公益诉讼一体化办案机制研究——以重庆市人民检察院第二分院辖区实践为样本

● 钟晓云 李 庆 易亚东 /文

得益于检察一体化的经验，公益诉讼一体化办案机制作为做好公益诉讼工作的举措逐渐在实践中运用开来。最高人民检察院（以下简称最高检）印发《2019年公益诉讼检察工作要点》要求“强化一体化办案机制建设”，标志公益诉讼一体化办案将作为一种常态化机制在全国范围内运用。本文以重庆市人民检察院第二分院（以下简称重庆二分院）辖区实践为样本进行分析，旨在从当前公益诉讼一体办案现状中发现问题、找出对策，推动公益诉讼一体办案机制进一步完善。

一、公益诉讼一体化办案机制该当性分析

公益诉讼一体化并非全新概念，其本质不过是检察一体化在公益诉讼工作中的具体运用。套用检察一体化的内涵［1］，可将公益诉讼一体化办案机制界定为：为高效独立行使公益诉讼检察权，检察系统内部不同检察院、不同内设部门之间构建的一种“上下统一、横向协作、内部整合、总体统筹”的办案关系和方式。在公益诉讼一体化办案机制中，各主体之间的关系是上命下从的领导关系,运行方式包括上下一体、内部一体、横向一体协作办案，内容包括统一案件线索管理、统一案件备案审批、统一调配办案力量、统一指挥办案等机制。

（一）建立公益诉讼一体化办案机制的实践价值

1.整合办案资源提升办案能力。公益诉讼是一项系统性工程，包括线索摸排、调查核实、诉前程序、提起诉讼等多个环节，对办案能力有着较高要求。通过上下、横向、内部的协作，可以有效整合人才资源及技术装备，为破解办案中遇到的难题提供支持。

2.集中办案力量提升办案效率。办理公益诉讼案件是为了避免国家利益和社会公共利益处于持续侵害中，必须注重办案效率的问题。如何高效地开展公益诉讼工作，不仅需要具备较高的办案能力，办案力量的投入也很重要。通过统一指挥、调配办案力量，对办案力量不足的院予以支持，可以确保办案工作高效进行。

3.打破地域限制克服办案阻力。尽管目前已基本实现省以下地方检察院财物统一管理，但“人”的管理没有与地方剥离，检察权“去地方化”的问题没有得到有效解决。借鉴职务犯罪侦查的经验，通过交办、提办、参办、督办或指定管辖等一体化办案手段，有利于减少和排除地方干扰，确保办案工作顺利进行。

（二）建立公益诉讼一体化办案机制的现实必要性

从重庆二分院辖区情况来看，无论从破解当前的难题还是从做好公益诉讼的角度，建立公益诉讼一体化办案机制都有着现实必要性。

1.破解当前办案力量不足的需要。目前，重庆二分院和辖区9 个基层院单设公益诉讼检察部门的有5个，有公益诉讼干警68 人，平均每院近7 人。从干警构成来看，院领导14 人、占20.6%，女干警20 人、占29.4%；从干警分布来看，较多的院有10 人左右，较少的院只有5 人（含院领导）；从入额情况来看，较多的院有4 名检察官，较少的仅有院领导1 名检察官。由于院领导要兼顾大局，女干警在一定程度上较难适应户外调查取证工作，公益诉讼干警有时还需承担其他工作，公益诉讼实行办案组模式等原因，办案力量不足、分布不均的问题较突出，故通过一体化办案机制整合办案资源尤为必要。

2.突破大要案特别是破解诉讼空白的需要。两年来，重庆二分院辖区办理的有影响案件少，诉讼案件基本处于空白，没有很好地发挥出公益诉讼“办理一案、治理一片”的效果。诚然，这也是全国不少检察机关面临的困境。究其原因一方面是可诉讼线索少，另一主要原因在于检察权地方化的问题难以突破。有必要借助一体化办案机制打破地域限制，实现新的突破。

3.服务保障大局的需要。维护国家利益和社会公共利益的首要任务，就是要服务保障好大局。服务生态文明建设、推动长江经济带绿色发展、打好防治污染攻坚战、保障人民群众“舌尖上的安全”等是当前的大局。仅凭一人之力、一院之力成效甚微。必须整合办案资源，发挥检察一体化优势为服务保障大局提供优质检察产品。

二、公益诉讼一体化办案实践现状分析

（一）实践主要表现及问题

1.上下一体联合办案实践较少。上下一体协作是公益诉讼一体化办案的主要方式，核心是以统一指挥案件、统一调配办案力量为内容的联合办案。从各地情况来看，上下一体联合办案的实践还不多。重庆目前只有最高检挂牌督办的石柱县水墨溪湿地自然保护区建设工业园破坏生态环境案、重庆首例行政公益诉讼案——荣昌县畜禽养殖破坏生态环境案等几例案件。相较于联合办案，上级院更多的精力在统一案件线索管理、统一案件备案审批上。

2.案件审批与办案效率间存在一定矛盾。公益诉讼案件报上级院审批是较为通行的做法，但上级院如何审批各地做法不一。重庆二分院审批基层院报送的案件按照登记分案、检察官审查提出意见、分管检察长决定的流程进行，但重庆另一分院则是由分院检察官直接决定。前者审批模式能够适应大部分案件的办案节奏，但对于一些公益损害能够及时消除如垃圾乱堆、污水乱排等案件，后者更具优势。

3.线索统一管理存在形式化倾向。线索统一管理包含两方面：一是下级院将线索报上级院备案，二是上级院审查线索并根据具体情况作出分类处置，包括交办、提办、参办、督办或指定管辖等。实践中，下级院逐渐把线索报备与案件审批同步进行。即报上级院备案的线索往往已经进入诉前程序，不存在分类处置的必要，致使线索统一管理趋于形式化。

4.内部一体协作互动性不够。目前各院内部的协作主要体现在线索移送方面，在线索摸排、调查核实、技术支持等方面的协作比较少。线索移送具有明显的单向性，主要表现为公益诉讼检察部门向其他部门的“索取”。鉴于此，重庆二分院辖区开州院在其公益诉讼案件线索管理办法中不但规定了其他部门应移送案件线索，还明确要求公益诉讼检察部门指定专人定期到其他部门查询案件线索。

5.横向一体协作效率不高。《重庆市人民检察院公益诉讼办案规程（试行）》规定办理生态环保类刑事附带民事公益诉讼案件时，由刑事案件犯罪地检察院公益诉讼检察部门调查收集证据，认为符合刑事附带民事公益诉讼条件的，公告后移送集中管辖地检察院审查起诉。横向一体协作亦主要围绕集中管辖展开。但在实践中集中管辖地检察院是否移送线索、何时移送、是否披露刑事案件相关情况等具有一定随意性，加之公益诉讼公告期与刑事案件审查起诉期间存在冲突，导致目前横向一体协作效率不高。

（二）制度层面的原因分析

目前公益诉讼一体化办案实践中的问题是由多方面因素决定的，既有主观方面如认识不到位、重视程度不够等，也有客观方面如相关线索少、经费保障不足、各院各部门本身办案压力大等。发挥制度性要素的指导和规范性作用是机制运行的重要保障。［2］由于制度建设不完善，没有发挥好制度性要素的指导和规范性作用是导致当前现状的主要原因。

1.顶层制度供给不足。公益诉讼一体化办案机制建设属于顶层设计的范畴，宜以自上而下的模式进行。最高检出台的《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》和《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》系对案件办理一般程序的规定。虽然最高检在《2019 年公益诉讼检察工作要点》中基本勾勒出了公益诉讼一体化办案机制的框架，但囿于“探索” “鼓励”等表述，尚不足以有效发挥指导和规范性作用。

2.机制建设碎片化。目前除安徽、陕西、福建［3］等地外，大部分地区没有进行专门的制度建设，公益诉讼一体化办案的主要内容被全部或部分融入进不同制度中。两年来，重庆二分院辖区两级院共制定涉及公益诉讼一体化办案内容的文件7 份，没有一份文件完整地规定了一体化办案的问题，碎片化明显：如在具有一般适用性的《办理公益诉讼案件管理办法（试行）》中没有统一调配办案力量、统一指挥办案的规定，又如7 份文件内容主要涉及上下一体、内部一体，横向一体则少有涉及。

3.机制建设缺乏刚性约束。法律后果是权利义务合乎要求地实施的后果或未必合乎要求地实施的后果，是法律规则刚性约束的保障。［4］分析前述7 份文件，关于“法律后果”的规定存在缺失或不具备操作性的问题。如《办理公益诉讼案件管理办法（试行）》旨在提高辖区公益诉讼办案质量，却没有相应法律后果的规定。又如《公益诉讼案件线索管理办法（试行）》中规定将执行情况纳入分院对基层院的考核项目，但根据重庆现行模式，分院并不具备考核权。有效“法律后果”的缺失，导致了机制建设与实践情况的失衡。

三、完善公益诉讼一体化办案机制的建议

（一）完善公益诉讼一体化办案机制的路径

良好的制度设计是机制高效运行的基础，制定统一的公益诉讼一体化办案规范，发挥好制度性要素的指导和规范性作用，是完善公益诉讼一体化办案机制的有效路径。规范的制定应按照自上而下的模式进行：由最高检完善顶层设计，搭建公益诉讼一体化办案机制框架；各省（直辖市）级检察院以顶层设计为纲，结合地区情况建立完善统一的一体化办案机制；各市（分、州）级检察院根据实践需要，可作进一步细化。

（二）公益诉讼一体化办案机制需完善的内容

1.强化线索评估，完善线索统一管理。改变“备而不审”的现状，基层院发现的公益诉讼案件线索应及时报上级院备案，不能与案件审批混为一谈。上级院除对案件线索进行登记外，应安排专人从线索的背景、成案可能性、公益损害等多角度出发，对案件线索进行分析评估，提出具体处理意见。

2.优化案件审批权限，提升案件统一审批效率。考虑到办案效率的问题，案件审批权限有必要适当下放。对于实践中已经多次办理并积累了一定办案经验的类型化案件，由上级院公益诉讼检察部门直接审批决定；对于实践中办理较少的新型案件或重大疑难案件，由上级院分管检察长决定或提交检委会研究决定。

3.赋予市（分、州）级检察院指挥权，强化统一指挥办案。市（分、州）级检察院是一体化办案机制中的关键一环。赋予市（分、州）级检察院对基层院案件办理的指挥权，既能充分发挥市（分、州）级检察院的主干作用，又能鼓励和支持基层院查办大要案，化解基层院办案过程中遇到的困难和阻力。

4.建立公益诉讼专业团队，强化统一调配力量。在市（分、州）级检察院辖区范围内，选取各基层院公益诉讼业务骨干组建公益诉讼专业团队，作为统一调配力量的人才库。同时，将以案代训融入一体化办案机制，通过办案实践实行以案代训，助推参办人员相互学习、共同进步，提升专业团队成员的办案能力。

5.丰富内部协作形式，强化内部一体办案。加强检察技术支持，充分利用各院检察技术力量，按照职责分工，将公益诉讼中的技术问题交由具备专业知识的检察技术部门或干警处理。强化司法警察参与，发挥好司法警察调查取证优势，增强公益诉讼办案工作的威慑力。

6.加强引导和规范，强化横向一体协作。加强对各基层院协作的规范和引导，充分发挥基层院的办案主力作用。机制建设中，应明确各基层院协作的方式，如线索移送、技术协作、联合办案等，引导基层院加强横向协作；规范协作中的细节，如线索移送时间、信息通报方式、卷宗调阅程序等，保证协作质效。

7.建立科学评价机制，强化“法律后果”。机制建设中需要建立起具体且操作性强的评价机制，切实解决联合办案实践少、线索统一管理形式化、内部协作互动性不够等机制建设与实践失衡的问题。对不听从统一指挥安排的下级院，上级院有权作出相应的处理意见，以确保上级意图的落实，真正实现上下一体。

（三）完善公益诉讼一体化办案机制要处理好几个关系

1.理顺上下一体办案与基层院独立办案的关系。上级院抽调基层院办案力量应充分考虑基层院该时期办案力量与办案任务配比情况，并按规定程序进行，避免“上级院集中力量办大案，基层院无人办案”的问题出现。上级院参与办理基层院管辖的案件时，要充分尊重基层院的办案主体地位，保障基层院依法独立地做出决定。

2.理顺一体化办案与普通办案的关系。从公益诉讼办案实践来看，并非所有案件都需要通过一体化的方式办理，利用公益诉讼检察部门自有力量办理案件仍是主流。并且，利用公益诉讼检察部门自有力量也能够高质、高效的完成不少案件的办理。为避免因统一指挥办案、统一调配办案力量给其它院或其它部门造成负担，一体化办案的启动应以必要性为限。

3.理顺一体化办案与外部协作的关系。公益诉讼一体化办案强调的是检察权的整体统一运行，不包含外部协作。这并不意味着一体化办案与外部协作不能兼容。无论从办案的需要，还是从实现双赢多赢共赢监督理念的角度，在公益诉讼一体化办案中加强外部协作都很有必要。只有检察一体化与外部协作相结合，才能切实维护好公益。

注释：

［1］学界关于检察一体化的研究较多，对其内涵界定在强调检察权整体统一的基础上各有侧重。本文采用孙谦主编《中国特色社会主义检察制度》一书中关于检察一体化的界定：“在上下级检察机关和检察官之间存在着上命下从的领导关系；各地和各级检察机关之间具有职能协助的义务；检察官之间和检察机关之间在职务上可以发生相互承继、移转和代理的关系。”即检察一体化包含三个方面的内容：检察权的整体统一、检察机关纵向上下一体、横向协作配合。

［2］参见杨慧、杨森：《制度化与非制度化：我国社会工作督导模式的比较研究》，《中央民族大学学报》2019 年第3 期。

［3］2017 年12 月，安徽省人民检察院出台《关于建立公益诉讼一体化办案机制的若干意见》。2018年1月,陕西省人民检察院出台《关于加强公益诉讼办案一体化工作的意见》。2018 年1 月，福建省人民检察院出台《关于建立公益诉讼一体协作办案机制的工作意见（试行）》。

［4］参见赵树坤：《我国法理学中“法律规则”论拷问》，《法学论坛》2013 年第5 期。