对于修订《事业单位登记管理暂行条例》的思考和建议

● 湖南省委编办课题组

国务院于1998年出台实施、2004年修订的《事业单位登记管理暂行条例》（以下简称《条例》）是目前对事业单位进行登记管理的一部重要的行政法规。它的出台标志着在全国建立起统一的事业单位登记管理制度，对确立事业单位法人地位、规范事业单位运行、推进事业单位的社会化、增强事业单位公益属性、满足人民群众公共服务需求等方面发挥了重要作用。然而，随着经济社会的不断发展，市场经济体制的不断完善，全面深化改革和全面依法治国不断推进，以及社会关系不断变化，在贯彻执行《条例》时也面临不少新问题、新情况和新挑战，亟需进一步修订完善，以适应形势发展和情况变化，为新时代的公益事业发展需要提供更好的制度保障。

一、《条例》修订的必要性分析

（一）适应进一步规范事业单位运行的需要

《条例》的出台实施破解了事业单位登记管理无法可依局面，但存在条例规定过于原则、操作性不强、重登记轻监管等问题。同时，在实践中，不断出现登记管理机关体制机制不顺、政策与法律衔接不畅，事业单位重视不够、法人登记较为随意，事业单位运行不规范、举办单位履职缺位，事业单位社会化程度不高、独立法人地位落实难，职能部门重视不够、联动机制缺乏，监管基础薄弱、监管手段不力，执法缺乏权威性、处罚措施难等问题。究其原因，与目前《条例》不够完善有关。如何通过完善《条例》破解登记管理实践中存在的各种问题，是当前面临的一个现实问题。

（二）适应建立各类事业单位统一登记管理制度需要

建立各类事业单位统一登记管理制度，是党的十八届三中全会确定的重要改革任务。为落实上述精神，中央编办单独或联合其他部委近几年出台了事业单位、社会团体及企业等组织利用国有资产举办事业单位设立登记办法、民办学校分类登记实施细则、事业单位和民办非企业单位登记管理工作信息共享与业务协同等政策。当前，如何落实建立各类事业单位统一登记管理制度改革精神，是《条例》需要解决的一个重大课题。

（三）适应推动国家治理体系和治理能力现代化建设的需要

我国现有110多万个事业单位，从业人员3000多万，其中进行事业单位法人登记的有93万余个，这些事业单位经费来源不一、社会功能各异，主要涉及教育、卫生、农林牧水、交通、城市公用、文化、科研、机关后勤等行业领域。可以说，事业单位既是我国仅次于市场经济主体的第二大社会组织，是非营利法人中最重要的一支力量，是加强和创新社会管理的工作对象，也是协同参与社会治理和完善社会管理格局的重要力量，是整个国家治理体系和治理能力现代化中不可或缺的重要组成部分。事业单位量大面广的特点，决定了可以通过完善登记管理制度，对其强化履行社会管理和服务职责的自觉性加以约束和引导，确保事业单位疏导和化解社会矛盾，促进社会和谐稳定，适应推动国家治理体系和治理能力现代化建设的需要。

（四）适应满足人民群众日益增长的公益服务需要

事业单位作为社会公益服务最主要、最重要的供给主体和力量，对其实施登记管理，最终要以人民为中心，以人民需求为导向，不断激发事业单位活力，履行公共服务职能，推动公共事业更好更快发展，形成中国特色公益服务体系，这是《条例》出台实施的根本目的。目前，我国社会公益事业仍存在着公益服务总量不足、公益服务水平较低、部分事业单位逐利倾向重、公益服务方向偏离等问题，已难以适应新时代人民群众在公益服务方面的获得感、幸福感、安全感需要。如何按照事业单位改革要求，通过完善《条例》，确保事业单位公益属性，更好地为社会提供公益服务，已成为一个亟待解决的突出难题。

二、对《条例》修订完善的思考和建议

（一）指导思想

不断规范和完善事业单位登记管理制度是党和国家深化分类推进事业单位改革的一项重要举措，必须坚持党对事业单位的全面领导，确保事业单位登记管理制度始终沿着正确的政治方向推进，确保党的方针政策得到全面贯彻落实。坚持事业单位工作以人民为中心，解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题。坚持登记管理制度的改革创新发展理念，不断提高登记管理质量。

（二）修订原则

结合事业单位登记管理制度沿革和当前我国事业单位分类改革和行政审批制度改革的实际，重点把握以下几点原则：一是坚持与时俱进，回应时代呼唤。适应新时代对登记管理工作提出的新任务新要求，回应新时代人民群众对公共服务多元化、公益事业平衡充分发展的迫切需求。二是坚持问题导向，立足工作实际。始终坚持问题导向，尊重事业单位登记管理工作规律，着力解决事业单位登记管理工作中出现的普遍、集中、重大问题。

（三）修订方式

《条例》总体框架基本能够适应目前事业单位登记管理发展需要，其基本原则、基本内容等能够继续指导事业单位登记管理。根据法律法规修改既不能频繁修改，又不能一成不变，需要在连续性、稳定性和适应性之间寻求平衡的原则和精神，并借鉴社会团体、公司登记管理法规部分修订方式，《条例》也宜采用部分修改方式。

（四）具体内容

1.关于法规名称。《条例》实施至今已近20年。当初出台《条例》主要是为了落实中央有关“使事业单位具有法人资格，进行事业单位法人登记”，“暂行”历史使命已经完成。而且，《条例》制定时的基础理论和社会形势发生了较大变化，人们对事业单位的认识不断深化，事业单位登记管理制度不断完善，事业单位的改革目标和发展定位已非常清晰和明确。因此，《条例》不宜再继续“暂行”，建议修订时去掉“暂行”二字。

2.关于立法目的。党的十八大提出了物质文明、精神文明、政治文明、社会文明、生态文明“五位一体”的奋斗目标。《中华人民共和国民法总则》（以下简称《民法总则》）对民事主体从事民事活动遵循保护生态环境进行了规定。修订《条例》时需明确发挥事业单位在物质文明、精神文明、政治文明、社会文明、生态文明建设中的作用。

3.关于适用范围。根据《中共中央关于分类推进事业单位改革的指导意见》和党的十八届三中全会提出的“建立各类事业单位统一登记管理制度”精神，以及《民法总则》有关非营利性法人的规定，并结合实践中存在不少不具备法人条件的事业单位，应立足于公共服务主体多元化，增强公益服务水平，增强公益服务事业发展活力目标，重新界定事业单位，侧重于事业单位的社会性、非营利性而弱化其国家性、所有制意义。据此，建议修订后适用范围包括国家机关举办的事业单位、其他组织利用国有资产举办事业单位、符合事业单位登记管理有关规定的社会服务机构、不满足法人条件的事业单位以及上述事业单位的分支机构。

4.关于登记或备案。根据《民法总则》有关“依法不需要办理法人登记的，从成立之日起，具有事业单位法人资格”内容，为适应实践中对非法人事业单位的监管需要，有必要对事业单位非法人登记事宜予以明确，规定不具备事业单位法人条件的，应当申请事业单位非法人登记或事业单位法人分支机构登记。

5.关于遵循国家法律法规和政策的要求。根据《民法总则》有关民事主体活动原则和社会主义核心价值观精神以及事业单位的非营利法人属性，建议将弘扬社会主义核心价值观，遵循诚信原则，不得违背公序良俗，不得从事营利性经营活动，有利于节约资源、保护生态环境与遵守国家法律法规一起作为事业单位活动的遵循要求。

6.关于管理体制。一是根据此次中央关于深化党和国家机构改革中机构编制部门管理体制调整精神，重新明确事业单位登记管理机关的定位。二是吸收《条例》实施细则有关规定，对不同层级单位联合举办的事业单位以及跨行政区域单位联合举办的事业单位登记管辖作出明确规定。三是根据中央深化放管服改革要求，吸收实践中有关探索，增加授权登记管理制度，明确上级登记管理机关可将本级登记管理的事业单位授权委托下级实施登记管理。

7.关于具体登记制度。根据中央深化放管服改革要求和深入推进审批服务便民化、推进社会信用体系建设的精神，以及《民法总则》有关法人成立条件规定，一是增加登记审批服务便民举措规定。对登记管理服务标准化建设，优化办事流程，大幅压缩办理时限，建立和完善网络服务系统，推进线上线下一体化服务等予以明确。二是明确登记管理机关办理事业单位登记，不得收取费用。三是简化设立登记条件。四是关于法定代表人规定。对法定代表人的信用记录要求予以明确，并结合实践中事业单位行政主要负责人长期空缺，不利于单位开展工作的实际，补充规定事业单位的主要行政负责人或主持工作的行政副职都可以作为法定代表人登记人选。五是关于注销登记问题。增加简易注销有关内容，并规定事业单位法人无故歇业达到一定时限也应注销登记；事业单位法人注销登记的，其分支机构随之注销登记。

8.关于监督管理制度。根据中央有关强化事业单位事中事后监管的精神，从事业单位自身建设和外部监管两方面进行完善：加强和改进事业单位党的建设、加强对事业单位章程的管理、事业单位组织治理结构建设、建立事业单位信息披露制度、适当延长年度报告报送时间；职能部门联合管控机制建设、事业单位信用监管、事业单位绩效考评制度、补充需要处罚事业单位违法违规的情形和完善有关法律责任追究形式。