离岛自然资源管理的国际经验比较

■ 李 涛

（自然资源部咨询研究中心，北京 100035）

1 离岛的类型和功能

离岛是指远离主体的岛屿，是在漫长的地质历史时期通过复杂的地质作用形成的，有的是一群岛屿的总称，也有的是一个独立的岛屿。离岛的规模有大有小，既有1～5万平方公里的，也有1000～5000平方公里的。离岛与陆域的联系有疏有密。这些离岛的功能各异，具有较为复杂的历史、经济和社会背景，独特的地理位置，复杂的人文演变。离岛类型多元化，有军港型、枢纽型、自然景观型、人文景观型、娱乐型、旅游型、复合型等各种类型。如夏威夷岛，是一个典型的由军事型离岛逐渐发展成复合型离岛的案例[1]。20世纪40—60年代美国在夏威夷军事基地的消费成为当地经济的主要支柱，在该引擎的拉动下，旅游业逐渐发展起来，到20世纪70年代以后，旅游业已成为全州第一大产业。日本是一个典型的岛屿国家，除本周、北海道、四国、九州和冲绳本岛外的岛屿均被称为离岛，离岛数量为6847个，其中无居民离岛占多数[2]。

离岛按照距离本土的远近，可分为近岸型离岛和远岸型离岛；按照离岛的产出情况，可分为孤立型离岛和复合型离岛。但这些纯粹按照自然或地理的划分意义不大，按照其功能可以划分为以下类型：

(1)经济型离岛。许多离岛是自由贸易区，金融功能多元而强大。如：挪威的朗伊尔城，是户外用品的全球免税区；香港岛是全球最大的自由贸易区，以自由贸易、低税率和最少政府干预著称，连续20多年被美国评为全球最自由的经济体[3]。

(2)军事型离岛。许多离岛是军事要塞或军事基地，像芬兰堡就是现存世界上最大的海防军事要塞之一。夏威夷岛、珍珠岛、九州岛、济州岛、冲绳岛等，均属于军事型离岛。

(3)旅游型离岛。离岛一般具有独特的自然景观，个别还具有特殊的人文景观，因此，许多离岛具有强大的旅游功能。比较著名的有塞班岛、毛里求斯半岛、普吉岛、留尼旺等。

(4)科技型离岛。离岛独特的自然资源，是科学研究的良好实验室。如：挪威的朗伊尔城，居民1800人，专门成立了一所大学；新奥尔松岛是典型的苔原生态系统，拥有大峡湾、冰川河流、冰碛岩、山川等地貌，为地质、海洋、大气、冰川与海冰、生态多样性、大地测量等研究提供了天然的场所。

不同类型和功能的离岛具有独特的价值，有的成为区域和次区域的经济文化枢纽。如：香港和冰岛，成为著名的旅游圣地和自由贸易中心；澳门，成为著名的文化娱乐中心；夏威夷，成为重要的军事基地。

2 离岛的特征

2.1 生态环境脆弱

总体上看，离岛的生态环境是非常脆弱的。如：冰岛仅有30万人口，极寒极冷，遍布火山坑，树木都无法生长，而目前旅游人数每年达220万，冰岛环境和自然资源部官员称，几乎已接近承载力上限，目前采取的措施是分流，使游客能够遍布冰岛各地，而不是集中于首都雷克雅未克。

2.2 自然资源贫乏

离岛的自然资源种类一般比较贫乏，在自然资源问题上不能够自给自足。但海南岛自然资源相对比较丰富，具有丰富的生物资源、矿产资源、旅游资源、水能和广阔的水域面积[4]。许多离岛拥有一些特色资源，如檀香山的檀香，冰岛的地热能源和水资源等。

2.2.1 能源资源

除冰岛在地热资源和水资源方面具有得天独厚优势外，几乎所有离岛均非常缺乏能源，特别是化石能源。主要原因在于大多数离岛的形成在地质历史时期总体上比较年轻，不具备形成石油、煤炭和天然气的地质条件。比如冰岛，其形成只有1万年的历史，在地球46亿年的历史长河中可谓沧海一粟。因此，许多离岛均将能源资源的保障作为经济社会发展的重中之重来考虑，进口化石能源是一种必然的选择。冰岛在大力开发利用地热资源之前，化石能源几乎全部依靠进口。

为此，许多离岛大力发展可再生能源，且许多离岛均具有大力发展可再生能源的自然优势。一些离岛水资源丰富，水电潜力大，如冰岛；一些离岛日照时间长，发展太阳能具有得天独厚的优势；一些离岛风力资源丰富，包括海上近海风场，则主要依靠风能发电。据研究，离岛是能源利用结构中可再生能源占比最高的地区。冰岛、夏威夷岛就非常具有代表性。还有个别离岛，在近海发现了石油和天然气资源，成了新的开发热点。

2.2.2 土地资源

大部分离岛土地资源极为短缺，适宜于耕作的土地少，耕地资源在离岛土地面积中比重超过50%的几乎没有，许多离岛没有任何适于耕作的土地。

2.2.3 草地资源

部分离岛草地资源丰富，草种有特色，发展特种畜牧业有基础。如冰岛的羊肉，别具一格。岛屿—畜牧型的离岛也有不少实例。

2.2.4 森林资源

热带亚热带雨林型的离岛，森林资源非常丰富，即便是在纬度较高的北欧国家离岛，森林资源也很丰富，如芬兰。有些离岛的林木还非常有特色，如檀香山的檀香木。这些独特的林木资源优势在离岛的发展历史上曾经发挥重要作用，但目前大多数均因以前的过度开发利用面临资源枯竭的状况，保护成了这些离岛森林资源管理的主基调。

2.2.5 海洋资源

大部分离岛海洋资源丰富，近海渔业成为这些离岛的重要产业。如挪威一些峡湾和冰岛的三文鱼、鳕鱼闻名于世。在地热产业之前，冰岛的经济支柱甚至是鳕鱼头、干鳕鱼的出口。

2.2.6 矿产资源

离岛的矿产资源一般比较贫乏。海南岛的石碌铁矿几乎算是一个异类。石碌铁矿位于海南西部昌江黎族自治县石碌镇南部约3公里的金牛岭山麓，矿区总面积60平方公里，铁矿储量约3亿吨，到2017年8月资源已基本开采完。石碌铁矿资源之丰、品位之高，闻名亚洲，称著世界。

2.2.7 科技资源

许多离岛科技资源丰富，主要基于其独特的地理环境、自然景观和独特的生物资源等。一些离岛还拥有丰富的无线电频资源，电离层与磁性层设施的研究在朗伊尔城最具优势。

2.3 自然灾害尤其是地质灾害多发易发

大部分离岛处于地质条件不稳定地区，自然灾害尤其是地质灾害多发易发，包括火山、地震、海啸、洪水、滑坡和泥石流等。同时，离岛地质灾害的应变能力较弱，抵御自然灾害的能力也较弱，因此，可持续发展面临的挑战十分严峻。

2.4 外部依赖性大

离岛自然资源贫乏，所需要的能源、食品大量依赖进口，是阻碍其发展的突出短板。离岛的经济发展往往受制于高额的通讯、能源、运输费用，过小的岛域面积，昂贵的公共事务管理和基础设施等条件。不仅能源、食品大量依赖进口，作为潜在的自由贸易区，更是高度依赖进口。

3 离岛自然资源管理的重点

3.1 离岛的自主管理权限较大

离岛远离主体，一般情况下自主管理权限较大。如挪威的斯瓦尔巴岛，税收制度和福利制度均不同于挪威本土。自主权限主要体现在财政政策、投资政策、基础设施政策以及支持这些政策实施的自然资源政策。

3.2 对离岛采取一定的支持措施

离岛生态环境脆弱，自然资源贫乏，自然灾害频发，食品能源短缺，因此，许多国家对离岛采取了各种各样的支持措施，以促进离岛发展。但大部分离岛经济发展水平仍然很低，基础设施非常落后。

3.2.1 保障离岛的能源和食品供应

能源和食品安全供应是离岛发展的重中之重。包括政府以及离岛周边的地方政府会与离岛签订稳定供应协议和价格协议，旅游高峰造成瞬时冲击时的供应协议等。一般情况下，离岛的物价水平较高。如冰岛，由于岛内食品除三文鱼和羊肉之外，全部需要岛外供应（一般从南欧国家进口），因此，物价是世界上最高的。再如挪威朗伊尔城的物价，也是挪威本土的数倍。

3.2.2 明确离岛发展的功能和定位

明确功能定位是离岛发展的基本前提。多数情况下是政府以及离岛周边的地方政府与离岛反复协商后确定离岛发展的功能定位。确定为战略型的离岛，政府支持力度最大；确定为旅游型的离岛，政府采取各种措施扶持旅游业发展；确定为自由贸易区的离岛，则将离岛政府作为政府的派出机构对待，明确各种政策和支持措施。相应地，在自然资源管理上也采取不同的支持措施。确定为科技型离岛的，多数情况下政府设立重大专项并采取措施协助离岛组织实施。

3.2.3 大力发展离岛基础设施

主要是交通、电信等基础设施和公共服务，仅靠离岛的财政，这些基础设施是很难建设得起来，离岛的大部分基础设施，是采取BOT协议方式修建。

3.2.4 财政和税收支持措施

多数情况下是政府与离岛协商财政补贴协议。离岛一般采取低税收政策，对离岛的产业发展给予支持。

3.2.5 支持离岛建立自由贸易区

自由贸易区最初就是从自由港发展而来。有的自由贸易区只对部分商品实行自由贸易，有的自由贸易区则对全部商品实行自由贸易。目前，自由贸易区的功能在不断拓展，自由贸易港也由早期单一的“转口贸易型”进一步发展成为“旅游、购物型”和“综合型”等紧跟时代步伐的类型。如挪威朗伊尔城，是一个以户外商品为重点的小型的自由贸易区，实施更加开放便利的离岛免税购物政策，实现离岛旅客全覆盖，提高免税购物限额。

有的离岛是一个独立的国家，这种情况下，国际社会则予以一定程度的支持，特别是在全球变暖引发一系列环境变化的情况下，成立小岛屿国家联盟等。2005年初，在毛里求斯岛举行的小岛屿国家可持续发展国际会议，来自世界40多个小岛屿国家的2000多名代表共商小岛屿国家发展大计，探讨全球气候变化、海平面上升、环境污染、可持续发展和全球贸易等问题，同时，积极寻求国际援助，防御地震、海啸等自然灾害。冰岛作为一个富裕国家，也得到了国际社会及周边国家的理解和支持，已和周边欧洲国家达成协议，其他国家的航班不得进入冰岛领空，只能由冰岛的航班去其他欧洲国家接送旅客，从而使冰岛可以得到更多的旅游收益。

4 离岛自然资源管理框架和制度体系

4.1 基本公共服务均等化

4.1.1 离岛自然资源综合调查评价和系统监测

加强离岛自然资源综合管理是充分实现自然资源所有者权益的基础，这项工作一般是国家与地方合作开展，但对离岛而言，应当由政府主导开展自然资源综合调查评价和系统监测，但成果要与离岛共享且充分沟通协调。

4.1.2 离岛地质调查

一般情况下，离岛地质条件特殊，其地质调查的标准规范可能不完全等同于大陆的地质调查，尤其是海岸带和岸线综合地质调查评价。鉴于离岛财政相对困难，应当以国家政府出资为主，离岛的地质调查机构以配合为主，且重点在于提出离岛地质调查工作部署的总体方向和目标，不断提升离岛国土地质调查工作水平。

4.1.3 资源环境变化动态监测网络建设

离岛自然资源和生态变化相对于大陆而言较为迅速，并且这些监测成果除管理应用外，往往还具有较强的科研价值，应当优先立项部署。离岛的自然资源具有独特的科研价值，也具有特殊的生态价值，如红树林、珊瑚礁。许多离岛均建有独特的科研设施，深海、深空甚至深蓝，在离岛均有用武之地。

4.1.4 离岛国土生态空间规划

基于离岛自然资源综合调查评价和系统监测的生态空间规划，是离岛经济社会发展的重要指针。一般情况下，离岛国土生态空间规划均充分体现离岛的特点，反映离岛生态脆弱、资源匮乏的现实。因此，离岛规划充分涵盖离岛发展和保护的要求，政府会给予必要和必须的支持，相对干预程度较低。

4.2 离岛自然资源环境保障保护政策体系

4.2.1 自然资源特别是地质灾害防御政策体系

许多国家在离岛建立国家级地质灾害实验室和卓越研究中心，如国家海啸研究中心、国家火山研究中心、国家地震研究中心。在离岛上，有一大批卓越的科学家在服务于离岛的建设和管理，确保离岛安全。国家投资提高离岛对于自然资源或地质灾害的应急应变能力，加强相关基础设施建设。一些离岛还专门对旅游者提供地质灾害AAP。

4.2.2 生态修复保护政策体系

离岛的生态修复保护政策关注的重点是海岸带修复保护、岸线修复、海洋生态多样性保护。如澳大利亚的大堡礁生态保护2050战略，以自然修复为主，若自然修复的速度有限，则实施工程修复计划，一般情况下以国家投资为主。国外一些离岛的土壤修复和景观保护计划，也是一项比较有特色的工作。

4.2.3 能源和粮食供应安全保障体系

能源和食品的供应安全也是离岛自然资源管理的重点。政府出资调查近海油气资源，所采出的油气资源优先满足当地所需，挪威近海油气资源开发的空间时序也说明了这个问题。政府采取政策措施鼓励可再生能源资源的开发，许多离岛是可再生资源开发利用的全球典范，如夏威夷、芬兰堡、冰岛。其中，冰岛是全球人均能源消费量最高的国家，也是可再生能源开发利用程度最高的国家，对耕地资源和土壤耕作层采取特殊的保护措施。许多离岛缺乏可耕作资源，甚至连树木都难以生长（如冰岛），因此其耕地资源具有特殊重要的保护价值，并且一般情况下离岛的耕地资源比较优质，所种植的农产品也比较有特色，无可替代。

4.2.4 应对瞬时冲击和供应中断的预警体系

一些以旅游业为主导产业的离岛，其对能源和食品的需求存在着季节性变化，有时候旺季需求量甚至是淡季的几倍乃至十倍，因此，需要采取政策措施应对这种瞬时冲击。同时，出于各种原因，甚至包括气候变化，离岛所需资源出现供应中断风险较高。因此，离岛自然资源管理的重点之一是加强危机管理，建立预警和储备系统，应对供应中断和瞬时冲击。

4.3 离岛自然资源开发利用政策体系

4.3.1 离岛自然资源的开发利用政策与其所依附的主体类似

美国夏威夷州的自然资源管理，联邦所有的自然资源分别需要服从内政部、农业部、能源部的相关规定和要求，但夏威夷州的自然资源管理部门，也针对公有土地以及私人土地资源，按照联邦法律的基本原则，制定相应的管理政策。海上资源的开发利用，一般需要遵循联邦政府的政策，但近海资源的开发利用，离岛政府的政策则起主要作用。冰岛（自然资源和环境）总体规划法在许多方面有挪威法律的痕迹，冰岛对海参捕捞有专门规定，未达4年成长期不得捕捞。

4.3.2 离岛受中央与联邦政府委托对辖区内的自然资源开发利用拥有审批权

离岛拥有对辖区自然资源开发利用的受托审批权是由离岛的特征所决定。特别是建有自由贸易区的离岛，一般享有独立的投资审批权，甚至较为独立的财政权限，这样对辖区的自然资源尤其是土地资源，在不违背政府法律精神的前提下，离岛拥有相应的审批权限。

4.3.3 针对生态旅游产业的支持性土地政策

在土地利用类型中专门设置旅游用地地类，使得管理有据，许多国家的土地利用分类中对此有具体规定。一些国家森林、国家公园中专门修建的徒步道以及休憩场所，均属于此用地类型。休闲娱乐用房也作为建筑物的一种特殊类型处理，如挪威比重最大的是道路公共设施，用地占40%，住房和休闲旅游用地一起占31%（其中休闲住房占8%），农业和渔业设施用地占全部建成区面积的11%，这就是所谓的设施农业用地，工商业和服务业用地占全部建成区的7%，公园和运动场所用地占3%①挪威国家统计局.https：//www.ssb.no/en/natur-og-miljo/statistikker/arealstat/aar/2015-09-11.。针对旅游区内的点状用地（分散性建设的构筑物）特征，许多离岛规定可合并审批。

4.3.4 针对自由贸易区的支持性土地政策

自由贸易区的土地管理具有特殊性，除了严格执行主体的政策之外，主要特点是政府控制程度更强，并且很多情况下可能会成立专门的土地公司经营自由贸易区的土地，实行租赁制。

5 对我国离岛管理的借鉴和启示

离岛是一国国土的重要组成部分，也对维护一国海洋权益和促进离岛社会经济发展具有重要的意义。国外离岛自然资源管理的经验，对我国离岛自然资源管理和开发利用提供了有益的借鉴和启示。

5.1 加强对离岛自然资源调查，制定扶持离岛发展的规划

离岛自然资源管理基本方略的制定是基于对离岛自然资源详细调查和分析，包括对各类自然资源数量和质量、人口数量、交通运输、产业发展等内容的调查与分析。对离岛自然资源科学管理的重要基础，是了解掌握离岛的现状、存在的问题和迫切需求。只有了解离岛实际情况，才能有针对性地制定离岛社会经济发展规划和国家扶持政策。建议在调查分析的基础上，制定扶持离岛发展的规划，明确扶持的重点区域、重点内容和进度安排等，必要时可根据实际情况进行适时调整。

5.2 制定离岛定居激励政策，加强离岛特色产业发展

近些年，随着离岛人口减少和老龄化的加剧，有的离岛有可能成为无人离岛。所以，要制定离岛定居的激励措施，鼓励居民到离岛居住和生活，增加离岛地区人口流入，这也是维护海洋权益和促进离岛可持续发展的有效措施，是维护国家主权的重要方式。在国家积极扶持离岛发展的同时，离岛也需要结合自身实际，发展特色产业，壮大自身经济实力。渔业是离岛的传统产业，应优化离岛渔业产业结构；还可以借助海洋旅游发展的契机，引导离岛挖掘自身旅游资源，推动离岛旅游业发展。

5.3 出台离岛振兴开发的相关法律，重视无居民离岛的发展

日本制定了包括离岛及沿岸海域在内的海洋振兴开发利用发展规划，并鼓励每个离岛针对自身情况，采取激发离岛发展活力的措施，完善交通设施、通信设施、电力设施、生活环境、能源发展等[5]。其做法值得我们借鉴。无居民海岛对维护国家海洋权益具有同等重要的意义，由于无居民海岛自身条件比较差，更应该重视此类离岛的振兴发展，完善基础设施并加以管理，定期巡视检查。