新时代民事检察工作创新发展的思路与对策

● 元 明 /文

民事检察是中国特色社会主义检察制度的重要组成部分，是检察机关法律监督职责在民事诉讼领域的具体体现。自1988年以来，民事检察走出了一条从无到有、从小到大、稳步发展的道路，为促进司法公正，维护社会公平正义发挥了积极作用。但毋庸讳言，民事检察工作与宪法法律赋予的职责和新时代人民群众更高的期待相比，还存在不小差距。具体体现在：一是民事检察监督力度与人民群众司法需求不相适应；二是民事检察工作与刑事检察工作发展不平衡；三是上级检察院对下级指导不够有力，基层民事检察工作总体薄弱。为解决这些问题，最高人民检察院(以下简称“最高检”)新一届党组旗帜鲜明地指出，刑事、民事、行政以及公益诉讼检察职能要全面、平衡、充分履行，并在内设机构改革过程中将原民事行政检察厅分设为民事检察厅和行政检察厅，不断充实民事检察力量。2019年1月，张军检察长在全国检察长会议上再次强调，要推动“四大检察”全面协调充分发展。应当说，民事检察工作迎来了历史上最好的发展契机。如何在新时代实现民事检察工作的创新发展，做强民事检察工作，成为摆在全国民事检察干警面前的一道重要课题。

一、立足民事检察监督职能，实现民事检察与服务大局、保障民生深度融合

习近平总书记明确要求：“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。检察机关在实现总书记要求方面，承担着重大责任，特别是民事检察部门责无旁贷。正如张军检察长指出的那样，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾转化，人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的更高需求，不仅体现在刑事案件中，而且更多体现在民事案件里”。各级检察机关民事检察部门要从讲政治的高度，充分发挥民事检察职能，找准民事检察与服务大局、保障民生的契合点、着力点，逐步实现民事检察与服务大局、保障民生的深度融合，依法保障经济社会持续健康发展。

一是精准服务打好三大攻坚战。要积极拓展民事检察部门参与社会治理的工作途径，加强民事检察环节预防和化解社会矛盾机制建设，贯彻新时期“枫桥经验”，依法公正处理民事检察监督案件，服务打好防范化解重大社会风险攻坚战，维护社会稳定。要把支持起诉工作与精准脱贫有机结合起来，对农民工、残疾人等特殊群体请求给付劳动报酬、抚养费、抚育费、赡养费、损害赔偿等案件，加强支持起诉工作力度，依法维护弱势群体合法权益。最高检曾部署开展为期两个月的协助解决农民工讨薪问题专项监督，支持5566名农民工提起民事诉讼，帮助追回劳动报酬4605万余元，取得了良好的法律效果和社会效果。各级检察机关民事检察部门要形成对弱势群体的常态性保护监督机制，把服务打好脱贫攻坚战对检察工作的各项要求落到实处。

二是积极参与推进扫黑除恶专项斗争。扫黑除恶专项斗争不仅涉及到刑事检察，与民事、行政检察工作亦密切相关。对黑恶势力强迫交易、放高利贷、“套路贷”、恶意逃债、虚假诉讼等非法活动，要综合运用刑事、民事、行政等多种手段加强法律监督。各级检察机关民事检察部门要积极配合深入推进扫黑除恶专项斗争，深入排查“套路贷”“空放贷”“消费贷”等领域违法犯罪线索，强化法律监督，纠正违法犯罪分子以合法形式为掩盖，非法侵占他人财产的错误民事裁判，切实维护人民群众合法权益。江苏省徐州市人民检察院出台了《关于民事行政检察部门参与“扫黑除恶”专项斗争的实施意见》，通过建立刑民无缝对接的办案机制，对黑恶势力违法犯罪人员实施的民事违法行为进行精准打击、专业监督，提高了对黑恶势力违法犯罪的综合打击效能和民事检察贡献度，值得各地参照借鉴。

三是依法平等保护民营经济合法权益。各级检察机关民事检察部门要把习近平总书记在民营企业座谈会上强调的“三个没有变”领会好、把握好，把最高检从已发三个规范性文件中归纳出的11条意见结合本地实际落实好，准确区分经营活动中的正当融资行为与非法集资犯罪，准确区分民营企业参与国有企业重组改制过程中的产权纠纷与恶意侵占国有资产犯罪，帮助民营企业防控风险。要加强产权司法保护，积极参与涉企错案甄别纠正工作，推动形成明晰、稳定、可预期的产权保护制度体系。要贯彻好最高检与全国工商联联合印发的《关于建立健全检察机关与工商联沟通联系机制的意见》，健全日常联系、联合调研、信息共享等机制，共同服务民营经济健康发展。2018年6月，最高检原民行厅下发《关于充分发挥民事行政诉讼监督职能推动解决刑事案件牵连产权保护问题的通知》，对刑事案件了结后侵犯涉案产权的民事责任追究不到位，牵连产权纠纷案件久拖不决等问题加强监督，并对五起案件进行挂牌督办，效果良好。2019年3月，最高检第六检察厅下发《关于充分发挥民事检察职能服务和保障民营经济健康发展的通知》，各级检察机关民事检察部门要领会好、贯彻好通知精神，自觉提高政治站位，不断加强对涉及民营企业民事案件监督，推动检察机关与行业商会、行业调解组织搭建非诉调解平台，加强与工商联组织的协作配合，认真做好矛盾化解工作。

二、加大民事检察工作力度，努力开创民事检察工作新局面

（一）以精准监督理念为指引，不断优化生效裁判结果监督，切实提高监督的精准性和权威性

生效裁判结果监督是民事检察的传统业务和基础性工作，是切实加大民事检察工作力度的重要着力点。2018年，全国检察机关共提出民事抗诉3933件，提出再审检察建议4087件。其中，最高检着重加强对适用法律错误的重大典型案件提出抗诉，向最高人民法院提出抗诉33件。但是，目前无论抗诉还是再审检察建议，都存在精准性不够、影响力不大的问题，特别是再审检察建议采纳率较低。2018年12月，最高检印发《2018-2022年检察改革工作规划》，明确提出健全以“精准化”为导向的民事诉讼监督机制，这是对民事诉讼监督标准、监督方式的重塑性变革。各级检察机关民事检察部门要树立精准监督的理念，通过优化监督实现强化监督，防止片面追求监督数量的粗放式办案。要优先选择在司法理念方面有纠偏、创新、进步、引领价值的典型案件，抗诉一件促进解决一个领域、一个地方、一个时期司法理念、政策、导向的问题，发挥对类案的案例指导作用。

（二）以深化监督为目标，不断加强审判人员违法行为监督，着力破解深层次违法行为监督不足难题

目前民事审判违法行为监督主要集中在超期办案、送达瑕疵等一般程序性违法事项上，对深层次违法问题监督的不够。对人的监督才是最有威慑力的监督，要积极完善审判人员深层次违法行为线索发现机制，引导各级检察机关加强对事监督与对人监督的结合。要努力探索与违法审判责任追究相衔接的审判人员违法行为监督机制，与法院共同防范和制裁审判人员侵犯公民权利、损害司法公正的职位违法行为。2018年河南省人民检察院专门印发《关于民事行政诉讼违法行为监督工作若干规定（试行）》，要求把审判人员违法行为监督作为强化监督刚性的重要突破口，增强发现、跟进审判程序深层次问题和重点环节案件线索的敏锐性，有针对性地提出监督意见，值得各地学习借鉴。2019年2月，最高检下发《关于开展民事审判深层次违法问题监督调研工作的通知》，要求各级检察机关紧紧抓住审判人员违法行为监督这个“牛鼻子”,坚持把对事监督与对人监督结合起来，促进监督事项从审判程序错误等轻微违法情形向审判人员违纪违法等更深层次延伸，切实加强民事审判人员违法行为监督工作。

（三）以双赢多赢共赢理念为指引，强化民事执行监督，推动解决“执行难”问题

监督不是你错我对的零和博弈，也不是高人一等。执行难作为我国现阶段一个综合性司法与社会管理问题，需要相关职能部门共同发力、形成合力。各级检察机关民事检察部门要立足职能、积极参与，监督、支持人民法院依法执行。就执行难问题主动与法院联系，针对不同情况，建立相应的联动机制。加强对法院怠于行使执行权的监督，督促法院提高生效法律文书的执行率。协助法院做好释法说理、申请求助、惩治拒不执行行为等工作。深化非诉执行监督专项活动，加强与司法部联系，力争从源头上促进仲裁、公证以及行政行为依法规范进行。通过专项活动、跟进监督、类案监督等方式，加强执行违法行为的监督，规范执行活动。督促法院针对执行中存在的违法问题，反向审示立案、审判环节中有无源头性违法问题，实现检察监督与审判机关内部预防、纠错机制的良性互动。

（四）突出加强民事诉讼虚假监督，实现虚假诉讼监督常态化

各级检察机关民事检察部门要在总结以往经验和做法的基础上，以“两高”出台《关于办理虚假诉讼刑事案件适用法律若干问题的解释》为契机，继续对虚假诉讼保持严打高压态势，常态化开展虚假诉讼查处工作，并通过对外宣传和公开曝光，充分发挥出警示和震慑作用。最高检近期将发布虚假诉讼监督方面的指导性案例，为全国检察机关正确履行民事法律监督职责提供参考。各地检察机关要积极联合当地有关部门出台在查处虚假诉讼中加强配合与协作的指导意见，重点针对民间借贷、以物抵债、劳动报酬、离婚案件财产分割、破产清算等虚假诉讼案件高发领域，加强与法院、公安、国土资源管理部门、房管部门等单位的联系协作，建立线索移送机制和信息沟通平台，强化对虚假诉讼的有效监督。

三、完善民事检察工作机制，着力提升民事检察监督质效

（一）严格民事检察监督程序，进一步完善办案规范化机制

各级检察机关民事检察部门要积极采取有效措施，优化办案组织，规范办案流程，提高规范化水平。要以2019年2月最高检印发的《最高人民检察院机关司法办案组织设置及运行办法》为依据，不断规范民事检察中司法办案组织运行。2019年2月19日，最高检第六检察厅下发《关于严格省级人民检察院提请抗诉案件办理程序的通知》，引导各级人民检察院民事检察部门树立精准监督和借助“外脑”的办案理念，不断完善办案程序，切实提高办案的精准度和监督的权威性。2月20日，最高检第六检察厅出台《关于实行案件繁简分流暂行工作办法》，明确对民事检察部门所办理的民事复查案件、省级人民检察院提请抗诉案件、最高人民法院诉讼结果监督案件实行繁简分流，进一步优化司法资源配置，提升司法效率。目前，民事诉讼监督规则正在修订过程中，通过修订将进一步明确监督的范围、措施、程序和效力，指导和规范民事检察监督制度的发展。

（二）优化民事检察监督方式，进一步完善多元化监督格局

各级检察机关民事检察部门在加强精准监督的同时，要积极完善抗诉、再审检察建议、纠正违法、检察建议等多元化监督格局。要贯彻落实好最高检2019年2月出台的《人民检察院检察建议工作规定》，充分运用检察建议宣告送达制度、限期回复制度、抄送同级相关部门制度、跟踪督促制度，把检察建议做成刚性、做到刚性。2018年底，最高检就人民法院在民事公告送达中存在的不规范问题向最高人民法院发出类案检察建议，指出当前人民法院在民事公告送达中存在的主要问题，并提出相应建议，起到了示范引领作用。针对2018年再审检察建议采纳率明显下降的问题，省级、市级检察机关应注重开展对再审检察建议的质量检查，以期发现问题，采取措施提质增效。

（三）健全检察一体化工作机制，形成四级院分工负责、各有侧重的工作格局

按照民事诉讼监督规律，不同层级检察院民事检察监督侧重点应有所不同，最高检积极引导省级院和市级院以生效裁判结果监督为重点，基层院以审判人员违法行为监督和执行监督为重点，形成四级院分工负责、各有侧重的工作格局。要积极发挥检察一体化优势，加强各级院之间、各检察业务部门之间线索移送、案件调查、出庭、诉讼监督等协作，健全案件审核报备和督办转办交办机制，形成办案合力。广西壮族自治区人民检察院出台《关于加强民事行政检察办案一体化建设的意见》，加强工作统筹和指导，形成上下联动、横向协作、密切配合的工作格局，效果良好。吉林省人民检察院组建民事检察监督调查指挥中心，实现线索管理、线索研判、案件调度、力量调配、办案指挥、信息发布“六统一”，以调查核实为切入点，进一步凝聚全省办案合力，这种做法可资借鉴。

（四）加强民事检察工作宣传力度，争取社会各界的理解和支持

针对民事检察工作社会知晓度不高的情况，各级检察机关民事检察部门要加大民事检察工作宣传力度，加强与院外宣传部门沟通合作，提高宣传常态化水平，通过新闻发布会、专题片、微电影、专题展览等载体，大力宣传民事检察工作职能和成效。加强和媒体合作，积极运用门户网站、“两微一端”等新媒体，充分发挥传统媒体和新媒体在民事检察工作宣传上的作用。明确宣传重点，积极宣传民事检察典型案例事例、工作进展和先进模范，讲好民事检察故事，提高社会公众对民事检察工作的知晓度、认可度和参与度。

四、加强民事检察监督能力建设，不断提升民事检察监督水平

（一）不断加强民事检察队伍专业化建设，切实提升民事检察监督能力

各级检察机关民事检察部门要坚持把党的政治建设摆在首位，自觉把学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想作为首要政治任务，增强“四个意识”，坚持“四个自信”，做到“两个维护”，不断提高民事检察人员思想政治素质。要加强理想信念教育，弘扬新时代检察职业精神，大力培育践行“忠诚、为民、担当、公正、廉洁”的检察职业道德。要针对民事检察队伍不足和短板，部署开展民事业务建设年活动，设立民事检察大讲堂，推进检察官教检察官，有针对性开展分类培训和岗位练兵，培育综合型办案能手。要弘扬“工匠精神”，培养专业大师，完善专业培训机制，加强对办理互联网、金融、知识产权等新领域、新类型案件的培训，增强培训的实用性和实效性。要大力开展调查研究，组建全国民事检察调研人才库，组织深入研究民事检察重点难点问题，加强高层次人才培养。要通过制定科学的考评办法，推出先进典型人物，引导树立全心全意干事业的良好风尚。

（二）树立智慧借助的理念，充分发挥专家咨询委员会的优势作用

针对目前民事检察队伍专业化程度不高，高层次、专家型人才匮乏的现状，各级检察机关民事检察部门要积极借助“外脑”，及时设立专家咨询委员会，发挥社会力量作用，帮助检察机关提升民事检察专业能力。同时，要不断规范和细化专家咨询论证机制，既通过借助“外脑”促进提高检察官办案能力，又防止片面依赖“外脑”而导致检察官怠于履职尽责。目前最高检已设立民事案件专家咨询委员会，聘请103名专家学者、律师、退休法官、有法律背景的人大代表政协委员等担任委员，先后召开3次专家咨询委员会，讨论疑难复杂案件12件，取得了良好的法律效果和社会效果。在保障专家委员对检察机关司法办案活动行使知情权、参与权、表达权、监督权的同时，各级检察机关要积极借助专家委员以案释法，加强普法宣传，传播检察好声音，争取各方面对检察工作更多的了解、理解、认同、支持。

（三）树立科技借助的理念，充分运用信息化智能化手段推进民事检察工作

要深化民事检察工作与现代科技深度融合，完善运用统一业务应用系统，推进智慧检务工程，全面构建应用层、支撑层、数据层有机结合的新时代智慧检察生态。要依托人工智能、大数据等技术，统筹研发智能辅助办案和管理系统，完善关键信息自动抓取、类案分析、结果比对、办案瑕疵提示、超期预警等功能，促进法律统一适用，助力提高司法质量、效率和公信力。要推动建立全国执行与监督信息法检共享平台，自动分析执行信息，加强动态监督。要加强法信APP等智能化办案软件运用，提升工作质效。浙江省人民检察院出台《关于进一步加强民事行政检察现代科技应用的若干意见》，指导全省加强民事检察信息化智能化建设应用，切实增强民事诉讼监督案件线索发现能力、证据收集调查能力和技术性证据审查运用能力，效果良好，可资借鉴。

（四）健全加强纪律作风建设机制，全面落实检察官办案责任制

各级检察机关民事检察部门要注重加强党风廉政建设，始终坚持把纪律规矩挺在前面。要深入学习贯彻《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》，严格执行《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》和“两高三部”《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》等纪律要求，严格防控风险点。规范接待当事人及其委托代理人制度，原则上必须在控告检察部门的专门场所接待，特殊情况在办公场所接待的，必须佩戴执法记录仪；规范接收案件材料和转办案件程序，所有案件必须符合受理条件，进入案件管理系统；坚决落实过问干预办案登记制度，推广过问干预情况每案附表制度。要强化自身监督，引导全体民事检察干警牢固树立廉洁意识、纪律意识、底线意识和责任意识，坚决杜绝办理关系案、人情案、金钱案，确保公正廉洁执法。要全面实行检察官办案责任制，构建科学合理的司法责任认定和追究制度，研究制定案件质量评价体系，做实对监督者的监督。