农村饮用水污染行政公益诉讼案件办理与思考——湖北省首例检察机关提起的自来水检测数据超标行政公益诉讼案实例分析

● 汪 隽 朱 红 敖 旸/文

一、基本案情及案件办理

2018 年5 月，赤壁市人民检察院对赤壁市辖区内的15 个乡镇2016 年至2018 年农村饮用水安全情况进行了调查。通过调查发现，有4 个乡镇的农村饮用水水质不符合国家标准，负有农村饮用水安全监管职责的赤壁市水利局未依法履行监管职责，人民群众的身体健康受到损害，社会公共利益被侵害。2018 年6 月19 日，赤壁市人民检察院向赤壁市水利局发出检察建议，要求其依法履行职责，采取有效措施，保障农村饮用水安全。2018 年7 月15 日，赤壁市水利局作出书面回复，称：赤壁市水利局已编制《赤壁市农村饮用水安全巩固提升工程“十三五”规划》，循序推进农村饮水安全巩固提升工作；2016 年至2017 年，赤壁市农村供水水质合格率均达到上级政府及相关部门划定的合格率指标；下一步将分年度逐步实施老化管网的更新改造任务，进一步加强水质监管，督促乡镇水厂落实安全制度。收到回复后，赤壁市人民检察院对整改情况跟进监督，委托赤壁市疾病预防控制中心对4 个问题乡镇水厂的水质进行检测。经检测，菌落总数、余氯等指标仍然不符合《生活饮用水卫生标准》（GB5749-2006）。为了进一步求证菌落总数、余氯等不达标的饮用水对人体健康的损害，赤壁市人民检察院委托黄石湖理环保节能产业技术研究院和赤壁市疾病预防控制中心专家组出具专家意见。黄石湖理环保节能产业技术研究院和赤壁市疾病预防控制中心专家组分别出具了《关于赤壁市农村饮用水水质监测结果安全风险的评估报告》《赤壁市农村生活饮用水水质监测结果评价意见书》，都指出菌落总数、总大肠菌群、色度、浊度均不符合《生活饮用水卫生标准》（GB5749-2006）的水体，危害人体健康。鉴于赤壁市水利局在收到检察建议后仍未履行农村饮用水水质监管职责，4 个乡镇的饮用水水质仍然不符合国家饮用水标准，人民群众的身体健康处于受侵害状态，2019 年1 月10 日，赤壁市人民检察院选取4 个水质不达标乡镇之一的茶庵岭镇就赤壁市水利局不履行法定职责向赤壁市人民法院提起行政公益诉讼。

2019 年5 月23 日，湖北省赤壁市人民法院作出判决。法院认为，根据《湖北省农村供水管理办法》及《赤壁市人民政府办公室关于印发赤壁市水利局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》规定，赤壁市水利局负有监督和管理赤壁市农村供水工作的法定职责。茶庵岭镇自来水厂即便未被纳入赤壁市农村饮水工程管理范围，亦不影响水利局履行对全市农村饮用水安全的监管职责。赤壁市水利局经公益诉讼人赤壁市人民检察院发出检察建议后仍未采取有效措施进行监管，致使不安全水质给茶庵岭镇居民的身体健康带来极大安全风险，损害了社会公共利益。判令被告赤壁市水利局于本判决生效后60 日内依法对赤壁市茶庵岭镇自来水厂生产的生活饮用水水质履行监管职责。［1］

二、案件焦点及要点

根据案件事实及诉争内容，该案办理过程中的主要争议焦点在于：（1）赤壁市水利局是否对赤壁市茶庵岭镇自来水厂水质状况负有监管职责，即赤壁市水利局是否为本案适格的诉讼主体；（2）赤壁市水利局在本案中是否履职；（3）该水厂水质是否合格。

（一）根据明确授权认定监管主体

根据《行政法》和《行政诉讼法》的规定，关于监管主体的认定，应以法律、法规或者规章明确授权的行政机关以及该行政机关行使的监督管理职责为依据。

针对争议焦点（1），赤壁市人民检察院指出，根据《水法》第12 条第4 款“县级以上人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作”，《湖北省农村供水管理办法》第5 条“县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域内农村供水的规划、建设、监督与管理，具体工作由其所属的农村供水用水管理机构承担”以及第42 条“违反本办法规定，供水单位有下列行为之一的，由县级人民政府水行政主管部门责令改正，并处1000元以上10000 元以下罚款：（一）供水不符合国家规定的水量、水质、水压和供水保证率要求的”，《赤壁市人民政府办公室关于印发赤壁市水利局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（赤政办法（2011）72 号）“组织协调全市农田水利基本建设、农村水电电气化，农村饮水安全管理和城乡供水工作”等相关规定，赤壁市水利局负有监督和管理本市农村供水工作的法定职权，因此结合地方“三定”方案，选取有明确行政监管职责、有明确法定监管手段和方式的水利局作为起诉对象，赤壁市水利局确系本案的适格诉讼主体。

而乡镇人民政府作为自来水厂的发包方，其“管理”不等同于“监管”，该管理职责不受《行政诉讼法》的调整，因此其不是本案的责任主体。根据《行政法》和《行政诉讼法》规定，本案中被告提供的一系列其它规范性文件不能作为认定被诉行政行为合法的依据。据此，赤壁市人民法院在开庭审理中未予认定赤壁市水利局对被诉行政行为无责任的抗辩事由，判令被告依法履职。

（二）系统梳理行政机关违法履职或未履职相关证据

在行政公益诉讼案件中，行政机关违法履职或者未履职是检察机关发出诉前检察建议的重要根据之一，也直接关系到案件的最终走向。

在本案中，针对争议焦点（2），赤壁市人民检察院从以下三个方面证明赤壁市水利局在本案中未履职：一是在水利局定期收到赤壁市疾控中心向其报送的该水厂生产的饮用水检测结果不合格的报告之后，水利局一直未对供水单位采取监管措施，未依法履行监管职责；二是在收到赤壁市人民检察院的检察建议之后，水利局虽然及时作出书面回复，但是仍旧未采取任何监管措施，经公益诉讼人委托疾控中心再次对水质进行检测，水质仍为不合格，并且根据黄石湖理环保节能产业技术研究院出具的《关于赤壁市农村饮用水水质监测结果安全风险的评估报告》，此种情况对当地居民正常用水构成极大的安全风险，危及人体健康；三是对于水利局辩称的茶庵岭镇水厂并未被纳入“十一五”“十二五”工程，其已编制《赤壁市农村饮用水安全巩固提升工程“十三五”规划》，赤壁市人民检察院认为即便该水厂未被纳入该工程，亦不影响水利局履行对全市农村饮用水安全的监管职责。

（三）根据国家标准衡量水质达标情况

饮用水水质是否达标，应按国家标准衡量，而不是部门或上级标准。

针对争议焦点（3），水利局辩称茶庵岭镇自来水厂水质达到了上级政府及相关部门划定的合格率指标，水质合格。根据2016 年至2017 年赤壁市疾控中心对茶庵岭镇自来水厂出厂水、末梢水水质进行的9 次检测，2018 年4 月19 日赤壁市卫生和计划生育局对该厂水质的检测以及2018 年10 月25 日、2018 年11 月14 日公益诉讼人分别委托赤壁市疾控中心及黄石湖理环保节能产业技术研究院再次进行检测，结果均显示该水厂水质为不合格。赤壁市疾控中心2019 年1 月8日作出的《赤壁市茶庵岭镇水厂生活饮用水水质监测结果评价意见书》认为，参照《生活饮用水卫生标准》（GB5749-2006）、《地表水环境质量标准》（GB3838-2002）、《生活饮用水水源水质标准》（C13020-1993）等国家标准，该水厂水体中菌落总数超标，水质状况达不到基本的卫生要求，饮用细菌超标的自来水，容易患痢疾等肠道疾病，危害人体健康。

三、案件思考

安全的饮用水是人类生存的基本需求，直接关系到人民群众的身体健康和生活幸福。本案是湖北省首例针对自来水检测数据超标提起的行政公益诉讼案件，结合案件办理中存在的取证难问题、法律适用问题以及行政机关怠于履职时的监督方式等方面的问题进行如下思考，以期为类似案件的办理提供经验。

（一）多途径解决取证难问题

公益诉讼案件涉及侵害国家利益和社会公共利益，往往案情重大、牵涉范围广、证据链复杂，而检察机关在公益诉讼案件办理中，调查取证手段受限、取证专业性不强，在实践中困难重重。因此，赋予检察机关在公益诉讼方面刚性调查核实权显得尤为必要。

在实践中，基层检察院又面临人力、物力有限，在技术性鉴定、勘验、监测等方面专业性不强、说服力不够等问题，案件办理难度大。为克服办案障碍，赤壁市人民检察院办案人员因时制宜、多方沟通，争取办案支持，委托赤壁市疾控中心对茶庵领镇自来水厂出厂水进行多次勘验检测，并委托具有专业资质的社会评估机构、评估专家实地检测并出具水质监测结果安全风险评估报告书，该报告书成为庭审中认定水质不符合国家标准及被告怠于履职的重要证据。

（二）提升法律适用准确性

由于水资源问题涉及到的行政部门有很多，部门之间职能交叉普遍，所以正确识别并精准定位负有监管职责的行政主管机关成为首先要解决的问题。对于诉讼活动来说，适格的诉讼主体是整个案件的基石。在确定适格的被告之后，我们还要重视选择支撑检察机关诉讼请求的法律依据，甄别具体行政机关以及行政机关的抗辩理由是否合法等，以提高起诉书的说服力和说理性，这就需要我们在众多的法律、法规中定位出案件办理所需要的条款，并且根据不同位阶进行择取。

行政公益诉讼案件的成功办理一方面对于督促行政机关合法、全面履职意义重大，另一方面，也对检察机关办案干警提出了更高的要求，倒逼干警提高自身水平，提升法律运用的敏感性和准确性。

（三）充分发挥诉前程序与诉讼程序的作用

一方面要高度重视行政公益诉讼诉前程序，加强检察建议刚性。明确检察机关开展行政公益诉讼工作的目的是通过督促行政机关全面履行行政职能，共同维护人民群众的根本利益，形成双赢、多赢、共赢的局面，实现办案政治效果、法律效果和社会效果的统一。因此，检察机关在办理该类案件时应充分认识到诉前程序的重要性和必要性，能够通过发送检察建议书起到督促行政机关依法履职作用的案件绝不轻易进入诉讼程序浪费司法资源，不能为了办案而办案。

另一方面更要善于利用诉讼程序维护监督实效。提起公益诉讼不是检察机关履行行政监督职能的必经程序，但不能因此忽略诉讼程序的重要作用。当经过诉前程序国家利益和社会公众利益仍处于受侵害的状态时，检察机关更应该勇于监督、善于监督，依法提起行政公益诉讼。

注释：

［1］参见湖北省赤壁市人民法院（2019）鄂1281行初字12 号行政判决书。