政府环境绩效审计指标体系基础理论与构建

□ 南京 汤一昕

环境绩效评价是环境绩效审计中的重要环节，而要进行全面、客观、准确的环境绩效评价，就必须建立起一套科学完整的评价指标体系。但是我国环境绩效审计仍处于探索阶段，尚未形成一套科学完整的评价指标体系，使得环境绩效审计在实践中缺乏可操作性。因此，本文将政府环境绩效审计指标体系为研究对象。将政府环境绩效审计指标分为经济考核指标、资源环境考核指标和社会发展指标三个层次，充实了指标体系的内容，初步构建了相对完备的政府环境绩效审计指标体系，从而进一步地来对政府环境绩效审计工作发挥指导作用，监督和检查政府环境管理活动，促进我国政府在重视经济效益的同时，对资源环境效益和社会效益也提高关注，进而更好地把审计在资源环境保护中的监督作用发挥出来。

一、研究背景与意义

1.研究背景。改革开放以来，我国经济得到了飞速发展，但我国以前粗放的经济增长方式导致了日益严重的环境问题，环境污染和生态破坏给我国人民带来的不仅是生活环境的恶劣和身体健康的危害， 也同时制约着经济、社会的稳定和发展的可持续。2017中国生态环境公报显示我国的生态环境质量较往年有了一定程度的改善，但环境问题依旧存在且突出，生态环境现状依旧严峻不容忽视。破坏环境简单，而想要修复已经被破坏的生态环境需要付出无比巨大的成本。因此，想要实现可持续的发展的目标，实施和加强环境保护环境监督是必由之路。而作为对环境保护监督手段的环境绩效审计，其重要性不言而喻。

2.政府环境绩效审计指标体系的研究意义。我国现在的政府环境审计仍然停留在对资金的审计以及合法合规性审计的传统初级阶段，现有的研究也都是重在针对环保资金的使用和管理的审计，在审计评价中重点考虑的也都是对相关环保活动的经济性展开评价，而针对环保活动的效果性、效率性以及社会效益的审计评价则少之又少。政府环境绩效审计指标的设计是政府环境绩效审计的关键之一，而现有的指标体系存在着一些问题：忽视了环境与经济的关系、缺乏社会效益指标、缺少可比性和实用性等，使得环境审计不能准确客观评价环境治理水平，开展有效的环境绩效审计有很大的难度。因此，本文开展政府环境绩效审计指标体研究，主要有以下几方面的意义：①完善审计理论。②增强政府绩效评价意识。③有助于社会对政府环保项目的监督。

二、政府环境绩效审计指标体系基础理论

1.政府环境绩效审计指标体系含义。政府环境绩效审计指标体系是指，在环境绩效审计中，由若干个用来判断被审计事项是非优劣，相对独立又相互联系的指标所组成的有机整体。在环境绩效审计过程中，如果要说明被审计事项总体情况，那么只使用一个环境绩效审计指标往往是不够的，因为它只能反映总体某一方面的问题。这个时候就需要同时使用多个相关的环境绩效审计指标了，而这多个相关的又相互独立的指标所构成的统一整体，即为政府环境绩效审计指标体系。

政府环境绩效审计指标体系不是许多审计指标的随意组合和简单累积，而是应该从政府环境绩效审计指标体系的整体出发，把握全局，围绕政府环境绩效审计选择完备的指标来复合在一起，这些指标既要具有单表性和典型性，又要互相之间存在一定的内在联系，同时又不能相互重复。

2.政府环境绩效审计指标体系构建原则。在满足了总体要求的基础之上，构建政府环境绩效审计指标体系还应当遵循以下几个原则：①系统性原则在构建政府环境绩效审计指标体系时，应当把环境审计作为一个整体来看待，从审计大系统的整体和全局出发来研究政府环境绩效审计的影响。所选择的指标不仅要反映其自然-经济-社会复合生态系统的状态和发展状况，也应该确定和考虑各个子系统和各要素间的连系以及作用影响，以把握系统整体结构、功能以及特性，从整体的角度全面衡量来选取指标。所选取的指标在具有典型性的同时，还应当具有完备性和概括性。②简明性原则。政府环境绩效审计所涉及的领域十分广泛，要求相应的指标要能全面地反映问题，但并不是越多越好。如果所选择的指标过多，则获取相关资料的难度加大，同时，综合分析的过程也相对困难，大大增加了复杂性和冗余度，不能很好地兼顾到决策者应用上的便利性。而如果选择的指标过少，就有不能充分完全地反映真实行为或真实的行为轨迹的可能性。因而，选取的指标要具有代表性，能够准确清晰地反映相关问题，含义要简单明确，具有一定的外在表达形式。③动态性原则。政府环境绩效审计评价根据审计项目的变化和发展，本身就是一个动态的过程，这就要求相应的指标体系也应该具备动态变化的特点，能够同时反映政府环境绩效审计项目的历史状态和现实状态，既要能在一定的时期内保持相对的稳定，又要能够随着环境的变化发展，做出相应的改变，从而做出动态的评价。④地域性原则。政府环境绩效审计项目的环境由于所处地区的自然环境和社会环境不同，所处地区地理位置、经济状况和气象水文等条件不同，相应的影响环境的因素也不同，使得不同地区的项目具有差异性，因而政府环境绩效审计指标体系的构建也应该具有差异性，要根据实际所处地区的不同以及相应主要的环境问题，因地制宜的选择相应指标来构建指标体系。⑤适用性原则。所选取的指标在现实中应当是可以通过一定的计算和观察或者其他的科学方法得到的，在不同的地区之间应该有一个基本统一的标准来进行对比和评价。同时，政府环境绩效审计指标体系的构建最终目的是通过指标的设置来调控环境的影响，因而所选指标必须是能够通过环境的特点和需要来理性调控，这样才能更好地在实际工作中应用。

三、政府环境绩效审计指标体系构建

在上述构建原则的基础上，并且根据构建政府环境绩效审计指标体系的目标是能够更好地推进我国政府环境绩效审计的实施与发展，结合可持续发展理论，本文拟从经济效益、资源环境效益和社会效益三个方面来构建政府环境绩效审计指标体系。

构建政府环境绩效审计评价指标体系，我们主要需要确定的就是指标的层次以及各层次中的具体指标，要结合审计理论、资源环境和公共社会等各个相关方面的多领域理论知识，并运用丰富完备的实践经验来确定指标，要把综合设计法和定性分析法相结合，既要有宏观意识，又要因地制宜地确定指标层级，对指标进行遴选，进而有效的构建指标体系。

根据目前对环境绩效审计的研究成果，结合环保相关法规制度、生态效率指标、 ISO14031标准指标体系和普遍适用全国的绿色 GDP指标表等，本文拟将政府环境绩效审计评价指标体系分成三个层次，即设三级指标。一级指标为经济效益、资源环境效益和社会效益。二级指标为环保资金筹集、环保资金使用、环境质量、环境保护、合法合规、社会影响和项目运营。三级指标为筹资成本率、资金到位率、资金到位及时性、资金浪费与流失率、资金使用专款专用率、资金使用合规率、资金决算超计划比率、环境技术达标情况、环境质量系数、生态保护效益、环境损失减少效益、项目环评率、是否符合国家大政方针和地方发展方针政策、法规、制度执行度、居民满意度、居民生活质量改进、社会就业效益、投资回收期和投资利润率。

四、结语

现如今，我国政府环境绩效审计虽然得到了快速发展，但相关的审计方法和理论研究仍然相对落后，审计内容大多以环保资金的使用情况以及合法合规情况为主，没能够充分发挥审计应该发挥的建设性指导作用，同时缺乏相关切实有效的审计指标体系也对有效开展政府环境绩效审计起到了极为严重的阻碍作用。

在生态文明建设中，资源环境审计的重要性已经上升到一定高度，迫切需要一套系统完整的指标体系来指导资源环境审计工作的开展。本文将政府环境绩效审计指标分为三级，依据可持续发展理论，从经济、环境环境、社会三方面设计环境绩效审计一级指标，再根据我国环境管理的具体情况、相关环保法律法规的内容、国内外环保标准以及先进研究成果再设计具体的二、三级指标。

环境绩效审计指标体系的构建不是一蹴而就的，需要积极深入研究，在实践中不断总结，丰富完善指标体系。并且，要加快相关标准、细则的制定，以利于指标的评价分析，从而全面科学地评价资源环境管理水平，促进环境绩效审计工作的开展，早日实现“美丽中国”。