法治框架下网约车地方管理制度的完善

(中共南昌市委党校，江西 南昌 330031)

进入新世纪以来，随着社会经济的快速发展和互联网与各产业的深度融合，一大批共享经济业态企业发展迅速。网约车行业作为共享经济的代表，在近十年来发展迅速，破解了城市潮汐出行、节假日集中出行问题，在填补原有城市客运体系未能满足的出行需求和消费升级需求方面，成为传统出租车和公共交通体系的有效补充。作为新兴业态，网约车自出现之日起，就一直面临安全、监管等诸多问题的争议，如何在法治框架下对其进行有效管理，是地方政府需要面对的问题。2017 年7 月，国务院在《关于促进分享经济发展的指导意见》中提出：“加强释法、修法工作，按程序及时调整不适应分享经济发展和管理的法律法规与政策规定，不断优化法律服务。在相关立法工作中，根据国家有关战略部署和分享经济发展特点进行设计，加强制度与监管的适应性。根据需要及时研究制定分行业分领域分享经济管理办法”。

一、网约车地方管理制度现状

2014 年下半年开始，网约车在各地迅速发展，但由于缺乏对其进行管理的法律制度，又不符合原有法律规范中的出租车行业准入标准，网约车很长一段时间内处于“非法营运”状态，成为基层交通管理部门打击 “黑车” 的目标。针对这一情况，2016年7 月28 日，交通运输部等七部委联合颁布了《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》(以下简称《暂行办法》)，从中央立法层面，赋予了网约车合法地位，将其纳入出租汽车监管机制中，定性为“预约出租汽车”。同时在办法中，要求各地结合实际情况制定实施细则。

在地方层面，各地也纷纷开始制定相关管理制度。由于《行政许可法》第15 条规定，只有省、自治区和直辖市可以设立地方性法规性质的行政许可，或者由其地方政府设立临时性许可。因此，各地在制定网约车管理办法时，采取了多种立法形式。在省级层面仅有辽宁省于2017 年制定了 《辽宁省客运出租汽车管理条例》，以省级地方性的形式规定了网约车的具体管理办法。北京、上海等直辖市，是以多部门联合出台规范性文件的形式，具体管理网约车的准入与规范。而大量的设区市则主要是以对上位法已设定的行政许可制定实施标准的路径，制定各地的管理办法，也大多是以“试行”“暂行”的形式出现。2017 年4 月，在《暂行办法》颁布后，南昌市发布《南昌市网络预约出租车经营服务管理实施细则（暂行）》。2017 年6 月，九江市发布《九江市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则 （试行）》及《九江市私人小客车合乘出行管理暂行规定》。随后各地市也陆续推进，完成全省十一个设区市级细则制定工作。2017 年12 月，江西省修订《江西省道路运输条例》，将网约车纳入“出租汽车客运管理”范畴，在省级层面定义网约车性质。

从全国范围看，截至2018 年4 月1 日，在全国197 个地级以上城市(包括4 个直辖市、193 个地级市)中，已发布细则的城市占比为66.33%[1]。这一数据表明，在《暂行办法》发布后，我国基本形成了一个包含中央和地方，层级清楚的网约车管理法律体系，初步解决了网约车监管“法律真空”的问题。

二、存在的问题

由于网约车是一个新生事物，且在不断的发展过程之中，中央层面法规的制定时间较短，地方管理部门在制定本地管理规定时，也往往存在旧路径依赖的倾向，使得各地网约车管理的相关规定在实践中，存在不少问题。

1.网约车地方管理制度的内容，缺乏上位法充分的法律授权。首先，授权来源法阶位过低。作为地方管理细则的授权来源，《暂行办法》法阶位过低，并不是适格的行政许可授权主体。根据《行政许可法》第十四条之规定，只有法律、行政法规才可以制定行政许可，必要时，国务院也可以采用发布决定的方式设定行政许可。《暂行办法》中，提出了网约车必须获得“网络预约出租汽车经营许可证”、“网络预约出租汽车运输证”和“网络预约出租汽车驾驶员证”（下面简称“网约车三证”），对能够进入网约车市场的人员和车辆进行了限制性规定，明显属于行政许可范围。交通部等七部委联合发布的《暂行办法》，既不属于法律也不属于行政法规,亦不属于国务院发布，只属于部门规章。其以部门规章作为行政许可的设定主体，无法为地方的管理细则提供适合的法律依据。而地方管理细则往往在第一条，就开宗明义直接引用其作为法律来源，比如《萍乡市网约车管理细则》第一条规定：“根据国务院办公厅《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》《江西省道路运输条例》交通运输部《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》等有关法规和规章的规定，结合本市实际，制定本暂行办法”，因此，这一上位规定的瑕疵，直接影响地方实施细则的制定依据。其次，授权的内容依据不充分。根据《行政许可法》第十七之规定，规章只可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定，也即是只能设立执行性的行政许可立法。《暂行办法》作为部门规章提出的“网约车三证”，本身则具有制定准入性行政许可的效力。而在实践中，各地实施细则均依据《暂行办法》规定了“网约车三证”的取得条件及具体程序，这使得地方网约车管理办法中的授权也缺乏许可基础。

2.网约车地方管理制度的内容，冲突了上位法的禁止性规定。《暂行办法》中第三条规定了网约车按照“高品质服务、差异化经营的原则”。根据这一精神，各地在制定网约车管理细则中，对取得“网络预约出租汽车运输证”（下简称“车证”）和“网络预约出租汽车驾驶员证”（下简称“人证”）的条件，纷纷做出了基于“户籍”、“车型”“排量”等的限制性规定。比如《北京市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则》第八条规定，取得网络预约出租汽车驾驶员证必须具有本市户籍。《广州市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第8 条规定，“从事网约车经营的车辆，车身长度不小于4600 毫米，车身宽度不小于1700 毫米，车身高度不小于1420 毫米，配置防抱死制动系统（ABS）、前排座位安全气囊和前、后座安全带，排量不小于1750 毫升。”《重庆市网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》规定，网约车“采用增压发动机的车辆，排量在1.5T 及以上，采用自然吸气发动机的车辆，排量在1.8L 及以上，车辆轴距不少于2650mm”。这些限制性、高标准的规定，一是违背了反对地方保护主义的原则。《行政许可法》第十五条规定：行政许可“不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场”，将外地驾驶员和车辆排除在本地范围内，不符合《行政许可法》反对地方保护主义原则，直接违反了上位法禁止性规定。二是违背了限制竞争的原则。2016 年，国务院在《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》中明确规定：设定市场准入时，“不得设置不合理和歧视性的准入和退出条件”。各地在实施细则中，对网约车车型存在追求大排量、高档次倾向，普遍要求车辆轴距不小于2650 毫升左右，有些城市在具体执行中还直接以车价作为限制性准入标准，如《兰州市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则(试行)》中就规定，网约车必须符合“价格14 万元以上(以车辆缴纳购置税发票所标定的车辆价格为准)”的条件。另外，各地普遍要求燃油网约车排放量不低于1.8L，有的还要求不低于2.0L。这些限制性的准入规定，既不符合国务院规定中关于反对限制竞争的要求，违背市场规律，更与绿色出行理念相互冲突，也与国家鼓励小排量汽车发展的要求相背离。

3.网约车地方管理制度的内容，偏离了共享经济发展的初衷。在以往，传统出租车行业属于特许经营，一直受到比较严格的总量控制。由此也导致了很长一段时间内，出租车行业的数量、价格、服务等不能完全满足人民出行的需要，各地屡禁不止的“黑车”就是这一情况的反应。同时，城市出行的需求天然存在时间、空间不平衡的特点，单纯依靠增加出租车的供应量并不能从根本上解决问题。作为共享经济的代表，网约车在不增加城市交通压力的情况下，利用现有运力解决了城市出行的潮汐需求和高峰期需求，很好地补充了出租车供应的不足。《暂行办法》第2 条将网约车明确定义为出租车的一种，从国家层面上赋予了网约车营运资格。

但是网约车毕竟是一种新型出租车形态，大量网约车并非专职的运营车辆，而是兼职运营性质。据全国最大网约车平台滴滴公司数据显示，目前其注册司机量已经媲美全国出租车司机总量，但50%的司机每天工作时长不超过2 小时，其订单总量仅为出租车客运量20%，其主要解决高峰期弹性运力的补充[2]。据调查，在一些地市，网约车兼职车辆比例超过了80%。地方网约车管理办法中，对于这类车辆仍然采取了“一刀切”的管理办法，这样大大加大了兼职车辆的成本，背离了共享经济的初衷。比如关于车辆保险问题，各地在制定管理细则中，均要求办理“车证”的车辆，变更车辆性质为营运车辆，并办理营运车辆保险。如《台州市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（试行）》第十一条规定，办理《网络预约出租汽车运输证》，应当提交机动车投保营运车辆相关保险的资料及其复印件。《南昌市网络预约出租汽车经营服务管理实施细则（暂行）》也规定，取得网络预约出租汽车运输证必须“按规定投保相关营运保险”。根据惯例，营运车辆的保险费用要比非营运车辆保险至少高出一倍左右，对于共享性质的兼职车辆来说，明显加重了车辆负担。同时，兼职网约车营运性质的转变，也对其报废年限、二手车残值等造成不利影响。这种对于兼职性质的网约车采取与全职营运的出租车和专职网约车一样的管理规定，明显违反了公平原则。现实中，大量网约车特别是兼职网约车不愿办理车证，就是这一状态的反应。按照交通运输部运输服务司披露的数据，截止2018 年4 月，全国有34万人和17 万台车辆分别取得了网约车驾驶员资格和网约车运营证[3]。这在全国几千万网约车数量中占比极少，大量网约车仍属于无证运营状态。将兼职网约车比照传统出租车进行准入式管理，加大了实际管理的难度，同时也背离了共享经济发展的初衷，打击了兼职网约车进入正规平台的积极性。

三、法治框架下网约车地方管理制度的完善

1.及时调整，完善网约车管理的配套法律体系。从中央层面看，现有的《暂行办法》以部门规章的形式对网约车准入监管设立行政许可，与《行政许可法》的相关规定不一致。因此，应当制定更高阶位的网约车管理法规来代替现行的 《暂行办法》。依据《行政许可法》第十四条第二款之规定。可由国务院以制定行政法规的方式，出台网约车管理办法，对其中设立的行政许可提供适格的法律依据，《暂行办法》中的管理措施可以作为实施行政许可的具体规定。由于行政法规的设立时间相对较长，也可以由国务院以发布决定的方式来设立对网约车的管理制度。最终，以正在立法中的以《电子商务法》为代表的“互联网+”战略和“共享经济”相关政策法规为依托[4]，将网约车管理内容纳入其中。

从地方层面来看，省级层面立法数量极少，具体管理规定主要集中在直辖市和各设区市，以“临时许可”的形式出现。这固然符合网约车管理中“一城一策”的原则。但根据《行政许可法》第15 条的规定[5]，临时性许可只有一年的期限。各地细则大多集中在2017 年左右制定，到2019 年均面临制定省级地方性法规的任务。因此，应当及时总结“试行”“暂行”办法形成的经验，提请省、自治区、直辖市人大制定地方性网约车管理办法，从而为设区市实施细则提供更直接的法律依据。形成中央、省、市三级相互协调的网约车管理法律体系。

2.市场为主，放宽网约车准入标准。现行“网约车三证”所体现出来的“管人、管车、管平台”的审批式管理思路，很大程度上可视为是原有传统出租车管理制度的延伸。各地在实施细则中，又继续强化了对人、车、平台的具体审批标准。这样的立法思路，其目的在于避免网约车行业对传统巡游出租车行业的冲击，维护市场秩序，同时通过对平台和车辆、驾驶员的直接管理，力图实现对消费者权益尤其是安全权的保护，这是一种传统静态意义上的消费者权益保护路径[2]，容易导致行政管理成本巨大，出现寻租空间。实际上网约车作为依托于现代信息技术基础之上的行业，信息数据十分透明，完全可以利用技术手段实现更精确化的高效管理。政府应当转变直接干预的思路，转向“政府管平台，平台管人、车”的管理路径，进一步放宽网约车的准入标准规定，修改其不符合上位法，不利于市场竞争公平竞争的规定，着力于规范网约车平台的行为，以市场为主体，创造良好的公平竞争环境，由充分的市场竞争推进网约车服务的优化。

3.因地制宜，优化网约车地方管理制度内容。网约车作为共享经济的代表，其主要功能是利用闲置运力补充城市客运的不足与不平衡。所谓共享，就应当与职业化的服务相互区分开来，才有利于行业的长期发展。因此，应当对网约车中的兼专职司机加以区分，进行分类管理。可利用网约车平台数据透明的特点，设立接单数据标准，动态监控及时调整，将网约车区分为专职车和兼职车。对专职车采用现行的“车证”“人证”的合规化管理，而对于接单数量低于标准的兼职车辆，实施更低的准入标准。不改变车辆属性，不办理“车证”。同时，为了维护消费者权益，保障运输安全，可要求平台公司为兼职车辆提供一单一次的附加安全保险，保险金额不低于营运险保障标准。各地可以根据自身网约车发展的情况，结合本地专兼职车辆比例，在充分调研的基础上，出台更加精细化多样化的管理措施，依照“一城一策”的原则，制定本地区网约车管理的具体办法。