当前国际粮食经济形势与中国粮食安全

吕 捷 王雨濛

（中国人民大学 农业与农村发展学院，北京 海淀 100872）

粮食问题是关系到国计民生的重大问题。粮食安全是国家安全的重要组成部分。随着经济全球化、市场一体化的不断推进，国内与国际粮食市场日益联系紧密。特别是在世界粮食能源化、金融化的趋势下，各国争相抢占粮食市场的话语权，全球粮食供求格局发生了重大变化。在贸易传导机制的作用下，中国粮食市场与世界粮食市场互动日益明显。因此，在分析我国粮食供求问题时不仅要考虑人口、经济、资源状况，更要将中国粮食的供求作为世界粮食市场的一部分，从全球化的视角关注新的粮食供求情况。

一、当前国际粮食经济形势

（一）世界粮食能源化、金融化趋势明显。粮食能源化、金融化趋势加剧了全球粮食供求的波动，使国内外粮食价格的形成机制变得更为复杂，增加了保障国内粮食安全的外部不确定性。研究发现，石油价格与粮食价格之间存在长期的因果关系[1]，当石油价格超过一定水平，生物燃料的生产便有利可图，用于制作生物燃料的粮食需求将会猛增，形成“人车争粮”的局面。粮食金融化主要是指粮食被作为金融资本而被炒作,在一定时间国际粮价波动内被放大。在2008年金融危机发生后，国际资本市场一片混乱，国际资本在投资渠道狭窄的情况下，紧盯粮食等国际大宗商品，炒作之风愈演愈烈，使粮食期货市场建立的初衷变质，粮食价格波动加剧。

（二）世界各国争相抢占粮食市场话语权。欧美等农业强国由于在农业生物技术领域占据优势地位，因而从农产品的种质资源上形成了对农业生产的控制。特别是全球农业跨国公司，不仅牢牢控制着粮食生产、品种和贸易，还不断强化对全球粮食的物流、加工等环节的渗入，企图打造粮食“全产业链”的经营模式。巴西、印度等新兴经济体为提高其在全球的经济地位，也在不断强化粮食生产及贸易，使农产品市场竞争力显著增强。此外，外资对中国农产品产业链的控制力也在不断增强，特别是2008年外资进入中国粮食加工流通领域的设限消除后，外资企业凭借其在资本规模、管理模式、购销体系方面的优势，在中国粮食市场拓展业务范围并在中国粮食主产区收购粮库等基础设施[2]。

（三）全球粮食产需格局的重大变化。首先，国内与国际产需格局发生了反向变化。我国粮食主产区从17个省区下降到13个，并从长江中下游向松辽平原、黄淮海平原转移，沿海发达地区则从粮食主产区、产销平衡区转变成主销区[3]；全球格局正好与之相反，西方发达国家继续巩固其农业大国地位，更加重视粮食生产，而非洲、亚洲等欠发达地区则再削弱和淡化粮食生产，逐渐从粮食净出口国变为净进口国。其次，国际粮食“西产东销、西出东进”的供需新格局逐渐形成。美国也逐渐用粮食取代石油作为战略资源来控制和影响世界市场与经济，并把粮食竞争力进一步延伸，使“粮食美元”应运而生。所谓“粮食美元”意为美国凭借着自身强大的粮食生产扩张体系把自己变成全球最大的农产品生产国和出口国，而其他国家要进口美国粮食就需要支付美元，这样就可再次重塑美元强势地位，使其在世界经济中的地位进一步提升。再次，欠发达国家逐渐在粮食供给上处于下风，但在工业特别是制造业上，由于存在劳动力成本等比较优势，反占上风。因此欠发达国家占据了初加工领域，在国际分工上赢得一席之地。在这样的趋势下，国际农产品市场很可能出现以西方发达国家为主产区，部分国家为产销平衡区，以及欠发达国家为主销区的供需新格局。

（四）国际粮食价格呈上涨趋势

国际粮食供需新格局的形成将推升国际粮价上涨。首先，相对于工业品，国际粮食的贸易深度依然偏低，也就是说在世界市场上可用来贸易的粮食越来越少。形成这一局面的原因主要是各国对粮食战略物资地位进一步强化，出口国特价囤储、高价惜售，进口国由于面临国内资源约束增强、粮食种植面积下降等问题，国内供需紧张，被迫借助国际市场平衡供需矛盾。作为三大主粮净进口国，中国在国际上的粮食采购成本将会上升。其次，发达国家持续削减农业补贴，也是推动全球农产品价格上升的原因。在债务危机、国内舆论和国际贸易谈判的压力下，继续削减农业补贴将是未来一段时期内欧美农业政策的主基调，失去高额农业补贴的农产品价格势必会上涨。此外，在我国及其他发展中国家城乡二元经济结构的存在，农民从事农业和粮食生产的意愿持续削弱。政府为了刺激农民种粮的积极性，减少粮食及农产品的进口依赖，不得不人为提高粮价，使粮食价格进一步上涨。

二、我国粮食安全面临的挑战

进入新世纪以来，我国经济发展的思路得到了调整，农业、农村、农民问题进一步得到了重视，特别是在2004年以后全面减免了农业税，启动了对农业的各项补贴，逐年提高了农产品价格。但是，我国粮食生产供给的形势依然严峻。粮食供给结构变化明显，不同粮食品种之间的替代日益增强，且对国际市场的依赖程度逐年增加。

（一）我国粮食需求持续增加，生产供给将面临严峻的挑战。

生产供给受到的挑战主要体现在人口压力、资源要素短缺、工业化与城镇化对资源的消耗三个方面的压力。其一，人口增长和社会发展导致粮食的刚性需求进一步扩大。预测显示，2050年我国人口约为15亿，对谷物和肉食的需求约分别为7.8亿吨和1.2亿吨[4]。其二，粮食生产能力面临资源要素短缺与环境约束的双重压力。以资源要素扩张为基础的农业发展导致了一系列负面影响，如水土流失、资源破坏，环境污染等，都将在未来制约着我国粮食的生产能力。其三，工业化和城镇化的推进将持续增加粮食资源的消耗。一方面，粮食的工业用途不断拓展，医药、化工、生物能源等产业对粮食的需求将大幅增加。另一方面，据中央农村政策研究室测算，城镇化率每增加1个百分点，全国粮食需求增加100亿斤，而中国城镇化率在2030年将达到70%，意味着还将有1亿多人口从农村转移到城镇，每个农民由农产品的生产者变成纯粹的消费者带来的粮食直接和间接消费增加量为80—100 斤，因此粮食消费量的增长不可避免。

（二）粮食作物供给结构变化，供求缺口拉大。近几年稻谷、小麦产需基本平衡，人均稻谷和小麦消费量稳中趋降，总消费量增长趋缓。但是，随着土地非农化趋势的增强，南方水稻种植面积下降，小麦受到林果等经济作物的挤占，种植面积也有所下降，稻谷、小麦供给能力弱化。主要用作饲料粮的玉米供求也日益趋紧，缺口逐步扩大，目前我国已由玉米净出口国转变为净进口国。与此同时，粮油同源，油料中的大豆供求，会直接影响粮食生产与供求。2013—2017年中国大豆进口量逐渐增长，2017年中国大豆进口量达9553万吨，2013—2017年中国大豆进口量增长3215万吨，增长50.73%。2018年，全年大豆进口8803.1万吨，同比下降7.9%。但国内大豆紧缺是不争的事实，而如果增加大豆产量，势必要占用粮田，挤占粮食种植面积。

（三）粮食进口量日益增加，对国际市场的依赖程度逐年增加。2018年我国全年谷物进口量将近2046.9 万吨，加上大豆的8803 万吨，全年粮食进口1.08亿吨。分析进口增长的原因，主要源于我国供需缺口日渐拉大。统计数据显示，在过去15年中，除2008、2009 两年国内粮食的产量大于需求外，其余年份均是产不足需，且缺口呈日益增大的趋势。除需求拉动以外，价格挤入效应也是进口增长一个重要的原因。由于我国粮食较高的生产成本，使市场价格高于进口粮食的到岸价，加上我国加入WTO的关税调整期已结束，国外粮食的挤出效应显著，并将与我国粮食生产经营者进行长期的竞争。

三、我国粮食供求中长期趋势

未来5-10年，我国将进入工业化和城镇化发展的关键时期。我国人口增长、经济高速发展和城市化率不断提高，将进一步促进粮食消费总量增长，消费结构升级，特别是动物性蛋白消费增加。但是，人多地少是我国的基本国情，随着工业化和城市化进程加快，耕地仍将继续减少，我国粮食供给将面临水资源不足、农业劳动力外流、科技贡献率不高、自然灾害增多、环境污染加剧等制约因素，我国保持粮食供求基本平衡将面临较大的压力。

（一）食物消费结构变化较大。我国食物消费中以肉蛋奶为主的蛋白质消费、粮食消费中的饲料粮消费还将进一步增加，预计粮食消费结构变动将于2025年左右才有可能开始趋于稳定。日韩作为中国邻邦，居民的膳食结构与我国相似，两国过去的粮食消费结构变化可为分析和判断未来中国粮食消费结构变化提供参考依据。鉴于此，可以通过比较分析日韩的口粮、饲料粮、工业用粮以及种子用粮等消费在1961—2009年49年期间的比例变化情况来分析粮食消费结构随经济发展的变化趋势，为判断中国未来粮食消费结构变化趋势提供参考。在1961—1980年期间，日本口粮消费比例呈现出快速下降趋势，由1961年的74%下降至1980年的44%，而饲料粮消费比例则由1961年的20%升至1980年的49%，在此后的1981—2009年间，口粮消费比例与饲料粮消费比例则一直处于基本稳定和小幅波动状态，逐渐趋于平稳，但饲料粮消费比例高于口粮消费比例2—8 个百分点；工业用粮比例变化则较为平稳，在1980年达到7%后，一直处于小幅波动状态；种子用粮与其他粮食消费所占比例较小，未呈现出较大变化。韩国粮食消费结构同样呈现出类似地的变化趋势，在1961—1997年期间，韩国口粮消费比例由1961年的93%下降至1997年的45%，饲料粮消费比例则从1961年的2%增至1997年的44%，此后的29年间，两者则比例基本稳定，并一直呈现出小幅波动趋势，但大多数年份里，饲料粮消费比例高于口粮消费比例2—7个百分点；工业用粮消费比例在1997年达到10%后也一直处于平稳状态；种子用粮与其他粮食消费未呈现出大幅变化。

类似的趋势也在中国的粮食消费结构变化趋势显现出来，除1983—1984年口粮消费比例有小幅上扬外，中国口粮消费比例自1961年以来一直呈逐步下降趋势。与此同时，饲料粮消费则呈现出上涨趋势，与口粮消费比例的差距正逐步缩小。不过，中国经济发展水平尚未追赶上日韩，因而粮食消费结构也尚未趋于稳定，但可以预见，随着经济发展水平的快速提升，中国粮食中的口粮与饲料粮消费结构比例将很快与日韩一样会稳定下来，那么在什么样的经济水平下这个结构才会稳定呢？

分析日韩两国粮食消费结构变化的趋势表明，随着经济增长，当人均GDP按2005年的不变价计算达到17500国际元左右时，口粮消费将逐渐下降，而饲料粮消费比例则稳步增长，直至两者比例相近时才会趋于平稳，最终都稳定在占总消费量的45%左右。因为前面的分析表明，日本粮食消费结构从1980年开始趋于平稳，其1980年按购买力平价（PPP）计算的人均GDP，以2005年不变价计算为17834 国际元；韩国粮食消费结构从1997年开始趋于平稳，其按购买力平价（PPP）计算的人均GDP 以2005年不变价计达到17318 国际元。因此，可以预见，中国粮食消费结构趋于稳定的人均GDP（PPP）门槛值在17576国际元左右，约为13059美元。而中国2011年的人均GDP（PPP）仅为7418国际元，约为5432 美元，按经济发展进入新常态6%—7%的年均增长速度计算，中国人均GDP（PPP）由2011年的7418国际元，增至17576国际元还需要13—16年，即中国人均GDP（PPP）按2005年不变价计，将在2025年左右达到17576 国际元。也就是说，中国粮食消费结构变动将于2025年左右开始趋稳。

（二）根据粮食需求结构预测，中国粮食消费量2025年将达到63940万吨。综合其他学者的研究成果发现，从营养标准的视角对口粮与饲料粮消费进行预测具有较高的合理性。人们对食物的消费受到自然和生理条件的双重限制，因此，即使收入水平发生较大的变化，人们消费的食物也会逐渐趋于健康化和合理化。有学者依据《中国居民膳食指南(2016)》的知晓情况及其饮食行为现状，判定出个体膳食结构[5]。其中，人均口粮需求为402g/天，即146.7kg/年；人均饲料粮需求为564g/天，即205.9kg/年。假定中国人口在2020年达到14 亿，2030年达到14.5亿[6]，则可以预计，中国口粮需求在2020年和2030年分别为20538万吨、21272万吨；饲料粮需求分别为28826万吨、29856万吨。另外，依据学者们统计测算，只要中国粮食单产能够保持1%的年均增长速度，种子用粮数量将稳定在1100万—1200万吨之间，为了便于预测，取平均值为1150万吨。而中国工业用粮在1995年至2008年的十余年间翻一番，由3800万吨增长至7350万吨，年均增长率为5.2%。考虑到2006年和2007年为了消耗大批陈化粮施行燃料乙醇项目导致工业用粮大幅攀升，其余年份工业用粮平均每年增加150万吨左右。因此，用常态增长速度来预计未来的工业用粮增长，即每年约增长150万吨，2025年和2030年中国工业用粮分别为9150万吨和9900万吨。

（三）粮食供给趋势分析。虽然目前中国的粮食生产能力与粮食需求基本持平，但是未来随着需求结构的调整以及国际粮食市场输入性风险的提高，中国的粮食生产压力依然巨大。这就需要我们进一步挖掘现有粮食生产潜力。如果将我国易于改造的8.75亿亩中低产田全部改造，就可新增产能7000万吨，当然这个任务短期内难以完成，只可逐步实施。另外，我国“望天收”的旱田有近10亿亩，若将节水灌溉技术推广应用，将可大幅度提高旱田的生产能力。这不仅会保障粮食可持续生产，更可显著提高粮食生产能力。此外，高性能农机装备供给不足，机械化薄弱，难以适应不同作物和不同环节的生产特点，这将导致农民抵御自然灾害和市场风险的能力减弱，以及难于适应城镇化以后农村青壮年劳动力外流的局面。

通过分析，我们发现，到2025—2030年中国粮食生产能力提升5000万吨是能够实现的，但这些都依赖于科技进步、生产潜能释放。同时，在前面的分析，我们仅仅是对谷物而言，也就是说未来潜能的释放也仅能保持稻谷、小麦与玉米等主要粮食品种的供给基本平衡。因而，从总体上来说，我国粮食生产能力是足以满足未来10年粮食需求的，但任务十分艰巨，需要从不同方面加大对粮食生产的扶持力度，才可充分挖掘出粮食生产潜能，以保障我国粮食安全。

四、我国中长期粮食发展建议

（一）确定粮食补贴的目标侧重点，扶持发展新型农业生产经营主体。种粮比较效益低是影响粮食生产的关键因素，而现阶段，寄希望于通过各种农业补贴以大幅提高农民收入不太现实。以“一元目标”为定位的农业补贴制度，符合我国当下粮食生产的基本情况，有利于优化财政资源配置和提升政策实施效果。此外，出台政策引导、扶持新型农业生产经营主体的发展更为重要，推进土地、资金、人才等要素向新型农业生产经营主体流转，发展适度规模经营，解决“谁来种地”问题；与此同时，培育壮大农村社会化服务组织，强化农业科技服务，解决“谁来为种地者提供有效服务”问题。

（二）提高价格支持水平，扩大价格支持品种与区域范围。粮食的目标价格水平应以粮食的平均生产成本为基础，结合不同品种和工农部门产品的比价综合定制，调动农民种粮和地方政府抓粮的积极性。由于我国粮食消费结构发生了变化，除了临时收储政策外，也应对玉米、大豆、薯类实施目标价格政策，既要考虑到农户种植水稻和小麦的积极性，也要稳定玉米、薯类、大豆、油菜等作物的预期收益。价格支持政策除了应扩大支持的品种范围外，还应将实施范围由主产区扩大为所有的粮食种植省份。通过政策的刺激提高非主产区农户的积极性，有利于稳定粮食产量和降低主产区的生产压力。

（三）加强现代化粮食作物栽培与管理技术应用。首先，加大对三大作物的科研投入和推广。大力研发超高产栽培技术，对不同的优质技术分品种和地区进行精细推广，确保技术的示范和指导渠道畅通。其次，大力推广测土配方的施肥方式。根据各地不同的土壤和气候条件，生产适合资源特征的配方肥。加强对肥料安全的教育和指导，有机肥料和无机肥料相结合，既能保障粮食产量，又能保护耕地资源。最后，充分推广高效节水灌溉技术。在旱灾高发地区，用新型的节水灌溉技术代替传统的大水漫灌方式，在节省水资源的同时，提高粮食的抗灾增产能力。

（四）因地制宜，调整粮食生产布局与优化粮食作物种植结构。针对粮食主产区演变的格局，从粮食生产的角度出发，结合当地的自然资源禀赋和经济社会发展情况，优化粮食生产布局。重视松辽平原、西北干旱半干旱区、长江中游北岸及淮河流域三大片区生产潜能的挖掘，通过区域协调发展与合理布局而增产粮食。一是中部地区继续发挥优势，进一步巩固粮食主产区地位。一方面加大对农田基础设施的投入，扩大优质品种的种植面积，另一方面以市场为导向，以消费结构的变动趋势为依据适时调整品种结构。大力开发利用冬闲田,扩大小麦、马铃薯、油菜等冬季作物种植面积。建立科学高效的农业体系，促进粮农收入较快增长，吸引和留住高素质的农业劳动力。二是改善西部地区的农业生产条件，借助农田改造和现在农业科学技术，沿低产田—中产田—高产田的路径提升和转变，争取建设新的粮食生产增长极。三是东部地区充分发挥优势，用资本优势和技术优势发展高科技含量和高经济价值的优质农业。

（五）促进传统耕地向标准农田转变，搞好高标准农田建设。2019年《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展 做好“三农”工作的若干意见》提出，要在2020年完成8 亿亩高标准农田建设。历年的“中央一号文件”也多次指向促进传统耕地转变为标准农田，适应现代农业发展的宗旨。促进传统耕地转变为标准农田，适应现代农业发展。首先要做好规划与设计，确保高标准农田建设的实施效果。为了改善农业生产条件，满足现代农业的发展需求，应深入实地开展调研，充分考虑地形、地貌特征的耕地、灌排沟渠、道路等要素，统筹安排，合理规划。其次，加强科技支撑，建立格网化的监管体系，充分利用现代化的科技手段，将一定规模的区域划分网格，研究确定各网格的布局和用途，针对不通用途的网格设定合理的建设标准和管理规则，既能提高土地的使用效率，又方便土地的整治与保护。再者，有效结合良种、良法工程，实现传统农业改造，走“良田、良种、良法”有效结合的道路。

（六）提高玉米产量，开发“非粮”饲料，缩小中长期饲料粮供求缺口。为应对饲料粮消费需求的上扬，缩小中长期粮食供求缺口，应重视提高饲料粮的供给，发展玉米，大豆及豆粕等，保证饲用性强的粮食作物品种供给；开发“非粮”饲料，推广青绿饲料的种植。一是增加玉米的种植面积，提高单位产量。在确保粮棉油供应充足的情况下，优化农业生产结构，既要稳步玉米的种植面积，又要加大对玉米种植技术和基础设施的投入，提高单产，进而提升玉米的产量。二是加快开发“非粮”饲料。在农业生产和农产品加工过程中，大力寻找饲料粮的替代品，如秸秆、麸皮、酒糟等副产品，逐步降低对饲料粮的依赖。三是扩大种草面积，推广青绿饲料的种植。青绿饲料种类多、数量大、分布广，富含维生素和矿物质，是一种营养相对平衡的饲料，在山区、滩涂发展青绿饲料，既不与粮争地，又能缓解饲料粮压力，应给予高度重视和积极推进发展。