新形势下我国知识产权全球治理环境挑战与对策建议

李玲娟 温 珂,2*

1 中国科学院大学 公共政策与管理学院 北京 100049 2 中国科学院科技战略咨询研究院 北京 100190

当前，全球经济格局和治理体系正在发生深刻变革，新一轮科技革命和产业变革蓄势待发，世界主要国家纷纷加快创新型国家建设和转型，谋求经济发展的战略主动权。我国实施创新驱动战略，深入推动“一带一路”建设，通过发挥知识产权治理对科技创新的支撑、引领和辐射作用，为科技创新与产业发展提供新动能。美国特朗普政府执政后采取“美国优先”策略，为进一步维护自身利益和优势地位，采取贸易保护政策，通过知识产权保护措施遏制中国的发展。2017 年 8月14日，美国总统特朗普要求美国贸易代表办公室（United States Trade Representative，USTR）对中国开展“301 调查”，以中国知识产权保护不力问题作为重要借口之一挑起中美经贸摩擦，知识产权问题超越协议和规则问题本身，成为大国利益博弈的重要工具。我国作为新兴发展中国家的代表，面临日益复杂的国际环境挑战，推动知识产权治理现代化和国际化，提升我国在全球知识产权治理体系中的地位是当前形势下的必然选择。同时，知识产权本身作为一种无形资产，对经济发展的贡献越来越大。我国 2017 年发明专利申请量 138.2 万件，《专利合作条约》（PTC）国际专利申请受理量 5.1 万件，成为全球专利申请第一大国。超前谋划布局我国在知识产权方向上的全球战略部署和下一步的行动计划，从而推动我国知识产权的价值和利用效率，是新时期提升我国知识产权全球治理能力的重要任务和战略举措。

1 新时期知识产权全球治理趋势与国际借鉴

1.1 国际知识产权规则调整与制度创新加速

（1）知识产权规则竞争已成为大国竞争的重要内容。世界范围内政治经济联系更加紧密，随着以中国为代表的新兴国家产业转型升级和科技创新能力不断提高，知识产权强国不断通过国际规则制定权与话语权谋求国家利益和竞争优势[1]。例如，《与贸易有关的知识产权协定》（以下简称“TRIPs 协议”）中明确了世界范围内对于知识产权保护的最低限度。一些发达国家（如美国、英国等）则以与发展中国家签订国际条约的方式，来达到使发展中国家实施超出 TRIPs 协议要求标准的行为，从而进一步提高知识产权标准和范围。2010 年，美国、日本、欧盟等知识产权强国与地区启动《反假冒贸易协议》（The anticounterfeiting trade agreement，ACTA）谈判，旨在取得更为高效的商标保护以及打击网络盗版。2016 年 2 月4日，美国、日本等 12 个国家在奥克兰正式签署了有关《跨太平洋伙伴关系协定》（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）的协议。随着特朗普总统上台，美国退出 TPP；但是 2018 年 2月，特朗普政府向美国国会提交了其任内的首份贸易政策报告，报告的纲领之一就是谈判出更好的贸易协定，继续推动《北美自由贸易协定》（North American Free Trade Agreement，NAFTA）和《美韩自由贸易协定》的重新谈判，通过各种新的协定维护美国的利益。更高标准的知识产权要求正在知识产权强国的推动下逐渐嵌入全新的知识产权国际规则中。

（2）知识产权全球治理成为利益博弈的重要工具。美国在经济和科技发展方面具有先发优势和垄断地位。为实现“美国利益”优先，维护美国在国际产业链和分工中的高端位置，保持其在科技创新方面的优势地位，美国以知识产权问题为借口，通过推动知识产权保护全球治理，采取对他国科技与经济发展的遏制措施。2017 年 8 月14日，美国贸易代表办公室对中国开展“301 调查”，即按照“301 条款”开展调查。“301 条款”源于美国 1974 年修订的《贸易法案》（The Trade Act of 1974）第 301 条，广义上这一概念包括了美国《1988 年综合贸易和竞争法》第 1301—1310 节的内容，其主要在于对违反贸易协定，或采取“不正当”“不合理或歧视”行为、政策和措施的国家，实施报复性制裁措施。而根据分别于 2018 年 3 月和 11月公布和更新的“301 调查”结果报告，美国对中国提出“强制技术转让”“盗窃网络知识产权”“知识产权保护不力”等不符合事实的指责，并基于此宣称将对从中国进口的价值 500 亿美元商品加征 25% 关税，从而导致中美经贸摩擦愈演愈烈。实际上，在这里知识产权问题反映了中美之间的利益冲突，与科技创新、金融发展、经济遏制等问题联系在一起，如专门调查、专门针对《中国制造 2025》和高科技领域，这超越了协议和规则问题本身，显示知识产权治理成为大国博弈的工具。

（3）发达国家全球知识产权治理从多边向单边发展。现有全球知识产权治理方式包含复杂的区域协定、多边及双边条约。这些条约中可归纳出两大制度体系：以世界知识产权组织（WIPO）为主导的多边国际条约，以及世界贸易组织（WTO）框架下的 TRIPs 协定。WIPO 与 WTO 各司其职：WIPO 关注知识产权保护、条约管理与发展问题，WTO 更关注知识产权规则的执行、实施与争端解决。但是随着新兴市场的崛起和新经济领域新现象的出现，这样的规则体系和制度框架的约束力和适用性正逐渐弱化。发达国家逐渐将知识产权保护的重点从 TRIPs 协议上转移到各个规模较小、仅在特定区域适用的区域性协定上，类似 TPP、《跨大西洋贸易与投资伙伴协议》（TTIP）、《全面且先进的跨太平洋伙伴关系协定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, CPTPP）等地区性新规则不断涌现，并在特定区域内生效与运行。尤其是美国奉行单边主义和经济霸权主义，作为全球多边治理体系与规则的主要制定者，却屡屡背弃国际承诺，从自身利益出发挑战多边国际规则与秩序，对全球知识产权治理造成巨大危害。同时，新兴的专业国际组织（如世界卫生组织等）开始关注所辖领域的知识产权问题，越来越多深度介入相关知识产权标准和规则制订[2]。

1.2 知识产权与国际贸易联系日趋紧密

（1）知识产权成为实施贸易保护的工具。发达国家开始感受到以中国为代表的新兴市场国家所带来的竞争压力。基于此种压力，部分发达国家兴起了进行贸易保护的做法，比如运用“337 调查”“特别 301 条款”和“332 报告”等打击新兴国家开拓海外市场的努力。2018 年 2 月，美国特朗普政府的首份贸易政策报告，重申了更积极地执行《美国贸易法》的决心。特朗普签署总统备忘录，公布“301 调查”结果，并表示将依据该结果，对中国出口到美国的商品实施大范围的关税征收，且指出会针对中国企业对美国的企业所实施的投资和并购等行为进行一定程度的干预和限制。此后，美国频繁利用知识产权保护规则发起贸易壁垒，维护本国利益。美国倡导以“公平贸易”取代“自由贸易”，但是美国以“美国优先”为基础，完全违背互惠互利原则，追求绝对一致的“对等”，曲解了公平贸易的概念。

（2）知识产权成为掀起贸易摩擦与冲突的借口。在知识产权方面，美国“301 调查”结果报告提出其所谓的 3 项指控：① 中国通过入侵美国商业计算机系统，窃取网络知识产权和敏感商业信息。② 中国知识产权保护力度不足。在中国存在大量诸如窃取商业秘密、恶意注册商标、企业专利侵权、广泛存在假冒产品和盗版产品传播问题等。③ 中国利用《反垄断法》获取美国知识产权，执法中滥用知识产权排除限制竞争行为。实际上，根据我国 2018 年 9月发布的《关于中美经贸摩擦的事实与中方立场》白皮书：2014 年，知识产权法院在中国的北京、上海和广州三地设立起来，负责专门管理相关区域内的知识产权案件；自 2009 年开始，全国范围内共设立了 16 个专门知识产权法庭，从而进一步提高我国知识产权案件审理的专业化程度和审判水平[3]。据《2017 年中国知识产权保护状况》白皮书，2017 年全国各级审批机关全年审结各类知识产权案件近 22.6 万件，公安机关侦破各类侵权假冒犯罪案件近 1.7 万件，行政执法机关共查处各类侵权假冒案件约 20 万件[4]。中国在知识产权方面付出的努力也取得了积极效果，美国商会全球知识产权中心（GIPC）发布《2018 年国际知识产权指数报告》，中国位居 50 个经济体的第 25 位，较 2017 年上升 2 位[5]。

（3）发达国家鼓励本国企业海外维权并保护其经济利益。在经济全球化的大背景下，一些国家关注和推动国内企业知识产权的世界保护[6]。美国的行为实践最为明显，其《专利法》在很多方面都体现了美国政府对本国利益的一种保护。韩国也积极运用知识产权和贸易规则保护本国企业利益及其在国外的知识产权。印度作为发展中国家，也为了维护国家利益，特别积极立法保护本国的传统知识和民间文艺等知识产权，并在国外监视侵害印度传统知识的任何活动。

1.3 注重知识产权国际执法及业务合作

（1）知识产权更加注重执法。美国近年来不断强化知识产权行政执法体系。2016 年 2 月12 日，白宫知识产权执法协调员办公室（IPEC）发布了 2017—2019年特朗普担任美国总统期间知识产权执法联合战略计划的主要目标：① 增强国民对于盗用商业秘密和知识产权侵权会造成经济、社会影响的理解；② 通过将在线造假和知识产权侵权行为降至最低水平来改善互联网的安全状况，促进合法交易并确保其安全；③ 加强支持有效知识产权体制的国内战略和全球合作。IPEC 建议在边境采取更有效的审查措施并完善知识产权数据库，商标和版权所有人可以在该数据库上提供被授权商和运输途径的信息。派遣边境知识产权特别小组，同时美国海关和边境保护局（CBP）计划要增加特遣部队的使用。IPEC 还考虑同国际社会一起制定措施让非法交易商受到法律的惩罚。

（2）加强知识产权执法合作。美国力推《反假冒协定》生效，该协定主要解决的问题便是要推动国际知识产权执法的国际合作。协议中明确指出，对于国际知识产权执法的国际合作，各个缔约国应该达成最根本的统一意见，要求在对盗版和商标侵权行为的打击方面要展开合作等。规定各缔约方在协议成员国范围内实现执法实践信息、知识产权立法性和规范性措施方面的信息以及其他适当信息的共享。除此之外，协议还对各缔约国能力建设和技术援助作出了要求。

（3）专利审查一体化进程加快。全球主要的知识产权审查机构在审查业务方面进行深度合作。全球知识产权一体化进程出现加速迹象。从 2007 年开始，美国、日本、欧盟、韩国和中国的知识产权管理部门就合作开展了审查业务。该五区域合作的核心便是期望能在区域之间搭建一个知识产权审查的高速通道，从根本上加速知识产权的审查机制，进而可以使一国的申请人以更快、更便捷的方式获得在另外一国的专利申请。随着商标五方会谈（TM5）、专利合作协定（PCT）、专利审查高速路（PPH）等合作项目的发展，全球最主要的知识产权审查机构在业务规则、审查标准、检索工具等方面开始出现趋同化。

1.4 强化新兴领域的知识产权保护

（1）知识产权保护呈现范围扩大、保护期限延长的趋势。世界知识产权规则调整的方向从贸易自由化转向生物多样性、动植物基因资源、公共健康和人权等立法体制等议题[7]。更多的客体纳入专利保护的范围，部分发达国家将软件、遗传基因等都划入知识产权的保护范围。除此之外，还有更多的客体，如实验数据、卫星广播等都提出了知识产权保护的需求。同时，关于传统知识、民间文艺等客体加入知识产权保护客体的规则也在制定和讨论当中。

（2）强化数字化环境下知识产权的保护策略。2011 年 5 月，欧盟提出了新的知识产权保护战略，集中指向数字化时代的知识产权保护。这一战略是《欧盟 2020 战略》《单一市场法案》和《数字欧盟议程》的补充和有机组成部分。新的知识产权保护计划涉及专利、商标、地理标识和著作权等多个方面，强调加强对盗版和伪造商品的打击行动，主张建立统一专利法院，推进单一专利体系建设，促进欧洲数字化图书馆的建设，推动“孤儿作品”①指虽受著作权保护，但著作权所有者已无法认定的作品。的数字化和网上阅读等。2014 年 10 月，欧盟进一步推动互联网知识产权保护的立法工作，旨在更好地保护知识产权人的利益，特别是艺术家和科学家的发明创造，并依法向谷歌等网络巨头征收相关产权的使用费用[8]。

（3）强化战略性新兴领域的知识产权保护。①更严格保护互联网领域知识产权。2011 年，美国再次推动强化互联网领域知识产权保护的法案，制定所谓《知识产权保护法》，赋予政府管理部门切断有侵权嫌疑的网站的接入权力。2018 年，美国发布《国家网络战略》，明确了强有力的知识产权保护是数字时代经济持续增长和创新的保障。2018 年，美国国会通过《外商投资风险审查法案》，赋予美国外商投资监管部门更大的权利，以保护对美国国家安全至关重要的技术和知识产权。② 强化对战略性新兴产业的知识产权保护。在生物技术领域，根据《美国发明法案》，美国将在美国国立卫生研究院（NIH）建立一个新的国家转化科学促进中心（National Center for Advancing Translational Sciences，NCATS），以帮助生物医药企业缩短新药和诊疗方法商业化的时间，降低成本。例如，NCATS 将和美国国防部高级研究计划署合作，开发更为迅速、有效的药物筛选芯片。同时，《美国复苏与再投资法案》等法案也高度关注新能源等新兴产业的发展，加大了投入和对相应新技术的保护。

2 新形势下我国知识产权全球治理面临的挑战

2.1 在全球知识产权规则博弈中处于劣势

（1）参与知识产权全球治理处于被动局面。世界知识产权强国仍然是国际知识产权规则变革的推动者；我国作为新兴经济体，虽然国际地位和影响力不断提升，但是知识产权国际规则的话语权相对较弱。先发国家将知识产权外交与政治、外交、经济相结合，采取经济利益的交换和政治上的施压等方式，推动国际知识产权规则朝着有利本国利益的方向发展。中国在多边、区域等国际知识产权规则制定的参与度总体不高，对国际知识产权规则制定总体上处于被动防守地位。近期中美经贸摩擦中，美国之所以能够频繁以知识产权问题向中国施压，不仅反映了我国知识产权水平有进一步提升的空间，也说明了我国知识产权治理话语权相对缺失的问题。

（2）参与知识产权全球事务程度较低。我国在知识产权国际事务中往往处于边缘地带；而发达国家利用其在知识产权领域掌握的明显优势和垄断地位，通过实施更为严格的知识产权保护制度，执行有利于他们的技术标准。在处理对外知识产权事务时，阻挠先进技术的扩散，并且对高新科技产品采取高昂的价格，给发展中国家利益带来巨大损害。

（3）国内规则与国际制度的协调问题。由于我国在知识产权国际化领域相对处于后发位置，目前一些法律、法规、政策与国际规则和制度框架之间仍然存在一些不一致之处，也给我国知识产权全球治理体系的建立带来一定程度的障碍，造成知识产权国际化的障碍。

2.2 新兴领域知识产权支撑全球竞争作用有限

新兴领域知识产权保护不够“充分”，国内对物联网、人工智能、生物科技、数据知识产权等保护不足，亟待加强新兴领域知识产权立法，扩展知识产权保护的范围；对新业态、新模式的知识产权保护滞后于创新速度，数字经济领域知识产权保护存在问题。

（1）数字领域知识产权保护有限。大数据、云计算等新一代信息技术的普及推广，各种要素都加速呈现数字化生存的趋向。数据资源作为一种新型的战略社会资源，是否能纳入知识产权保护，及对数据的权利属性、保护范围、数据交易规则、数据跨境流动等都缺乏相关的法律支撑。

（2）生物科技领域缺乏知识产权保护。随着生命科学领域的一系列重大突破，尤其是人类基因组计划的实施，生物技术的知识产权保护成为生物产业发展不可避免的问题。近年来，我国专利法经过不断调整开始对生命物质进行专利保护。但在具体的实践中，我国生物技术专利立法、司法和执法实践时间都相对较短，经验相对不足，需要尽快与国际社会标准接轨积累经验，以保护我国生物科学和产业的健康发展[9]。

（3）商业方法领域缺乏知识产权保护。在当前“互联网+”的经济社会，蓬勃发展的网络信息技术促使商业模式不断创新。数据、网络技术密切相关的电子商务行业、金融行业需要就商业方法进行专利保护，专利制度在新经济领域拓展和完善，必将促使更加公平有序的竞争。商业秘密立法较为分散、缺乏协调性，在初步禁令、证据保存和损害赔偿力度等方面尚不完备，商业秘密保护法亟待出台。我国企业商业秘密保护的意识较弱、管理措施滞后、商业秘密纠纷频发，在“互联网+”和数字经济快速发展环境下，泄密形式、保密措施、溯源审计上较以往具有更高的技术性和难度，这给企业商业秘密保护提出了更高的要求[10]。

2.3 企业面临的知识产权国际环境日趋严峻

美国在制造业诸多重点领域知识产权优势突出，故而在知识产权保护方面，对外无视各国差异性和他国公共利益，极力提高知识产权保护标准。特朗普政府积极实行“美国优先”的国家策略，不管是从 《2017—2019年知识产权执法联合战略计划》的颁布和实施，还是近 2 年特朗普政府掀起的中美经贸摩擦，都明确了特朗普政府更为激进的贸易保护和强化知识产权保护的决心。我国部分企业缺乏知识产权意识，在推进企业国际化过程中忽视知识产权的重要性；同时，在核心技术、关键技术上对外依存度较高，没有核心的专利技术和自主创新能力，很容易被其他企业利用知识产权手段进行牵制或夺得话语权。国内企业在海外知识产权布局缺失，在面对频繁的知识产权诉讼和争端时异常被动，常常需要耗费大量的资金和力量。

2.4 政府海外知识产权服务能力仍需改善

（1）缺乏统一对外服务平台。我国知识产权全球治理体系正处于逐步发展的过程中，目前来说不仅在知识产权规则制定方面，而且在知识产权全球治理体系建设方面都缺少主动出击意识，缺乏知识产权治理体系的统一的组织机构、信息平台、服务平台、驻外机构、人才储备等服务配套措施的跟进。因此，迫切需要提升知识产权全球服务意识，营造良好的服务环境，提升知识产权服务能力[11]。

（2）对外维权能力比较弱。没有发挥政府、企业和社会组织各个主体的作用，以培育知识产权服务组织和业态，以及推动知识产权全球治理体系和服务网络建设。

（3）国家各部门知识产权资源共享机制还未建立。知识产权服务资源整合还未完成。知识产权管理及服务存在涉及面极广、扩散性极强的特点，包含知识产权创造、保护、运用和转化一系列环节[12]。因此，应当改变单一部门、单一企业各自为战的方式，建立外交、科技、知识产权等各部门的知识产权信息共享和协同机制。

3 提升我国知识产权全球治理能力对策建议

3.1 推动建立区域性知识产权合作组织

借助“一带一路”建设深入发展的契机，加强与“一带一路”国家的知识产权合作，积极搭建知识产权治理地区性平台，构建互惠共赢的知识产权话语体系。同时，谋划发展中国家知识产权联盟和建立东亚地区知识产权跨国地区性国际组织，引导签订体现公平公正的各项知识产权国际协定，为进一步建立全球性的知识产权资源配置枢纽型组织提供基础，提升我国知识产权全球治理的规则制定权和话语权。

3.2 强化新兴领域知识产权保护与合作

（1）营造健康发展的互联网经济创新发展环境。依托我国互联网发展在全球的领先优势，创新布局，积极推动参与全球互联网领域的标准制定。适应互联网经济发展趋势，研究并完善互联网背景下知识产权保护与运用的法律体系，营造健康发展的互联网经济创新发展环境。

（2）营造商业秘密保护的良好环境。制定和完善相关法律和法规，特别是针对商业秘密保护的问题，推进初步禁令、证据保存令和损害赔偿规则等重要问题立法和执法的切实完善，营造商业秘密保护的良好环境。

（3）就新兴领域的知识产权执法开展国际合作。针对互联网领域知识产权犯罪的执法取证，美国司法部设立网络犯罪实验室，该实验室为评估知识产权案件中的数字证据提供支持；此外，通过设立专门的 CHIP（Computer Hacking and Intellectual Property Program）计划，收集电子证据，积极追查计算机犯罪和知识产权犯罪起诉等事项。我国应当通过多种形式加强新兴领域知识产权执法国际合作。

3.3 积极融入全球知识产权治理体系

（1）积极参与国际组织知识产权工作事务。充分利用双边或地区自由贸易协定中相关规则制定的契机和 WTO 争端解决机制，积极参与国际知识产权争端案件的解决。在解决争端的过程中阐明中国的主张，对相关规则作出符合普惠包容理念、符合大多数国家利益的解释。

（2）与主要国家加强知识产权沟通与交流。积极与美国、欧盟、日本等国家和地区开展知识产权合作交流，建立常态沟通机制；了解欧美国家知识产权立法动向及治理制度创新；了解欧美国家新兴领域知识产权立法、执法等制度；积极参与国际知识产权规则的制、修订工作，为我国产业、企业发展争取有利条件。

3.4 提升海外知识产权公共服务能力

（1）制定知识产权国际化战略与统一行动计划。对我国知识产权国际化问题进行超前谋划和布局，统一建设知识产权国际化的对外机构、各部门知识产权问题的统筹协调机制、国际知识产权情报中心和大数据平台、知识产权全球服务办事机构和企业服务网络。

（2）搭建国际知识产权办事机构网络。建立海外展会知识产权快速维权长效机制，组建海外展会快速维权中心，建立海外展会快速维权与常规维权援助联动的工作机制。

（3）加强专业人才队伍建设。开展专业人才选拔和培训，着力培育具有国际化视野和国际知识产权运作能力的知识产权高级人才与服务机构，支持国内知识产权服务机构办理海外知识产权事务，培育本土知识产权国际经营管理公司。

（4）发挥非政府组织的力量。支持构建新型国家智库、企业联盟、行业协会等各类型非政府组织平台，把中国在知识产权保护方面已取得的进展通过多种形式、采用多种语言宣传出去，建立和国外主流媒体的沟通渠道，树立积极进行知识产权保护的正面国际形象。