凭证材料缺失问题。主要表现为有房产证无土地证，地上房屋虽然有建筑许可证等批件，但所占土地无合法审批手续；有的已办理了土地证，但地上房屋因项目竣工验收手续不全，或未经规划核实确认等原因造成无法办理不动产权证。且时间跨度较大，既有土地管理法和城乡规划法实施之前的历史存量房地产，也有近阶段违规违法所形成的房地产。

2.土地、房屋审批与实际不一致问题。项目开发商擅自改变规划条件、用途，增加容积率，批少建多、超用地红线建设及延期竣工的，无法通过工程复核验收，导致不能办理权证。

3.在非住宅用地上建设住宅的登记问题。非住宅用地上建有部分住宅，且该房屋已房改给个人，有的已办理了房产登记。无法从现有工业用地权利人名下分割办理用途变更及转让等手续。

4.关于宗地的分割与合并问题。部分房屋压（或超越）宗地红线，需将相邻宗地（两宗地均为同一权利人）合并成一宗地，但两宗地土地性质、年限或用途不一致，无法合并。

5.房地产开发项目重复抵押问题。实施不动产统一登记前，房地产开发项目的土地大多已在自然资源管理部门办理土地抵押登记，在未注销土地抵押的情况下，只是简单征得土地抵押银行同意后，房地产公司就进行房屋预售，此后按揭购房业主又办理了预售商品房抵押权预告登记。上述做法实际形成同一物权重复抵押情况。如果到期开发企业无力还贷，银行在土地抵押款无法偿还时也不愿注销土地抵押权，则购房群众将无法顺利办理分户不动产权证。

6.建设项目中公共基础性设施的登记问题。小区社区用房、物业用房、公共设施用房及幼儿园、学校等配建工程，其产权人如何界定，如何进行登记等都存在问题。

（二）业务操作性问题

1.受理抵押登记范围问题。包括在受理不动产抵押登记时，对抵押权人主体资格怎么认定，民间借贷抵押能否办理。对上述情况各地在实际操作中掌握的标准不一，常引发企业群众的投诉。

2.注销登记问题。不动产统一登记实施前，因征收（拆迁）导致不动产已灭失但未办理注销登记的；或因其他原因房屋拆除（如危房避险）或倒塌的，原权利人能否直接申请办理土地使用权或房屋所有权注销登记。

3.原土地、房屋登记内容信息不一致问题。如因土地用途和房屋登记用途依据标准不一，导致两者登记用途不一致；又如原土地、房屋登记地址不一致；还有些单层独占土地的老房子，土地登记面积和房产发证面积一般也存在差异。

4.土地、房屋权利人不一致问题。因房地权证变更不同步，环节缺失导致房、地权利主体不一致，现房屋权利人无法申请房地一体的不动产登记。

5.登记信息与实际现状不一致问题。如有的已登记房屋已灭失（含部分灭失），或部分发生新建、改建、翻建、加层等时，如何办理转移登记；又如已登记房屋（以幢为单位）实际已拆除（或部分拆除）如何办理抵押登记等问题。

6.未办理继承公证的不动产登记问题。原国土资源部印发的《不动产登记操作规范（试行）》只是作了比较原则性的规定，如何在实践操作中尽到合理审慎的审查义务各地理解不一。

7.离婚析产单方当事人要求变更不动产归属问题。实践中存在离婚析产一方要求变更或撤销财产分割但一方不愿配合办理的情况。

8.变更登记与转移登记的区分问题。因现有权利主体的变化多样性，实践中权利人名称变化时，对其是不同权利人之间的物权转移还是单纯更名，不太容易把握。

9.司法处置的不动产原权利人共有关系查询认定难问题。在对经司法途径拍卖的住宅类不动产办理转移登记时，往往已无法联系原不动产权人，导致无法核实该户不动产权情况，给受让人办理交易过户时税额的核定带来困难。

10.地下室等建筑如何登记问题。目前对地下建筑物颁发房产证没有统一规范的规定，造成各地登记时混乱，横向纵向不一。

（三）技术保障性问题

1.不动产权调工作问题。对需重新进行权调测绘的不动产，一是存在重新指界问题；二是因测量技术提高，造成登记面积与实际用地面积不一致；三是权调成果审核确认问题等。

2.不动产权籍调查系统应用问题。如一宗地分割成多宗后，原有历史关系不能在分割后的新宗地上体现；新建商品房首次导入房产测绘图时，不能按照幢、户室等关联项目一次性导入，而是需要一户一户的导入，工作效率低。

3.不动产登记信息系统存在的问题。如权籍调查子系统信息与业务登记子系统信息存在脱节，系统相关功能缺失。又如存在系统管理漏洞，造成一定的安全隐患。

（四）基础工作性问题

1.登记窗口设置问题。各地不动产登记窗口设置往往只能满足正常业务量办理需求，一旦登记量激增，往往需要工作人员加班加点，导致窗口长期处于满负荷工作状态。

2.窗口人员流动性大问题。窗口服务人员中编制外合同工比例较高，流动性相对较大，业务流程学习时间短，容易造成服务标准化、专业化水平不高，在个别疑难问题上难以做到 “一次性告知”。

3.窗口人员服务意识亟待提高问题。因窗口基本处于满负荷工作状态，招待不周、招呼不到、顾此失彼的现象时有发生。同时窗口工作人员对业务学习的紧迫感、主动性认识不足，存在被动学、应付学的思想惯性。

4.部门之间缺乏联合协调处理机制问题。目前很多原行业部门历史遗留问题均归口到不动产机构解决，因缺乏部门间联合协调处理机制，加上无现成法律依据和可借鉴的成功事例，有些棘手问题便被长久搁置。

5.基础信息清理整合未到位问题。分散登记时期各登记部门均是自建信息系统、各自管理，导致数据格式不一、口径不同，标准贯彻执行力度也不同。不动产统一登记实施后，虽职责机构已调整，档案数据已移交，但历史登记信息清理整合还存在缺漏，不动产登记后台数据库信息还不够完整。

6.不动产登记纸质档案的保管期限及销毁问题。不动产抵押权、地役权登记自注销之日起档案保管期限为5年，预告登记、查封登记、异议登记自注销之日起档案保管期限为2年。这就要求档案管理机构与不动产登记业务部门组成档案鉴定小组，定期对档案进行鉴定；对已过保存期限失去保存价值的档案，鉴定小组需提出处理意见，但在实际工作中，基本没有做到。

二、妥善处理有关历史遗留问题的思路

本着“尊重历史、实事求是，依法依规、维护权益，分类解决、确保实效”的原则，提出处理四类问题的基本思路。

（一）对政策规范性问题

采取调查卷宗、实地踏勘、群众走访等方式，摸清底数，找准症因。并会同当地党委政府向上级党委政府或不动产登记业务主管部门请示报告，上下联动、及时研究起草处理政策或解决操作规范，确保此类问题妥善处理。

（二）对业务操作性问题

通过市级部门出台切合实际的操作规范来解决。由各地自然资源主管部门及不动产登记服务中心，分层级建立健全疑难业务会审制度，明确办理意见。建立自然资源、规划、住建等部门间的联合协调处理机制，定期会商研究登记工作中遇到的疑难历史遗留问题，提出妥善处理意见，报请人民政府出台政策，使同类问题有据可依。

（三）对技术保障性问题

进一步加快推进不动产登记标准化体系建设，制定切合实际的不动产权籍调查和成果审核工作机制，从业务事项设置、服务规范、业务培训、制度建设等方面形成行业标准，确保业务规范统一，登记操作行为合法合规。不断优化不动产登记信息系统平台，消除系统漏洞，提升操作便捷度，满足不动产登记业务办理的需要。

（四）对基础工作性问题

抓实历史原房地等不动产登记信息清理整合，全面理清各部门移交的历史登记资料。加强不动产登记数字化档案管理，将整理后的空间数据整合关联形成符合《不动产登记数据库标准》（试行）要求的空间数据及属性数据转换入库，建成支撑信息平台运行的不动产登记元数据。同时，科学设置办事窗口，合理配备工作人员，减少环节转化带来的时间消耗。

三、实践与建议

各地不动产统一登记中遇到的各类问题，情况复杂，大多系历史遗留形成，处理难度较大。面对群众的急切诉求，各地不动产登记中心要以思想大解放、行动大担当为引领，通过工作机制、方法和基础等方面的多措并举，来妥善有效解决。具体可以从以下几方面着手突破。

（一）加强领导，建立疑难问题处理工作机制

面对层出不穷的疑难登记问题，需要建立一套较为完善的处理工作机制，确保企业和群众的诉求能够有机构有人员及时予以处理解决。从绍兴市各地的实践情况看，一是要在各不动产登记办事大厅统一设置疑难问题兜底处理窗口或办公室，实行值班长制度，由各不动产登记服务中心主任任总值班长，中层以上领导轮值担任值班长，并安排经验丰富的业务骨干专职接待，确保第一时间有专人处理群众的问题诉求，简单问题能够即时在大厅现场解决；二是要成立历史遗留问题处理小组，建立登记业务集体会审机制，对于工作中遇到的一些面上共性问题，由业务科室提出处理建议意见，提交不动产登记中心或自然资源主管部门集体会审会议研究处理；三是提请当地政府建立联席会议机制，将涉及多部门的一些历史遗留问题，提请政府召开联席会议研究妥处；四是及时上报请示，对一些重大政策性问题，在研究基础上，及时上报上级业务主管部门，请求指导解决。

（二）深入调研，举一反三妥善处理普遍性问题

各地要提高对及时处理历史遗留问题的认识，主动作为，勇于担当，对于不动产统一登记中可能遇到的问题和困难，要提前介入调研，主动收集，并对一些普遍性问题进行深入研究分析，按照公平公正原则，有针对性地提出解决思路。绍兴市局2018年主动收集了各地近两年处理的历史遗留问题案例，对其中的问题特征和有效解决方法进行筛选归纳，形成了一批典型案例样本，且编印成“不动产统一登记案例选集”下发，供各地在日常登记工作中互相参照借鉴，以便提高各地处理历史遗留问题的能力水平。

（三）强化指导，以标准和规范来约束各地登记行为

绍兴市局多措并举，有效加强对全市不动产统一登记历史遗留问题的指导。一是建立绍兴市不动产登记问题信息上报制度，要求各地在遇到各类登记疑难问题时，及时将相关信息上报市局。二是开展多次业务问题专项研究活动，2018年11月，对全市涉及不动产登记复议、诉讼案件进行了针对性调研，并进行了归集研究。三是多次组织召开全市不动产登记局和中心负责人会议，研究全市相关登记业务和技术问题。四是在梳理汇总各地目前难以解决的各类历史遗留问题基础上，研究形成了《关于妥善处理不动产（土地、房屋）统一登记若干问题的指导意见》，为各地在解决国有建设用地范围内不动产分散登记带来的历史遗留问题提供政策依据。同时，积极向上级反映汇报法律法规等政策层面需要解决的问题，争取上级支持，尽快出台解决办法。今年还将开展不动产登记窗口服务标准体系建设。

（四）夯实基础，加快完成土地房产历史登记信息整合清理

加快原房地数据清理整合，2018年年底前全面完成绍兴所有土地、房屋历史登记数据的挂接，按照不动产登记数据库建设标准规范，统一编制不动产单元号，建立不动产登记数据库，并及时汇交。同时，开展不动产登记一窗云平台建设工作，彻底打破信息孤岛，实现“一窗办、全城办、一证办”。不断加强不动产登记队伍建设，建立事中事后考核评价体系，促使工作人员主动提高自身业务能力、服务水平和精神面貌。