苏俄检察制度及其对中国的影响

● 王海军 刘 琪/文

今年是中华人民共和国成立70 周年，站在新的时代起点上的人民检察事业在党的坚强领导下继往开来、守正创新。回顾共和国70 年的人民检察制度，国家的法律监督机关，检察机关由国家权力机关产生、对它负责、受它监督，依法独立行使检察权等，这些宪法关于检察机关的性质定位、领导体制、运行原则等得以明确。作为社会主义类型的检察制度，我国检察制度与苏俄检察有着密切的历史渊源。研究苏俄检察的历史及其对中国的影响，分析其中的“变”与“不变”，对于完善和发展中国特色社会主义检察制度具有重要参考意义。

一、苏俄检察的发展历史与制度特色

（一）苏俄检察的发展

十月革命胜利后，列宁提出了苏维埃制度下的检察权理论，“为社会主义国家检察制度的确立和检察权的宪政定位，描绘了迥异于西方资本主义国家的政治蓝图。”［1］至此开始了苏俄检察的发展历程。

1.检察制度的初建与发展。苏俄建国之初在废除沙皇检察制度的同时，苏维埃检察制度和检察机关则处在“空窗期”，检察职能由各级苏维埃及其执行委员会、司法人民委员部及其下属地方机关、工农检查院、中央执行部门，以及“契卡”共同行使。［2］

随着内战的结束和新经济政策的实施，国家任务开始转向经济建设方面，同时在国内犯罪形势的恶化和苏俄法制进行了重大改革的情况下，“建立一个专门的监督苏维埃法制统一实施的机关成为时代的需求”，［3］这样，将苏俄检察机关确定为这样的机关并将其建立起来也就有了必要性。

1922 年5 月28 日，在经过围绕着是否需要检察机关、行使何种职权、何种领导体制等问题的激烈争论之后，列宁提出了指导性的意见，并在这个基础上产生了苏俄检察史上第一部检察机关立法——《苏俄检察机关条例》。［4］根据此条例的要求，具有苏俄社会主义性质、以垂直领导为领导体制的检察机关体系形成了，苏俄检察制度也开始在此载体之上发展。在苏联成立之后，1923 年11 月23 日，《苏联最高法院条例》中规定设立苏联最高法院检察署，苏俄检察机关体系逐渐完善。同时，检察机关隶属法院之下的这种结构一定程度上限制了检察职能的行使和制度发展，因此如何形成一个统一的检察系统也正成为下一步的发展任务。

2. 集中化要求下的苏俄检察。从20 世纪30 年代初开始，苏俄国内各领域集中化倾向凸显，“强化国家管理中的中央集权方针导致了检察院系统的重组。”［5］在集中化的要求下，1933 年6 月20 日，以总检察长为领导的苏联检察院取代苏联最高法院检察署成为了中央检察机关，并开始对全国检察机关的活动进行总的领导。6 月29 日的《关于苏联检察机关的决议》和12 月17 日的《苏联检察院条例》“确认了苏联检察机关是独立的国家机构的法律地位”，［6］1933 年8 月至1936 年7 月间，包括铁路运输检察院在内的所有检察机关从相应的司法人民委员部系统中脱离出来归属苏联检察院管辖和领导，检察人员也就不再是司法人民委员了，二者职能的分离使检察机关彻底脱离出来，形成了一个严密完整的独立组织系统，这也标志着检察系统集中化的过程基本完成。

基于1936 年《苏联宪法》的规定，各加盟共和国的检察院归置到了苏联检察院编制内，总检察长的最高监督权，以及“一长制”原则被确定下来，苏俄检察机关体系的中央集权化也就此完成。

3.苏俄检察的成熟。苏俄检察制度在经历了卫国战争期间军事化性质之后，从20 世纪50 年代中期开始，被战争影响的检察机关组织原则和活动原则开始恢复，并逐渐发展与完善。［7］1955 年5 月24 日，新的《苏联检察监督条例》颁布，明确指出“苏联检察机关是一个统一的、以总检察长为首的、下级检察长服从上级检察长的中央集权体系，”［8］同时规定军事总检察院和运输总检察院也在苏联检察系统之中。［9］此后，1977年《苏联宪法》扩大了检察监督的对象范围，［10］并强调了各级检察长在相应领域中监督职能的最高监督属性。基于1977 年宪法的精神，1979 年颁布了具有联盟性质的检察立法——《苏联检察机关法》，其中明确规定了检察长的权限适用于检察监督各领域，首次规定检察长有权对侵犯有法律保护的公民权利与自由的文件提出异议、抗诉，或者中止其效力，明确了检察机关对被监督的法律文件的审议期限，而且“扩大了对调查和侦查领域进行监督的权力”。［11］

可以说，这部立法在此前检察立法的基础上，更加明确了检察机关及其职能，扩大了在检察监督领域的权力，这都大大推动了苏俄检察制度的发展，也标志着苏俄检察制度的成熟。

苏俄检察制度在整个苏维埃政权存续期间经历了从无到有、不断发展和完善的过程，形成了具有苏维埃特色的制度形态。随着苏联的解体，获得独立国家主权地位的俄罗斯又开始将改革目光转向“西方”，包括国家法制在内的各项制度进入改革期，俄罗斯检察制度也再一次面临着转型。

（二）苏俄检察制度的特色

具有社会主义性质的苏俄检察制度，在其国家与法发展过程中不断塑造出了特有的形态，并成为了当时社会主义检察的制度蓝本，其制度特色也在其中体现出来。

1.垂直领导体制。苏俄检察机关体系的最明显特征就是垂直领导。根据宪法和检察立法的规定，苏俄检察机关体系由总检察长领导，各级检察机关和各级检察长都受上一级领导，不受地方领导，形成了一个条线性的系统。这种结构和体系使苏联总检察长有可能在全苏境内对保障法制统一和实施法制情况实行最高监督，检察机关的区域结构也符合最高监督要最大限度接近于政权机关、公职人员和居民直接执行法律的场所。此外，这种体系也使苏联检察院有可能在苏维埃国家的所有环节上都建立起相应的组织，同时也符合检察系统不可分割性和统一性的基本特点。

2.检察监督为“最高监督”。苏维埃的检察机关在宪法的地位上占有较高地位，具有独立的宪政地位，所以依据检察机关的监督职能，其检察监督也在宪法上的定位也与其机关实体相互对应，被称为“最高监督”。

苏俄检察监督为“最高监督”的宪法定位体现在1936 年《苏联宪法》之中。起初在1936 年讨论宪法草案时，曾出现过是否取消“最高监督”措辞的争论，但宪法委员会最终确定予以保留。［12］根据1936 年宪法规定，苏联总检察长对于所有的部、部署机关、公职人员，以及苏联公民是否严格遵守法律实施最高监督，这也成为了“检察长监督的专门立法的法律规范的政治核心和法律核心。”［13］从某种意义上讲，最高监督和检察长监督是意义相同的概念。

苏俄检察监督在“最高监督”的定位之下为苏维埃政权的巩固提供了保障，并推动了整个司法体制发展。可以说，在苏俄检察制度中，检察监督为“最高监督”为其重要特色之一。

3.“一般监督”的核心地位。“一般监督”是以列宁的检察思想为指导的，其制度运行的理论基础是认为检察机关的职能对象就是所有国家机关和个人，他们的所有活动也当然应被全面检察监督。基于这个制度的理论内涵，1922 年5 月28 日《苏俄检察监督条例》首次提出了苏俄检察机关具有“一般监督”的职能，1929 年的《苏联最高法院和苏联最高法院检察院条例》明确规定了“一般监督”的内容，即对苏联中央执行委员会主席团的意见、加盟共和国中央执行委员会及其主席团的决议，苏联人民委员会、劳动与国防委员会的决议是否符合宪法和全联盟性质的立法进行合法性监督，向苏联中央执行委员会主席团提出关于中止和撤销人民委员会和苏联其他中央机关的不合法决议的声请，但是无权对苏联中央执行委员会及其主席团、苏联人民委员会及劳动国防委员会的决议进行合法性监督，对加盟共和国中央执行委员会及其主席团的决议不合宪和不符合全联盟立法的情况而声请苏联中央执行委员会主席团停止或撤销的问题提交苏联最高法院全体会议讨论，按照苏联中央执行委员会主席团的提议或者苏联人民委员部的要求对具有全联盟性质的立法进行解释。［14］

可以说，这个时候“一般监督”已经成为了苏俄检察制度，尤其是检察监督的核心职能，并一直影响到此后的运行和发展。

随着检察系统的集中化要求和苏联检察院的建立，检察机关才形成了自己独立的系统，“检察院不仅是监督法律执行情况的机构，也是监督地方是否严格执行苏联中央机关决议和命令的机构。”［15］检察机关在完成了二战期间保障战争需要和后方稳定的任务后，苏联总检察长鲁坚科在1946 年6 月17 日发布的第128 号命令中再次强调增强对准确执行法律监督是检察长在一般监督职权领域所要执行的任务，明确了检察长在消除违法方面的权能是检察长对违法行为进行调整的基本方式。［16］此后，在1979 年11 月30 日，《苏联检察机关法》进一步强化了检察机关的“一般监督”职能。

“一般监督”作为苏俄检察制度中的特色一直延续至苏联解体，成为社会主义政治体制和司法体制的重要特色，也成为社会主义检察制度区别于资本主义检察制度的主要标志。

二、苏俄检察对中国的影响

基于共同的意识形态和建国初期的国际形势，在以俄为师的历史背景下，苏俄检察制度深深影响了新中国检察制度的创立和实践。

（一）指导思想

列宁的检察理论作为苏俄检察建立的指导思想，不仅对其本国检察制度的产生和发展具有重要意义，更是影响了其他社会主义国家的相关制度，其中中国受其影响最深。从中国检察制度史角度看，新中国检察制度是以列宁法律监督思想为指导的。苏俄建国之初在讨论检察制度时，列宁的“出发点在于国内应该实行统一的法制，而之所以需要检察机关正是为了保障这种统一性，为了监督苏维埃法律在每一个省和每一个县都能得到正确的、不折不扣的执行。”［17］在《关于“两重”从属制与法制》中也再一次提及了法制统一的问题，并确立了检察机关垂直领导的思想。新中国初期所构建的检察制度也基于这个指导思想，包括垂直领导制的建立，一般监督制度的形成等。可以说，在新中国学习和借鉴苏俄检察制度的情况下，首先是接受了以列宁为代表的苏俄社会主义检察理论，并在这个基础上完成制度建设。

（二）宪法定位

中国的检察机关由国家权力机关产生，对它负责，受它监督，检察机关与审判机关平行设置，以及检察机关为“法律监督机关”的宪法定位都是源自苏俄。

1956 年，彭真在第三届全国检察工作会议上指出：“检察院是人民共和国的法律监督机关，”［18］在1962年10 月《1958 年以来检察工作基本总结》再次强调“我国检察机关是人民民主专政的法律监督机关，”指出法律监督一方面是进行侦查、批捕、起诉、出庭支持公诉，另一个方面是对国家机关和国家机关工作人员的违法行为实行监督。［19］1979 年《人民检察院组织法》之中则明确规定了“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”1982 年《宪法》也明确采纳这一定位，并一直持续到现在。

客观地说，我国对检察机关作为“法律监督机关”的定位，是根据分析苏联检察机关而来的，是通过其具体监督法律实施、遵守法律的职能的功能来确定的，很大程度上，法律监督机关是我们是在受到苏联检察监督影响之下形成的。

（三）领导体制和检察职权

我国检察制度中确立的垂直领导体制和一般监督职权，也是直接来源于苏俄。

根据1954 年宪法，1954 年通过了《人民检察院组织法》的第81 条第2 款中规定：“地方各级人民检察院和专门人民检察院在上级人民检察院的领导下，并且一律在最高人民检察院的统一领导下，进行工作。”可见，检察院组织法明确了垂直领导制，地方各级检察机关独立行使职权，不受地方国家机关的干涉，［20］这种做法直接源于苏俄检察。

就“一般监督”而言，在1954 年《宪法》和《人民检察院组织法》中就规定：“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律，行使检察权。”［21］“（地方各级人民检察院）对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法，国家机关工作人员和公民是否遵守法律，实行监督。”［22］与苏联相同，当时中国也将一般监督列为检察机关的五项职权之一。［23］虽然在1956 年中央决定不再运行一般监督制度，但是这种监督职权被作为备用留存了下来，直到1979 年《人民检察院组织法》生效后才正式取消了一般监督的规定，对检察院行使的职权重新分解和明确。

应当说，一般监督虽然带有苏联检察体制的某种缺陷，但将检察机关视为国家法律制定和执行的监督者的理念和制度设计，是符合新生政权和社会发展需要的，因此，20 世纪50 年代初我国移植苏联一般监督的经验，也是有其历史的必然性的。

（四）内设业务机构设置

新中国检察机关确立了以监督为核心的内设业务机构模式。1954 年9 月，《人民检察院组织法》颁行，通过借鉴苏联检察制度，具有“一般监督”和“垂直领导”特点的检察体制建立起来。1955 年，最高人民检察院设一般监督厅、侦查厅、侦查监督厅、审判监督厅、劳改监督厅。这是典型的以苏联法律监督理论为指导的机构设置，检察权与法律监督权具有同一性，检察机关的各项职权都属于法律监督权。除侦查权外，其他各项职权都以“监督”命名；对应地，除侦查厅外，其他内设机构都是“监督厅”。

此时的侦查监督厅负责审查批捕和审查起诉，实行的是一定程度的“捕诉合一”。据1957 年最高人民检察院《关于侦查监督工作程序方面的意见》，侦查监督部门审查批准逮捕人犯，对侦查活动违法现象进行监督，对移送审查起诉的案件审查后认为应当追究刑事责任的，提出同意起诉的意见，移送审判监督部门向法院起诉（关于县一级检察机关如何分工的问题，可以根据事实情况办理）。也就是说，在侦查监督部门和审判监督部门分设的检察院，批捕和审查起诉都是侦查监督部门负责，免予起诉、不起诉决定和起诉决定都由侦查监督部门做出。而审判监督部门是接手已经决定起诉的案件，向法院提起公诉、出庭支持公诉并实行审判监督。正是以“监督”为核心，公诉权被拆分为侦查监督（不起诉、免予起诉、决定起诉）和审判监督（提起公诉、支持公诉），这种拆分体现了“公诉监督化”的苏联检察理念，也是将苏联法律监督理论贯彻到刑事诉讼中难以逻辑自洽的关键所在。［24］

三、制度演进中的“变”与“不变”

一方面，就中国检察制度而言，从最初学习和借鉴苏俄检察制度以来，检察机关由国家权力机关，即人大产生，对其负责，受其监督的规定，以及在设置上与人民法院平行的状态始终未变。此外，关于检察机关为“法律监督机关”的宪法定位，自1982 年宪法第一次明确之后，在此后的宪法修改过程中均没有发生变化。另一方面，中国检察制度的本土化，内生性演化的进程一直在进行。

一是从“检察监督”到“法律监督”。新中国在借鉴和学习苏俄检察制度过程中，“检察监督”的概念和措施演变成了“法律监督”。从法律监督的外延来看，比检察监督要大。法律监督是不同种类的法律监督有机结合的统一体，“呈现出纵横交错、多层次的特点，依监督主体的不同可以分为国家监督和社会监督两大系统，”［25］监督主体包括国家权力机关、行政机关和司法机关，检察监督是归属为司法机关监督之中的。可见，检察监督只是我国法律监督制度中的一个组成部分，这种内涵上的转变是基于我国政治体制和国情而形成的。

中国的“法律监督”源于苏联的检察监督，在移植苏联检察制度之后，在中国得到了提升和扩展，并最终“升级”为“法律监督”，成为了我国对检察制度的独创，［26］“青出于蓝而胜于蓝”地丰富了苏联检察监督的内涵。

二是从“最高监督”到“最高的检察责任”。苏联检察监督被定位为最高监督。自1936 年《苏联宪法》后的宪法和检察院组织法都坚守了这一宪法定位。相比之下，我国基于对苏俄检察权性质认识上，曾使用过“最高检察责任”的提法，但这并非“最高监督”，我国宪法和检察院组织法也从未规定过检察机关行使“最高检察权”和“最高监督权”，［27］这是根据我国的实际情况而确定的。按照我国的国家体制以及监督机制，全国人民代表大会及其常务委员会的监督才是“最高监督”，检察机关的法律监督权是在最高国家权力机关授权之下的权力，同时还受后者的监督，即对法律监督的监督。检察机关本身所具有的是“最高检察责任”，是着眼于检察机关在行使职权过程中，其产生机构对检察机关的履职要求，以及检察机关的行使职权过程中的责任担当，与苏俄的最高监督完全不同的两种定位。

三是从“一长制”到“民主集中制”。苏俄检察制度在垂直领导理论下形成了一体化原则和一长负责制原则，要求检察机关中的所有决议都由检察长一人做出，并由其全权负责，“这个原则是从检察机关是一个严格集中领导的机构这个特性引申出来的，以适应监督全国遵守法制的需要。”［28］在中国在移植苏俄检察制度过程中，在形成垂直领导体制的基础上并没有采用苏联检察制度中的“一长制”，而是将民主集中制的组织原则运用到检察制度中，主要表现为检察委员会制度。

在1949 年规定的最高人民检察署检察委员会议，主要职责为“议决有关检察制政策方针、重大案件及其他重大事项，并总结经验。”［29］1954 年《人民检察院组织法》颁布之后，“人民检察署检察委员会议”变为“人民检察院检察委员会”，同时要求各级人民检察院都要设置检察委员会，其工作机制是在检察长领导下处理有关检察工作的重大问题。1979 年《人民检察院组织法》中又细化了检察委员会的工作程序，规定检委会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题，如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。

四是“垂直领导制”的变化。苏俄检察机关的垂直领导制是在列宁反对“双重领导”基础上形成的，后被新中国检察制度借鉴。需要提及的是，列宁所提出的垂直领导制，主要是反对省级执行委员会的领导，应当适用在行政权领域，因此将1951 年中国采取地方人民政府对检察机关的领导确定为“双重领导”是正确的，但是如果将1978 年宪法规定和1979 年检察院组织法中取消了垂直领导制，规定检察机关对国家权力机关负责并报告工作认定为“双重领导”则是错误的，其中原因就是没有厘清“1979 年组织法所确立的地方各级检察机关对同级国家权力机关及其常设机关负责并报告工作的制度与列宁信件中所言的‘双重’领导和《各级地方人民检察署组织通则》规定的双重领导之间存在的根本区别。”［30］

实际上，苏联检察机关的垂直领导制影响了新中国初期的检察制度，并在两种领导体制之间出现了反复，但是在1979 年之后就已经开始中国化了，并不能单纯地以苏联时期或者新中国初期的“垂直领导”或者“双重领导”来定位了，而是形成了一种符合中国政治体制，人民代表大会制度的领导体制，只是我们无法用一个准确的名称去表达而已。

四、结语

就历史地位和影响来说，苏俄检察在其特定的政治体制和社会形态之下完成了其历史使命，并成为了一些国家检察制度发展的基础，对中国的影响尤为突出。从中国视角出发，应当从横向和纵向两个维度去考量苏联检察制度对中国的影响。从横向维度上看，中国检察制度是在移植同时代苏联法的背景下进行，并且在本土化过程中逐渐形成的，是一个中苏两国法律交流和融合的产物；从纵向维度上看，苏俄检察对中国检察的影响史从20 世纪的20 年代至60 年代，尤其是20 世纪50 年代最为突出，中国检察制度也在这个纵向坐标轴上不断发展，并且从各个时期的自我制度更新中体现出苏俄检察的影响程度。就共和国检察制度来说，经过了70 年的风风雨雨，从其源头来说，苏联检察的影响还在，苏联检察的“监督”印记深深地刻在了中国检察制度之上。

注释：

［1］王建国等：《中俄检察制度比较研究》，法律出版社2017 年版，第4 页。

［2］参见张寿民：《俄罗斯法律发达史》，法律出版社2000 年版，第239 页。

［3］王建国：《列宁检察垂直领导理论及其实践价值》，《法律科学》2013 年第3 期。

［4］См: Б.Н.Земцов.История государства и права России.М., 2008. С. 231. 5 月28 日也成为了俄罗斯检察机关成立日。

［5］［俄］О.И.奇斯佳科夫：《俄罗斯国家与法的历史》（下卷），徐晓晴译，法律出版社2014 年版，第199 页。

［6］同前注［2］，第241 页。

［7］См: Б.Н.Земцов.История государства и права России.М., 2008. С. 293.

［8］同前注［5］，第270 页。

［9］См: В.М.Сырых. История государства и права России(Том 2).М.,2014. С. 276.

［10］这体现在1977 年《苏联宪法》的第164 条。

［11］Б.Н.Земцов.История государства и права России.М., 2008. С. 303.

［12］参见［苏］С·К·诺维科夫：《苏联检察系统》，中国人民大学苏联东欧研究所译，群众出版社1980 年版，第117 页。

［13］同前注［12］，第28 页。

［14］Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 24.07.1929“Положение о Верховном Суде Союза ССР и прокуратуре Верховного Суда Союза ССР”.

［15］В.М.Курицын.Исиория отечественного государства и права 1929-1945.М., 2016. С. 102.

［16］В.К.Цечоев. История органов и учреждений юстиции России. М., 2014. С. 361.

［17］同前注［5］，第139 页。

［18］最高人民检察院研究室：《中国检察制度史料汇编》，1997 年内部编印，第390 页。

［19］参见徐益初：《实践中探索中国特色的检察制度——借鉴前苏联检察制度的回忆与思考》，《国家检察官学院学报》2005 年第1 期。

［20］参见1954 年《宪法》第51 条、83 条规定。

［21］1954 年《宪法》第81 条；1954 年《人民检察院组织法》第3 条。

［22］1954 年《人民检察院组织法》第4 条。

［23］参见徐益初、民胜：《关于检察院一般监督的争议》，《中国当代法学争鸣实录》，湖南人民出版社1998 年版，第88 页。

［24］闵钐：《检察权理论体系中的公共利益》，《中国检察官》2018 年第15 期。

［25］王日春：《检察监督与法律监督的解读》，《社会主义研究》2009 年第3 期 。

［26］同前注［25］。

［27］该理论在《人民日报》1958 年1 月7 日版的《驳刘慧之的“最高监督论”》中有详细论述。参见闵钐、薛宏伟：《共和国检察历史片段》，中国检察出版社2009 年版，第130-135 页。

［28］曾宪义：《检察制度史略》，中国检察出版社2008 年版，第297 页。

［29］1949 年11 月2 日通过的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第8 条。

［30］田夫：《依法独立行使检察权制度的宪法涵义——兼论重建检察机关垂直领导制》，《法制与社会发展》2015 年第2 期。