特色小镇建设中县级政府的角色偏差——以浙江A小镇为例

□ 何 花 卢福营

近年在浙江省率先开展的特色小镇建设是新时代推进经济转型升级，寻找地方经济新生长点的创新尝试，在实践中取得了较好成效，引起了各界的广泛关注。不同学科的学者从不同角度对当前正在探索中的特色小镇建设做了初步研究，但对特色小镇中的政府角色研究似乎涉及不多。在中国行政体制中，县级政府处于独特地位，在地方经济社会发展中扮演着极为重要的角色。那么，在特色小镇建设中县级政府的角色实践存在什么偏差？为何出现这些角色偏差？如何完善县级政府的角色扮演？研究这些问题无疑有助于促进政府管理，有助于推动特色小镇建设的健康发展。本文拟以浙江A小镇为例，就特色小镇建设中县级政府的角色偏差问题做初步分析。

一、问题的提出

(一)研究由来

中外历史表明，政府始终在经济社会发展中扮演重要角色。然而，在不同治理层级、不同治理场域，政府角色存在着重要差异。县级政府作为直接面对基层社会的一级地方政府，在地方经济社会发展中扮演着极为重要而独特的角色。从一定意义上说，特色小镇建设中的县级政府角色，无非是县级政府角色在特色小镇建设场域中的具体体现和实现形式，或者说是特色小镇建设特殊场域中县级政府扮演的角色。

特色小镇是浙江首创，已经形成为一种独特的社会新样态。在中国经济发展进入新常态和供给侧结构性改革背景下，浙江省政府积极寻求新的经济增长点，于2015年率先提出和开展特色小镇建设，取得了卓著成效，得到了中央肯定并在全国推广。作为一种新型社会样态和治理单元，特色小镇拥有自身的一系列特质：(1)特色小镇是一个共生共融的精致空间。强调生产、生活、生态“三生融合”， 产业、文化、旅游、社区“四位一体”，[1]空间不大但求精致。要求“规划面积控制在3平方公里左右，建设面积控制在1平方公里左右，一般特色小镇按3A级景区标准打造，以旅游为主的特色小镇则须以5A级标准建设”。[2]形成一个集聚创新与各类要素共同发展的公共平台。它立足于自身经济与社会发展特色，既独立于市区，又不同于小城镇、开发区、产业园、度假区。不只是一个地理概念，而是一种新兴的社会样态。(2)特色小镇实行市场化运作方式。建立以市场为导向的运行机制，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，淡化行政色彩，项目建设的实施主体以企业为主，项目资金的集聚以社会资本为主，小镇内企业充满活力，市场充满竞争力。(3)特色小镇是企业主导、多元共治的公共空间。首先，明晰政府与市场的角色关系。强调企业是“主导者”，赋予企业更多的自主性，发挥各类市场主体“主人公”作用。政府则扮演“引导人”角色，在规划编制、基础设施配套、资源要素保障、文化内涵挖掘传承、生态环境保护等方面充分做好服务保障工作。[3]其次，坚持多元主体的协同共治。特色小镇是一个多元治理主体共存，政府、企业、(高校)研究院、社会组织、创业者、就业者、本地居民等多方参与，协同治理，构成特色小镇的多元共治格局。(4)特色小镇是一个特色产业集聚区。产业定位上强调特色性、集聚性，在一个精致的小空间上集聚特色产业，做强、做新、做活特色产业。总之，特色小镇是一种具有丰富特色的新型社会样态和治理单元，形成了独特的治理任务、治理要求、治理环境，建构了一个特殊的治理场域，需要实施有别于传统的新型治理方式。

对于特色小镇这样一个特殊治理场域，县级政府势必要求扮演独特的角色。对此，浙江省党政部门和各级地方政府在进行特色小镇制度建设中给予了特别关注，对特色小镇建设中的县级政府角色做出了定位。浙江省政府《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》、某市级政府《关于加快特色小镇规划建设工作的实施意见》、某县级政府《关于加快A小镇建设的若干政策意见》等若干政策规定，呈现出县级政府的四种角色：1、组织领导者。小镇建设的最高领导者与总体负责人，拥有关于小镇建设与发展的最高决策权与管理权。包括领导和管理机构组建者与方案设计与规划制定者两种。2、实施性政策供给者。为特色小镇建设制订与提供相应的政策支撑与保障措施的角色。包括土地要素保障者与财政支持者。3、公共服务者。为小镇内的各个主体生存与发展需求、小镇自然环境与人为环境的优化、小镇健康运作等提供针对性服务保障的角色。包括公共基础设施与服务项目建设和特镇特策特色服务。4、监督审查者。在特色小镇建设前期项目申报与论证、建设过程中各项目建设进度、标准以及后期营运环境与市场秩序的监督者与审查者的角色，该角色具有较强的动态性与持续性。县级政府在特色小镇建设中的角色具有一定的特殊性，不同于在其他场域中所扮演的角色，主要有五种特征：1、融合性：特色小镇建设是上级指导意见与地方特色情况相结合的一项系统性工程。县级政府是最底层级政府，以上级意见为指导，本地实际为依据，作为“桥梁”将二者有效融合建设小镇。2、多元性：县级政府的角色并非单一化的领导者或规划者，小镇“三生融合、四位一体”建设的综合性决定了县级政府必然扮演多元化的角色，在各个方面满足小镇建设需求。3、引导性：中央与浙江省关于特色小镇建设发展的重要文件在不同程度上强调了首要功能在于——引导，而非控制与包办。4、服务性：为小镇建设与发展创造良好的自然环境与人为环境，为企业的进驻提前搭建好优质的运营舞台，建立“小政府、大服务”模式。5、合作性：小镇主体多元化需要县级政府创新治理理念与减少行政命令方式，调动企业、社会个体参与小镇建设的积极性，在资金、人才和特色资源等各类要素上，以合作共同推动特色小镇建设。

2017年12月，中央《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》中要求更准确地把握特色小镇内涵，及时纠偏特色小镇建设的盲目趋势。[4]调研发现，特色小镇建设的偏差问题，与县级政府的角色偏差不无关系。那么，在特色小镇建设实践中，县级政府是如何扮演角色？与制度安排中的县级政府角色是否存在偏差？造成了哪些后果？为何出现角色偏差？如何纠偏？研究这些问题无疑有助于促进政府管理，也将推动特色小镇建设的健康发展。

(二)文献回顾

政府角色是政府的人格化，与政府地位、权力相匹配的公共治理行为规范与模式。蕴含着人们对政府价值取向与行为选择的期望，构成了国家在一定地域范围内进行社会治理的组织基础。在公共管理理论发展史上，形成了众多政府角色理论。传统公共行政学基于政治与行政的二分，强调政府的执行性。认为政府是“划桨人”，依据政治目标来设计和执行具体政策，表现为“行政人”。新公共管理学基于市场经济理论，强调政府的行为效率。认为政府是“掌舵者”，其行为遵循具体的经济理性，注重工具性与技术性，表现为“经济人”--企业化政府。[5]新公共服务学基于民主理论和公民社会理论，强调政府的公益性与服务性。认为政府是 “服务者”，[6]其行为责任具有复杂性，遵循公共理性，表现为“公共人”。多中心治理理论强调治理主体的多元性。认为政府仅是治理主体之一，主张破除单向度权威，倡导多中心治理。整体治理理论强调政府治理的整体性。针对碎片化治理困境，主张政府重新定位为“整合者”。[7]协同治理理论强调协作，主张政府扮演“伙伴者”角色。

伴随着经济社会的发展和国家体制改革的推进，国内学者先后引介了各种公共治理理论，并结合中国实际进行了多维度、多层面的研究，提出了诸如政府是“合作者”，[8]政府是“伙伴”，[9]地方政府是中央政府的“代理人”，[10]地方政府是制度创新的引导者、支持者与保护者等[11]多种观点。其中部分学者针对县级政府作了研究，认为县级政府是中央宏观政策的积极执行者、县域发展的领导者、县域大农业的服务者、自身体制的改革者、市场机制的培育者。[12]在新型城镇化中县级政府是战略的具体执行者、规划者、经济发展的推动者、公共服务的提供者、农民市民化的改造者、县域行政管理体制的改革者。[13]在新农村建设中县级政府是组织者、规划者、城乡发展统筹者、“条”“块”资源整合者和矛盾协调者。[14]而且，县级政府在县域经济发展中出现缺位、虚位与错位等角色偏差。[15]

随着特色小镇建设的兴起，部分学者开始特色小镇建设的政府角色做了初步探讨。翁建荣提出政府在特色小镇建设中扮演“引导者”角色，但不能越位，主要负责小镇规划、基础设施配套、文化传承与生态保护等保障性工作。[16]李庆峰认为特色小镇建设中政府顶层设计上逆向定位，剥离小镇行政色彩，但实践中仍需党委领导，政府主导、多方参与协同治理格局。[17]但更多学者强调特色小镇建设中政府应当扮演合作者角色。闵学勤指出特色小镇是多元主体、协同共享模式，基层政府是“合作者”。[18]胡小武强调特色小镇投资建设运营中应是政府与市场合作式。[19]张蔚文主张借鉴城市经理制理念，政府是“掌舵者”而非“划桨者”，建立“政府+市场力量+社会力量”联动发展的模式，创新小镇治理机制。[20]

可见，关于政府角色的研究成果丰硕，但对于特色小镇建设的政府角色研究刚刚起步，较为零散、表面，缺乏系统性、专门性研究。而且主要是经济学、城市学、规划设计学等学科的学者在研究特色小镇建设与运作时涉及到政府角色，强调了政府在顶层设计、公共基础设施与服务、要素保障等方面的角色功能，对于特色小镇建设中政府角色的研究具有较大的拓展空间，特色小镇建设中县级政府的角色偏差在某种意义上还是一块有待开垦的荒地。

鉴于此，本文拟以浙江A小镇为例，从行政管理的学科视野，对特色小镇建设中县级政府角色偏差做些初步研究。

二、县级政府角色实践中的多重偏差

A小镇是一个具有代表性的省级特色小镇。据调查，C县拥有丰富的“a”资源，该资源的开发利用逐渐成为县域经济的重要特色和发展亮点。A小镇正是基于传统的a资源和a经济而建设的。2014年下半年,由县政府办公室牵头，县发改局、W旅游度假区管委会具体负责，启动了A小镇创建申报工作， 2016年6月被正式列为浙江省首批37个特色小镇创建名单之一[注]浙江特色小镇规划建设工作联席会议办公室：《关于公布第一批省级特色小镇创建名单的通知》，浙特镇办〔2015〕2号文件。。

建设中的A小镇位于W旅游度假区核心区域，规划面积5.91平方公里，总投资38亿元，包含十大重点项目[注]A小镇建设采用“十加一”项目模式，即一家已建成投入运营的旅游重大项目——Q度假山庄和续建、新建“十大”旅游产业项目：1.M住宅建设项目2.S慢城建设项目3.中国Y博物馆建设项目4.国际汽车文化创意体验园建设项目5.Y古民居文化创意园建设项目6.K窑博物馆建设项目7.G养生园建设项目8.C养生馆建设项目9.国药养生园建设项目10.L休闲旅游特色村建设项目。。总体定位以生态为基底，以a为龙头，养生为核心，产业为主导，文化为灵魂。计划通过五年建设，实现接待游客约350万人次，旅游收入35亿元，创造税收2.8亿元的目标，力求把A小镇打造成特色产业发展的新引擎。但是，在A小镇的建设过程中遭遇了一系列问题，建设进展迟缓。在浙江省特色小镇2016年度考核中，A小镇仅获得合格档[注]2017年8月2日，在浙江省嘉善县召开了浙江省特色小镇2016年度考核会议，会上公布了现有省级特色小镇的年度考核结果，其中优秀16个、良好32个、合格19个，6个受警告，5个被降格。。

从法理上讲，在特色小镇建设中县级政府居于特殊地位，扮演着重要角色。C县政府在推动A小镇建设的过程中扮演了领导者、服务者、合作者、监管者等多元角色，取得了不可否认的成绩。但是，在角色扮演中，出现了一些重要偏差。突出地表现在：

(一)领导角色失当

领导是县级政府在特色小镇建设中扮演的核心角色。基于特色小镇建设的特殊性，县级政府在其中的领导角色本应集中体现于规划引领、组织建设上。C县政府在A小镇建设过程中负责编制了小镇建设方案、组建了小镇建设工作领导机构等。但在领导角色实践中，存在着一些失当之处。

首先，建设规划不合理。根据A小镇的建设规划，县级政府欲将A小镇建设为集旅游、休闲、养生、赛车运动为一体的综合体，汇集别墅区、一般住宅与村落等不同层次住宅，建立老年大学、小学、康养医院、小镇行政中心、金融大厦、教堂与商业街等，涉及文化教育、医疗行政、商务办公以及休闲娱乐等多个方面。规划相当全面，但过于庞大、有失特色，在一定程度上脱离了A小镇建设的经济基础和当地社会条件。据调研，A小镇的总体规划是县级政府委托杭州某旅游规划设计公司制定的，未能立足A小镇的特殊情况，未能紧密结合本县经济、社会、文化发展状况等。小镇规划表面上显得高大上，但过于理想，不够接地气，致使规划实施过程中遭遇了一系列困境，最终导致A小镇建设进展滞缓，甚至在近年形成遇“冷”局面。

其次，组织建设失当。在A小镇建设过程中，C县成立了以县委书记、县长为组长的领导小组，并以W旅游度假区管委会为直接管理机构。从一定意义上说，这一组织设置体现了县级政府的领导地位，但简单化地将A小镇建设管理工作直接“塞”入W旅游度假区管委会，实行一体化运作，造成了W旅游度假区管委会角色负荷过重、精力不济，难以有效开展A小镇建设管理工作。

W旅游度假区管委会是C县政府派出机构，同时以托管方式管理度假区核心区内的8个行政村，需要承担极其复杂多样的管理服务工作。考虑到A小镇建设与度假区建设有所重合，县政府简单地将A小镇建设工作交由度假区管委会统一管理，在原有繁重的管理服务工作基础上新增了一系列工作任务，但在人、财、物的配备上未能做出相应安排，导致管委会负荷过重。

W度假区管委会类似于各地政府设置的开发区管理机构，实行一种“政企统合型”管理模式。[21]下设数十个职能机构和部门，承担着组织领导、行政管理、公共服务、经济建设、社会治理等多方面的职责，同时需要完成诸如“三改一拆”、“无违创建”、“五水共治”、城中村改造之类上级指令的一系列中心工作和应急任务。此外，还托管了8个村。但是，管委会工作人员总计只有18人，每人均分别负责“一条线”的管理事务并兼任联村干部(除小镇领导办专职人员外)，需要承担多样复杂的行政和社会管理事务，如副主任Z负责度假区污水处理问题，H负责村民社会矛盾纠纷问题，X负责农村三资处理问题等等。同时，每周三必须“跑村”，即亲自到村中视察、访谈至少10户家庭，并提交视察表。2017年8月，笔者随从管委会工作人员Y走访N村，“跑村”过程中，发现所涉之事几乎涵盖了村的全部日常事务。而A小镇建设领导小组办公室专职工作人员仅1人。因工作事务繁重，导致管委会用于A小镇建设管理服务的时间和精力严重不足。笔者列席了几次管委会的工作例会，发现约3/4的时间用于讨论党务与行政管理，约1/4时间用于讨论A小镇建设及度假区其他景区管理问题[注]来源于笔者调研日志：W旅游度假区管理委员会两次周一工作例会，20170821，20170828.。 显然，A小镇建设进展不理想，与其领导和管理机构设置不当、建设不力、精力不济、能力不足存在一定关联。

(二)服务角色薄弱

服务是县级政府在特色小镇建设中的基础性角色。特色小镇之“特”表现在多个方面，其中之一就是在小镇建设中以企业为主导，政府则提供多样、高效的服务。在A小镇建设过程中，C县政府提供了大量的公共服务，但在服务角色扮演中还存在相当差距：

首先，县政府的基本公共服务不充分。公共服务是政府的基本职责。在特色小镇建设过程中，县级政府应当提供小镇发展需要的基本公共服务，这是作为公共权力机构的政府职责所在。特别是要建设必要的基础设施、公共场所和公共事业，包括小镇道路、通讯、水电、燃气、排污等管网建设，公园绿地、活动广场、停车场、集散中心服务站、自行车驿站、生态厕所、垃圾箱、充电桩、公共WiFi、公共交通、小镇公共服务APP等公共设施，以及学校、医院等公共事业部门。然而，在A小镇建设过程中，县级政府提供的基本公共服务明显不足，基础设施、公共场所、公共事业建设相对滞缓。调查发现，A小镇建设至今已近3年，除已运营的四个景区外，区域内还没有公共卫生间、公共排污管道、公共停车场等设施。除原有的社区卫生服务站、幼儿园等外，规划中的教育、医疗等公共服务项目仍未启动。交通网络、休闲广场、燃气管道、排污系统、供电系统等仍处于规划设计中。基本公共服务的薄弱直接导致小镇功能融合弱，远远没有达到规划中的理想目标。

其次，县级政府的特色服务不相称。特色小镇的特殊性决定了其建设过程的独特性，势必要求政府提供一系列个性化、特色性的公共服务。通俗地说，就是需要“特镇特策”。特色小镇是新时代的新事物，常规化的政策与服务已难以满足特色小镇建设的要求，需要政府提供一种特殊化的政策与服务，才能更好地建设与发展特色小镇。“特策”就是要求政策与服务突出其“个性”，专为该小镇定制。调查发现，C县虽然也为A小镇建设提供了一些特殊政策，但不够充足，难以支撑小镇建设快速发展的需求。比如，没有专门的小镇建设审批服务政策，没有新出让土地，亦无土地盘活存量可以利用。另一方面，建设方案中已经安排的特殊政策和服务，也因各种原因而没有得到充分兑现。比如，小镇客厅是特色小镇的“缩影”与“灵魂”，作为营造小镇形象、服务小镇发展的重点工程，规划中由政府出资建设。调研中，管委会负责度假区旅游的工作人员谈到，围绕小镇客厅的选址，有关部门曾进行过多次讨论，但终因存在争议而被搁置，致使小镇客厅至今仍未建成，只能以原博物馆代做临时性客厅。又如，为吸引投资，打响品牌，县政府每年出资2000万，用于A小镇宣传。然而，这一专项资金于近两年因故被取消，对小镇的引资和已建项目的运行发展产生了负面影响。调查资料统计显示，2017年上半年仅完成固定资产投入1.65亿元、特色产业投资1.42亿元，离10亿元的年度投资目标差距较大。

(三)治理角色固着

新公共服务理论主张政府应当是“服务，而不是掌舵！”强调政府应摒弃传统的“控制性”角色特质，变为一种具备协调与服务功能的角色，安排议程，使相关各方坐到一起解决公共性难题。[6](P131)《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》也强调了特色小镇建设中政府的引导与服务性、企业的主体性、小镇运作的市场化。政府在特色小镇的建设与运营过程中需要转变传统的管制性角色，充分做好服务保障，推进特色小镇发展。然而，A小镇建设中的县级政府习惯性地扮演着管制性角色。据部分投资者反映，政府在与企业交往过程中仍按传统行政模式处理相关事项，对争议性问题不能与企业及时有效沟通，表现出明显的行政控制性与封闭性。政府未能从特色小镇建设的实际出发，实现角色转换，形成了某种意义上的治理角色固着现象。

(四)监管角色缺位

监管是县级政府在特色小镇建设中的保障性角色，包括对入驻企业的审查，对项目工程质量与建设进度的监督、对企业经营的监管，以及对A小镇旅游市场运作过程的监督、对小镇公共环境卫生和食品安全的监管，等等。在A小镇建设过程中，县级政府努力履行着应尽的监管职责，但也存在着一些监管角色的缺位，最为典型的是项目建设监管上的“被动”与“无为”。比如，B养生园项目原由C县B大酒店有限公司投资建设，计划总投资12亿元。2016年6月美国T公司旗下的Y公司合作收购了该公司，正式接手该项目。按项目建设合同，应投资2亿美元，但Y公司没有正常履行合同。随后，又由杭州M公司接手该项目。据调查，M公司在A小镇同时建设和经营着多个项目，但运营不佳。到笔者调查时止，总共仅投入150多万元。项目几经转手，始终未能取得有效进展。在项目建设现场看到，项目的养生园与别墅区已经有大体框架，但项目整体基本处于“烂尾”状态。又如，F慢城项目总需投资18亿元，但项目投资者每年仅投入一两千万元，整个项目处在停滞之中[注]来源于笔者调研日志20170824.。面对A小镇建设项目投资不足、工作进度迟缓等情况，县级政府未能及时调整政策，采取有力的监管措施，提出针对性的解决方案。A小镇的建设与发展及其社会影响呈现出下滑状态[注]A小镇2016年社会关注持续“升温”：年先后有辽宁、吉林、江苏、安徽、湖北、陕西、福建等外省，以及省内周边县市共50多批政府考察团前来A小镇考察参观学习。通过举办第十届中国C县a节暨第七届国际养生博览会、2016年 A小镇国际峰会、中国Y文化峰会、中国·加拿大红枫摄影艺术展等活动，吸引了人民网、中国文化报、浙江日报、CCTV加拿大国际电视台、中国艺术摄影学会网、多伦多在线网等众多国内外新闻媒体的广泛报道。随着小镇知名度的不断提升，上海、江苏及省内旅行社负责人慕名来C实地考察a旅游线路。然而，2017年逐渐“降温”，新闻和媒体报道明显减少，社会考察团比去年有所减少，小镇内部举办大型活动次数也大幅度减少。，2016年的年度考核也从前一年的良好退到了合格，下降了一级。

三、县级政府角色偏差的生成因素

(一)角色定位不清

角色定位是政府角色扮演的基本前提。角色定位不清是指在特定的组织环境与时间背景下，在角色权力、角色能力与角色职责等方面定位模糊，缺乏明确的规章与程序。A小镇建设是新时代经济社会发展的产物，在特色小镇建设中，政府、企业、社会组织等多类组织共同参与和互动，构成了复杂的组织网络和多元的参与主体。每个主体在特色小镇建设中都具有不同的角色定位与角色分工。县级政府在其中居于主导地位，扮演着领导者、服务者、监管者等多元角色。然而，C县政府对于自身在A小镇建设中的角色认知模糊，缺乏明确的角色定位。在相关文件中，只是提出要在小镇公共基础设施方面加大政府投入，加强用地保障，实行财税扶持政策[注]来源于调研文件资料：中共C县委办公室、C县人民政府办公室.关于加快A小镇建设的若干政策意见,C委办〔2015〕58号，2015-11-10.。角色定位不清，县级政府的角色实践难免出现偏差。

(二)角色领会不足

角色领会是影响角色扮演的重要因素。米德认为，角色领会是判断一个有机体是否有“心智”的重要指标。当一个有机体能懂得常规姿态的含义，通过常规姿态来领会和理解他人，并想象性地预演可选择的行为方案，那么这一有机体就具有了“心智”。[22](P328)角色领会不足指角色扮演者在与其他主体的交往互动中，未能按某种特定的姿态去充分且深入地认识、理解与领会对方的行为意图，未能准确预测其后期行为趋势，不能根据对方行为变化及时调整和修正自身行为。角色领会不足将缩短扮演者自我反应和调整的时间，缩小其修正行为的空间，最终引起角色扮演僵化、缺位，从而产生角色偏差问题。A小镇建设是一个多元主体彼此互动的社会过程。作为A小镇建设的主导者，县级政府与企业、社会组织等其他主体之间的互动及其有效性，很大程度上取决于各方特别是县级政府的角色领会能力和“心智”的高低。正是由于县级政府对自身角色的领会不足，造成了县级政府监管角色的严重缺失。在A小镇建设项目招标时，未能深入“领会”各企业进驻A小镇的目的是买地炒房，还是发展实体经济？在项目建设过程中，县政府并未持续性地与项目投资企业保持沟通，未能充分洞察和领会项目投资企业的变化，没有及时预测项目建设的绩效和趋势，最终因监管不力而造成A小镇建设的整体滞缓。

(三)角色规范不全

角色规范是角色扮演者的角色参照。角色规范不全是指未能根据一定的经济与社会发展需要，对所期待的角色设定全面、具体的行为标准与模式。在对角色扮演者应该做与不应该做、能够做与不能够做、必须做与不必做等层面上缺乏明确的行为规定。由于特色小镇建设尚处在初步探索阶段，对于地方政府在特色小镇建设中的角色规范问题远未形成统一认识，以至缺乏政府角色的“文化脚本”[注]戈夫曼认为，文化脚本是一种标准化的规范。缺乏政府角色的“文化脚本”，实质是在特色小镇建设中，缺乏针对政府角色扮演的一套共识性、规范化的体系。。正因为这样，在A小镇建设过程中出现了县级政府角色规范不全的问题。具体表现在：(1)县级政府角色行为标准的设定不明，缺乏可操作性；(2)县级政府角色的权力与职责的规范设计不全面，政府的“权力之手”活动的限度不明确，“职责之手”服务的事项不具体。县级政府角色规范不全，容易使政府行为产生一定程度的随意性与偏离性，甚至有可能导致角色“变异”。

(四)角色条件欠缺

任何角色均是在一定的情境和条件下扮演的，势必受所处情境和条件的影响。在一定程度上，角色条件决定着角色扮演，角色条件充分与否直接关系到角色扮演的成败。角色条件欠缺是指角色扮演所需人力、财力、物力等方面的不足。条件不足时常会导致角色扮演的困境，造成角色实践难以持续或角色扮演失当。在A小镇建设中，县级政府要成功地扮演好多元角色，势必需要有充分的条件和资源，尤其需要有合适的人力支持和较强的经济实力。调查发现，A小镇建设过程中，县级政府的角色扮演遭遇了现有条件的制约。一是适用人才短缺。特色小镇建设是一项独特的创新工程，既不同于传统地方建设，也不同于改革中兴起的经济开发区建设，是一项极其复杂、极为独特的经济社会建设工程。加之各个特色小镇彼此不同，各有自己特色，建设中没有现成经验可以照搬。对于A小镇建设这样一项新型经济社会建设工程，不仅县级政府领导自身缺乏充足经验，而且经济社会发展相对落后的C县缺乏充足的适用人才储备。小镇规划建设、旅游管理和市场运营管理的专业人员都不足。二是经济实力薄弱。改革以来，C县在经济上获得了较快发展，但仍然是浙江省内经济相对落后县之一。经济发展的相对落后，在很大程度上影响了招商引资的吸引力。同时，经济发展的落后势必造成县级财政能力的虚弱，可用于A小镇建设的财政支持有限，进而制约县级政府的角色实践。据调研，小镇资金来源主要是财政项目建设资金安排和土地出让净收益返还款。近两年来虽然有几个招商项目正在洽谈中，但还未落地，土地出让资金不多。根据小镇建设要求和创建标准，县级政府委托编制了小镇基础配套设施建设可研报告，共需建设资金14.2亿元，其中道路、网管等公共基础设施7亿，集散中心、停车场、公厕等公共服务设施4.1亿，景区改造等工程1.8亿。为加快小镇建设，2017年度假区管委会安排政府投资项目10个共1.98亿元，其中仅路改造1个项目就需资金8000万元。县财政安排建设资金5000万，资金缺口大[注]以上数据资料来源于笔者调研资料：C县W旅游度假区管委会.A小镇创建工作情况汇报.2017.。调查中发现，A小镇内的停车场、旅游公厕、游客服务中心等基础设施和公共场所建设仍未启动，根本原因在于资金迟迟未到位。后期待建的小镇医院、学校等众多公共服务项目，也需要强有力的公共财政支持，有限的县级财政着实力不从心。小镇旅游宣传的专项资金于近年被取消，财政短缺无疑是一个重要原因。

四、特色小镇建设中县级政府角色的完善

(一)完善县级政府角色定位

合理定位县级政府的角色，需要符合三项基本标准：(1)准确性：即县级政府角色是严格依据现实需要，针对特色小镇建设情况而设定的，准确把握角色总体的方向(目的)；(2)明确性：县级政府应在不同层面上扮演哪些角色，明确不同角色的特定目标；(3)具体性：县级政府的角色不能过于宏大，应具体、细化。根据省级特色小镇建设要求与A小镇建设的特点，C县级政府的角色应定位于：一是引领者，立足本县经济与社会发展的实际，合理合情地做好小镇整体规划蓝图，持续性地发挥规划引领功能，对于小镇建设的不同管理部门的职能，做到分工明确，权责清晰；二是服务者，县级政府始终把握做强做大“点”上特色产业项目，同时做实做优“面”上的公共基础配套设施建设，不断加大政府的持续性投入，优化公共基础设施与服务平台建设，把小镇内的产业项目“点”串成“线”，“线”连成“面”。此外，更应重视并切实做好小镇建设的特殊政策保障和个性化的“特色”服务工作；三是合作者，县级政府要不断提高自身角色领会能力与角色“心智”，积极与项目投资企业、社会组织、个人等小镇建设主体进行有效且持续性的交流与互动；四是监管者，县级政府在小镇建设中的监管角色应当是全方位、全过程的。在空间上不缺位：覆盖小镇企业、项目、旅游市场、公共设施等各个领域；在时间上不缺位：持续性地、不间断地随时跟进；在内容上不缺位：项目建设、企业运营、公共服务、公共安全等各个方面。

(二)健全县级政府角色规范

第一，角色规范制定依据的合法合理性与目的的实用性。认真学习和领会中央和上级政府关于特色小镇建设的精神，并结合本地县域经济、政治、社会与文化发展的实际情况，将中央和上级指示具体化、可操作化，制定出明确而具体的A小镇建设县级政府的角色规范。既不能生搬硬套上级精神，更要防止做“秀政绩”的花样工程。

第二，角色规范制定内容的明确性、全面性与具体性。角色分工明确，管理服务科学到位。针对A小镇建设工作，一方面，对县级政府扮演的角色分别做出各自相应的角色规范，使每一种角色达到“饱满”状态；另一方面，明确并细化县级角色内部各分角色(各部门)的权力与责任，特别需具体规范A小镇管理机构的权力与职责。同时，建构各职能部门“分角色”之间的协调与规范机制。访谈中，W管委会副书记再三强调，部门协调问题最为突出，因各个部门职责不一，对问题的认识存在差异，时常会造成工作受阻[注]来源于笔者调研日志20170807.。

(三)创造县级政府角色条件

补短板是有效发挥系统功能的重要举措。条件不足显然是A小镇建设中县级政府角色扮演的重要短板，要让县级政府在特色小镇建设中扮演好角色，需要从实际出发，努力创造有利条件。

第一，建立专项发展基金，拓展融资渠道，弥补资金短板。一方面，特色小镇建设是一项政府推动的重大创新工程。其项目建设不仅要通过招商引资吸引社会资本，也需要政府适当加大财政投入力度。特别是在公共基础配套设施建设上，政府应承担起更为重要的责任，建立专项发展基金，满足A小镇多元化的功能需求。另一方面，当前A小镇建设以社会民间资本投资为主体，基础配套和公共服务设施相对薄弱，这些都制约着小镇整体协调发展。县级政府应探索和创新A小镇建设投融资体制，积极拓展投融资渠道，精心包装公建项目，采用资本金运作模式，努力争取国家开发银行对小镇公建项目资本的支持，以最大限度地发挥政府服务性角色。

第二，成立和完善小镇建设的专业管理与服务团队，弥补人力短板。应针对A小镇建设的需求，组建小镇建设的管理和服务团队。抽调精干力量，引进适用人才，加大项目区块政策处理力度，加快办理项目报批，积极协助入驻企业，确保每个投资项目按时开工、顺利推进。此外，县级政府应在完善权力监督体系的同时，实行权力下放，让特色小镇管理机构能够真正放开手脚，自主开展特色小镇建设的管理服务工作。

(四)完善县级政府角色考评

角色考评是“依据一定的科学原理，使用有效的测评手段，对角色主体的知识技能、能力倾向、人格特征等要素实施测量和评鉴”。[23](P443)良好的角色考评体系，能够对县级政府的角色资格条件、行为及其成熟度进行系统性评定，尽早发现自身角色偏差问题，及时纠正并激励其不断提升角色能力。

第一，建立合理的考评体系。目前，特色小镇建设只设立了针对特色小镇的考评机制，并无专门的政府角色考评体系。A小镇的建设过程中，县级政府发挥着主导性功能，亟需建立一个全面、科学的政府角色考评体系。

第二，科学选择考评主体。特色小镇建设，是多元主体共同参与和互动的系统性工程，对县级政府角色的考评，亦需要多元主体的介入，破除自上而下的单一主体考评机制。宏观上，可以采取自评与他评相结合的考评模式。一方面，县级政府对自身角色进行定期自我评定，可及时总结角色优点与角色缺陷；另一方面，小镇进驻企业、与其合作的社会组织或团体、个人、游客以及上级政府等，都应当成为特色小镇建设中县级政府角色的考评者。特别是企业，其作为特色小镇建设的主体，在小镇建设中扮演着特别重要的角色，相应地也应当在县级政府角色考评中发挥主导性作用。逐渐建构一套企业为主导、多元主体共同参与的县级政府角色他评机制。

第三，正确选择考评方法。特色小镇建设是一项复杂性创新工程，单一或静态的常规考评方法已无法适应特色小镇建设中县级政府的角色考评。根据特色小镇建设的实际，县级政府的角色考评方法应实现两个结合：

一是定性考评与定量考评相结合。一方面，小镇建设的好坏无疑是县级政府角色扮演成功与否的“反射镜”，应当针对小镇具体项目建设、公共基础设施、公共服务等方面的政府角色扮演，分别制定科学合理的量化性指标，实施定量性的监测与评价。另一方面，更重要地是，需要多元主体对县级政府的角色行为进行综合分析与考量，对县政府及其各相关部门的角色实践进行定期集中考察与评估，作出定性考核评价。

二是静态考评与动态考评相结合。静态考评主要针对县级政府已形成的行为进行考察评价，但缺乏对角色动态的考评，全面的县级政府角色考评应静态与动态相结合。一方面，要对特色小镇建设中县级政府的角色扮演在横向上做截面性考评，考察其各个角色实践的现有状态；另一方面，要对特色小镇建设中县级政府的角色扮演在纵向上做过程性考评，考察县级政府在特色小镇及其具体事项建设过程各个环节的角色扮演状况。特别是考察其是否符合角色规范、是否达到角色目标等。