抚仙湖保护：实践·问题·对策

王建萍

（中共澄江县委党校 县情教研室，云南 澄江 652599）

澄江县地处云南省中部，位于滇中城市经济圈、昆玉旅游文化产业经济带的核心区域，距昆明市52公里，距玉溪市87公里，抚仙湖统一托管后，澄江县下辖7个镇（街道）、52个村（社区）、438个小组，总人口21．2万人，辖区总面积984．6平方公里。抚仙湖在澄江县内，是珠江源头第一大湖，是中国最大的深水型淡水湖泊，抚仙湖的保护对澄江、云南乃至全国都具有十分重要的意义。

一、抚仙湖的重要性

（一）抚仙湖是澄江县绿色转型跨越发展的关键

抚仙湖地处澄江县域内，澄江县下辖7个镇（街道），其中4个镇（街道）沿湖而居，澄江山区占总面积的73．43%，水面占18．6%，坝区占7．97%。2017年，澄江县实现第一产业增加值11．4亿元，第二产业增加值完成29．3亿元，第三产业增加值52．5亿元。这样的县情下，第一产业增值空间不大，第二产业受环境保护的影响，体量受限，第一产业增加值和第二产业增加值都相对较低，依赖得天独厚的自然资源抚仙湖，第三产业拥有较好的发展前景。当前，澄江县正在大力调整产业结构和转变经济发展方式。

（二）抚仙湖是国家战略水资源储备库

抚仙湖是珠江源头第一大湖，是中国最大的深水型淡水湖泊，最深处为158．9米，平均水深95．2米，湖面海拔高度为1722．5米，流域面积674．69平方公里，湖面积216．6平方公里，蓄水量为206．2亿立方米，相当于12个滇池、6个洱海、4．5个太湖的蓄水量，占全国淡水湖泊蓄水总量的9．16%，占云南九大高原湖泊总蓄水量的72．18%，占国控重点湖泊I类水的90%以上，是我国重要的战略水资源。保护好抚仙湖，相当于为全国13亿人口每人储备了15．8立方I类水。抚仙湖水量丰富、水质优良，被列为国家战略水资源储备库，保护抚仙湖对国家有着重要的意义。

（三） 保护抚仙湖是云南生态文明建设的重中之重

2015年，习近平总书记考察云南时指出：“希望云南努力成为民族团结进步示范区、生态文明建设排头兵、面向南亚东南亚辐射中心，谱写好中国梦的云南篇章！”党的十九大报告在新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略中明确指出：“要坚持人与自然和谐共生。”［1］2018年4月26日，习近平总书记在“深入推动长江经济带发展座谈会”上指出，长江经济带的建设要“共抓大保护，不搞大开发。”［2］在第八次全国生态环境保护大会上，习近平总书记强调：“加大力度推进生态文明建设、解决生态环境问题，坚决打好污染防治攻坚战，推动我国生态文明建设迈上新台阶。”［3］云南省有九大高原湖泊，其中仅有抚仙湖和泸沽湖总体保持I类水质，抚仙湖是全国为数不多保持一类水质的湖泊。保护抚仙湖是践行建设“生态文明建设排头兵”“共抓大保护，不搞大开发”和习近平生态文明思想的具体实践，是玉溪市、云南省生态文明建设的重要方面，是云南省生态文明建设的示范窗口。保护好抚仙湖对云南乃至全国生态文明建设都具有十分重大的意义。

二、澄江县保护抚仙湖的举措及成效

（一）大力推进环湖生态修复工程，构筑绿色生态屏障

为保护抚仙湖，澄江县坚定不移推进“四退三还”，四退，即退人、退房、退田、退塘，三还，即还湖、还水、还湿地。抚仙湖一级保护区内22家中央、省、县属企事业单位全部退出工作，完成一级保护区生态移民搬迁8274人，拆除径流区691宗、5.53万平方米的临违建筑，共退出土地面积909亩、建筑面积14.3万平方米；关闭抚仙湖径流区沙石料厂、砖厂37个，工矿企业全部退出抚仙湖径流区。同时，建成人工湿地32块2394.99亩、湖滨缓冲带7425亩、生态调蓄带8.5公里，种植乔灌木50余万株。同时，加快“森林澄江”建设，实施林业生态建设22.73万亩，公益林管护29.1万亩，增加生态涵养林4.22万亩，开展水土流失防治180平方公里，在抚仙湖径流区及生态脆弱区开展植被恢复10.35万亩，划定344平方公里的生态保护红线。2019年，将完成沿湖2万人生态搬迁工作。这一系列举措，有力改善抚仙湖周边生态环境，为保护抚仙湖构筑起一道绿色生态屏障。

（二）全面推进河长责任制，加大入湖河道源头治理

全面推进河长制，是党中央、国务院为加强河湖管理保护而作出的重大决策部署，是落实绿色发展理念，加强生态文明建设的内在要求，是着力破解抚仙湖保护的重要举措。澄江县根据省、市河长办的统一安排部署，科学合理制定《澄江县全面推行河长制实施方案》，细化明确103条入湖河道及18个水源点和库塘的县、镇、村三级河长制。在河长制中，通过相应的配套制度，强化各级责任、完善工作机制，确保河长制工作高标准、严要求、扎实有序开展。同时，加强抚仙湖入湖河道综合整治，按照“截污、贯通、绿化、加宽、保洁”的要求，对抚澄河、东大河、梁王河、山冲河、代村河等14条主要入湖河道水环境进行综合治理。河长制的贯彻落实，入湖河道水质明显改善。

（三）大力实施农业面源污染防治工程，打好污染防治攻坚战

1.加大产业结构调整力度。据专家预测，抚仙湖污染70%来源于农业面源污染。“十二五”以来，澄江发展蓝莓、荷藕、大樱桃、景观苗木、中药材种植等生态农业，做优第一产业，做强第三产业，有力促进一三产业融合发展。到2017年底，发展蓝莓6200亩、荷藕3050亩、荷田养鱼300亩、景观苗木10550.96亩、发展大樱桃3000亩、种植核桃12万亩，通过一系列措施，2017年，三大产业结构比重调整为12.2:31.4:56.4。

2.发展高原特色生态观光现代农业。在产业结构调整中，澄江县按照“生态+龙头企业+合作社”模式，以蓝莓、荷藕、大樱桃、鱼等特色生态观光农业产品为代表，重点打造吉花荷藕庄园、玉溪庄园等14个精品庄园，以玉溪庄园、木森庄园、抚仙湖大樱桃庄园、竹海箐乐万家庄园4家省级庄园和6家市级现代农业庄园为依托，以培育庄园经济、龙头企业、农民合作社、家庭农场和新型职业农民为举措，积极发挥精品庄园带动作用，发展具有澄江特色的生态观光现代农业。目前，澄江全县庄园总面积6700亩，庄园接待量每年达25万人次，庄园经济年产值达到1.5亿元，培育农业龙头企业15家、农民专业合作社105户，发展规模农产品生产基地8万亩。

3.发展生态循环农业。为节约抚仙湖水资源和减少农业施肥对抚仙湖的污染，澄江县发展生态循环农业，实施农业高效节水减排。到2017年底，澄江累计推广测土配方施肥51万亩、生物防治13万亩、绿色防控5.5万亩、控氮减磷2万亩，农田总磷、总氮入河污染物削减分别为72.5%、78.3%，农业高效节水减排9050亩。2018年4月开展抚仙湖流域香根草种植项目。

4.划定禁养限养区。抚仙湖周围的规模养殖是抚仙湖流域内污染源之一。2014年底，澄江县委、政府印发《澄江县抚仙湖近面山禁止放牧和径流区控制畜禽规模养殖污染治理工作方案》，在抚仙湖径流区范围内实施“禁养区”“限养区”“禁牧区”“养殖区”制度，抚仙湖一级保护区内禁止规模养殖。截至目前，澄江县投入资金216万元补偿退出抚仙湖径流区畜禽规模养殖场36户，引导退出散养户177户，累计退出畜禽9.9万头只。

5.实施抚仙湖坝区土地轮作休耕。抚仙湖径流区共有26万亩土地，坝区有5.35万亩耕地，这5.35万亩耕地常年大水大肥种植蔬菜，复种指数达400%，给抚仙湖的水质造成一定的影响。2018年，澄江县对抚仙湖坝区的5.35万亩耕地实施土地流转，流转过来的土地进行轮作休耕。

（四）加大截污治污工程建设，构筑抚仙湖污染防线

1.实施污水处理厂扩建工程。目前，通过实施扩建工程，澄江污水处理厂的日处理规模达到1.5万吨，建成污水管网长度81.62公里，暂时可以满足县城区、龙街集镇、右所集镇、抚仙湖北岸、湖畔圣水等五个片区的污水处理要求，污水处理覆盖面积达13.39平方公里，2018年日均处理量约1.16万吨，处理负荷达79%。

2.建设中水回用工程。2016年，澄江县投资6100万元建设日处理规模1.5万吨的中水回用工程，将污水处理厂的出水进行曝气、消毒、过滤处理，达到城市杂用水标准后用于景观、绿化、灌溉等。

3.规范垃圾收集处理。建设垃圾收集转运站，通过“村收集、镇清理、县处理”的处置模式对澄江县内生活垃圾进行无害化处理。

4.提升污水处理及人居环境工程。澄江县启动农村生活污水处理及人居环境提升工程，以杜绝生活污水直排抚仙湖为目标，按照集中处理为主，分散处理为辅的原则处理全域污水，对全域范围农村“一水两污”进行建设、完善、运行和管理。

5.建设抚仙湖北岸生态调蓄带和生态湿地，构建抚仙湖防污的最后一道防线。“抚仙湖北岸地处澄江县城边，流域人口10余万人，人口密度大，农田较多，污染负荷较重，抚仙湖北岸所产生的污染负荷占抚仙湖径流区污染总量的70%。”［4］抚仙湖流域共有103条入湖河道，其中北岸有40条，主要河流中仅梁王河为二类水，其他河流为二类水以下。建设抚仙湖北岸生态调蓄带和生态湿地，将截住和防治抚仙湖北岸污水处理厂未处理和处理不了的污染，构建抚仙湖防污的最后一道防线。这一系列举措为保护抚仙湖构建起全方位的保护格局。

（五）强化系统管理，加强管理、监督和查处

澄江县认真贯彻《云南省抚仙湖保护条例》《玉溪市抚仙湖保护管理实施办法》等法规，多次组织抚管、公安、环保、住建、国土、交通、农业、旅游等部门联动工作，全面开展流域污染隐患排查和整治。2018年以来，澄江县对新环湖路以下餐饮、宾馆、酒店的进行全面的排查，严肃查处了河道及湖岸的“环保案件”。党的十九大后，玉溪市把抚仙湖整治纳入日程，共梳理出抚仙湖保护亟须解决的100个问题，要求在2017年12月21日至2018年3月31日期间全部完成整改。2017年12月4日，澄江县开展保卫抚仙湖的“百日攻坚雷霆行动”，雷霆行动以最严格的组织领导、最严格的保护措施、最严格的执法监督、最严格的责任追究，全力打好新时代抚仙湖保卫战。

经过多年持续不断的努力，抚仙湖保护取得显著成效，2011年，抚仙湖列为全国8个水质良好湖泊生态环境保护试点之一。2013年，抚仙湖成为国家重点支持湖泊。2015年，抚仙湖纳入国家重点生态功能区转移支付范围。2016年，抚仙湖在全国81个水质良好湖泊保护绩效考评中名列第一。

三、抚仙湖保护面临的问题

（一）群众的生态文明观念淡薄

目前，部分人民群众、领导干部的生态文明观念还不够强，一些领导干部的观念还停留在传统的工业文明时代，存在重经济发展轻环境保护的理念。在农业生产中，有的居民随意乱扔农药瓶子、农药袋子。在生活中，有的居民和游客乱丢垃圾，到抚仙湖洗澡、洗车、洗衣服，给抚仙湖造成一定的污染。

（二）经济发展与环境保护的矛盾突出

1.提高农民收入与抚仙湖保护的矛盾。澄江县总人口21.2万人，其中农业人口约16万人，4个镇地处沿湖周边。抚仙湖径流区有26万亩土地，坝区有5.35万亩耕地，这5.35万亩耕地常年大水大肥种植蔬菜。在蔬菜种植中，大多数农民采取传统的农作物种植和灌溉方式，化肥在灌溉中随着多余的水流失，最终通过地下水系统流到抚仙湖，抚仙湖水质受到一定影响。据澄江县农业局调查结果显示，抚仙湖流域内污染的主要来源之一是农业、农村面源污染。为保护好抚仙湖，2018年，澄江县对抚仙湖坝区5.35万亩耕地进行了土地流转和轮作休耕。在这样的形势下，既要提高农民收入，保障民生，又要加强抚仙湖保护。按照之前的农业生产方式，保护抚仙湖与农业生产并不统一。这样一来，提高农民收入与保护抚仙湖就会产生一定程度的矛盾。

2.发展旅游业与抚仙湖保护的矛盾。改革开放40年来，随着我国人民生活水平显著提高和旅游业快速发展，每年到澄江县旅游的游客逐年增加。2016年，澄江全县接待游客713.51万人次。2017年，到澄江县旅游的游客达962万人次、同比增长32%，城镇居民人均可支配收入达到35569元，农村居民人均可支配收入达到13978元。旅游业的发展和游客的增加，给抚仙湖保护带来一定的困难。在旅游业发展、游客增加、居民收入显著提高的同时，发展旅游业同抚仙湖保护容易产生矛盾。

（三）抚仙湖保护形势日益严峻

近年来，受多种因素影响，抚仙湖保护形势日益严峻。第一，抚仙湖径流区森林覆盖率低、石漠化和水土流失较为严重。2017年，抚仙湖径流区森林覆盖率仅为33.27%，低于玉溪市和云南省森林覆盖率。第二，抚仙湖水质总体保持Ⅰ类，但湖泊营养状态指数缓慢上升，由1980年的6.8上升到现在的20.38，上升约3倍。第三，抚仙湖水量入不敷出。受自然环境影响，加上抚仙湖周边旅游业的发展和旅游项目的建设，抚仙湖流域用水量持续增加，抚仙湖水资源入不敷出的风险日益突显。

（四）抚仙湖保护经费严重不足

为打赢抚仙湖保护攻坚战，“十三五”期间，澄江县将投入410亿元用于抚仙湖保护，其中沿湖2.8万人生态搬迁需要近100个亿元，植被恢复项目需要38.8亿元，农村生活污水治理需要23.23亿元，生态调蓄带的二期工程需要4亿元，5.35万亩土地流转休耕3年需投资11.4亿元，实施54个山水林田湖草和“十三五”规划项目需要190亿元，一级保护区12家私营企业和各类建筑拆除的补偿费用需要13亿元等，抚仙湖保护需要巨大的财政支撑。2017年，澄江县一般公共财政预算收入完成8.8亿元，目前的财政收入难以满足抚仙湖保护需求。在抚仙湖保护中，存量债务和隐形债务已经高达119.4亿元，其中，仅抚仙湖和帽天山保护相关项目债务就占89.2%。尽管抚仙湖被纳入全国第二批山水林田湖草生态保护修复工程试点，争取到了财政部第一批基础奖补资金10亿元，获得每年6亿元的省级抚仙湖保护治理专项资金政策支持，但保护资金缺口依然较大。

（五）抚仙湖保护体制和监管机制有待完善

保护抚仙湖是一个涉及面很广的庞大工程，也是一个系统工程。2016年，抚仙湖径流区实现统一托管后，澄江县管辖区国土面积增加22.65平方公里、湖岸线增加60余公里。抚仙湖径流区统一托管后，沿湖三县区抚管局上划玉溪市抚管局，相关职能工作仍由澄江负责，造成澄江在履行抚仙湖保护管理职能时统筹协调的难度增大。在截污治污防污、村落污水治理项目等工程中，有环保、抚管、水利等多个部门分头建设，多头建设中存在管理矛盾突出、管理不协调不统一的问题，工程整体效益不能最大发挥。抚仙湖保护刻不容缓，但在调查中发现，污水管网建设和村庄生活污水治理的进度过慢，保护措施的实施进度还需进一步加快，在防污治污中仍存在措施不力的地方，监控机制还不够健全。

四、新时代澄江县强化抚仙湖保护的策略

（一） 加强宣传教育，牢固树立保护抚仙湖的“生态文明观”

观念来源实践，会对实践产生巨大能动作用。党的十九大报告指出：“要构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。”［5］保护抚仙湖，澄江县要牢固树立“绿水青山就是金山银山”的生态文明理念，坚定贯彻“共抓大保护、不搞大开发”战略导向。

1.树立正确的生态文明观。要“打破重视城市生态文明建设，轻视农村生态文明建设的传统观念。”［6］在抚仙湖保护中，澄江县要将城乡和抚仙湖周边作为一个生态整体来建设。第一，加大对农村及其抚仙湖周边区域保护抚仙湖的宣传力度，营造出良好的抚仙湖保护社会氛围。第二，组织开展以“建设美丽澄江”为主题的教育活动，增强村民爱护村庄、爱护环境、保护抚仙湖的使命感、责任感和紧迫感，引导村民树立科学生产和文明生活理念。同时，各村把生态文明建设纳入村规民约，以村规民约形式约束村民不文明行为。

2.积极利用重大节庆活动，加大宣传力度。要结合“6·5”世界环境日、“8·26”抚仙湖保护日活动、“12·4”法制宣传日等重大节庆活动，充分利用“万名党员进党校”、澄江县委党校“送教下乡”机会，在市民中牢固树立保护抚仙湖的“生态文明观”。

3.引导群众树立环保法治理念。要深入抓好《云南省抚仙湖保护条例》贯彻落实，加强宣传，引导群众树立依法保护抚仙湖和环保法治理念。加强对企业经营生产人员的宣传，确保企业经营者自觉履行环保义务，全面落实环境保护各项规定。

4.创新宣传方式。要充分发挥广播、电视、报刊、网络和媒体的作用，营造人人关注、广为人知的保护抚仙湖的社会舆论氛围，全面提升广大市民参与环境保护的主动性和积极性。同时，采取群众喜闻乐见、易于接受的方式进行保护抚仙湖宣传，如花灯、快板、动漫等；针对外来游客，通过移动、电信、联通三大营运商在手机上推送保护抚仙湖的相关知识和温馨提示等，对游客进行保护抚仙湖的宣传。

（二）创新保护投入机制，确保资金来源的长期性和稳定性

1.创新环保资金筹措机制。要在积极争取国家不断增加环保基础设施建设和专项配套资金的同时，创新抚仙湖保护机制，从政府包办逐步转向社会共建、企业参与，努力探索政府与企业、民间合力筹措资金的新办法。

2.发展生态旅游，提高旅游收入比重。在抚仙湖的保护中，要处理好发展与保护的关系，在发展中保护、在保护中发展，大力发展生态旅游，积极探索让生态效益转化为经济效益，提高旅游收入在财政收入中的比重。

3.建立生态补偿机制。党的十八届三中全会《决定》强调：“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度。”［7］开发商选择在澄江县投资开发，看重的是澄江县良好的生态环境。澄江县应立足实际，按照“谁开发、谁保护，谁破坏、谁恢复，谁受益、谁补偿，谁污染、谁付费”的原则，充分发挥市场机制的作用，动员全社会积极参与，逐步建立公平公正、积极有效的生态补偿机制。

（三）加强流域空间管控，严守生态保护红线

党的十九大报告明确指出：“要加快生态文明体制改革，建设美丽中国”，［8］并对改革生态环境监管体制作出了部署。保护抚仙湖要建立现代生态环境资源保护监管体制，通过“互联网+环保”，强化对抚仙湖的管理和监督，加强对103条入湖河流、抚仙湖生态调蓄带的水质监测和水流管理力度，构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖库渠管理保护机制。要抓紧实施全国农村生活污水治理示范县项目，尽快完成418个村庄生活污水治理和提升工程，确保流域生活污水全收集、全处理、零排放。

习近平总书记在党的十九大报告中强调：“要完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界线三条控制线划定工作。”［9］生态保护红线是保障国家生态安全的底线和生命线，是管好生态环境的基础。目前，为保护抚仙湖，已经划定344平方公里的生态保护红线，并且相继出台《云南省抚仙湖保护条例》 《玉溪市抚仙湖保护管理实施办法》《抚仙湖径流区区域总体规划》 《抚仙湖流域生态文明先行示范区建设总体规划（2014—2030年）》《抚仙湖流域禁止开发控制区规划》。其中，《抚仙湖流域禁止开发控制区规划》已经将抚仙湖流域陆地区域划分为开发区、控制开发区、禁止开发区和生态保护区4个区域，禁止开发区总面积达到226.96平方公里，在抚仙湖保护中，要严格根据规划建设发展，严格控制开发建设规模，加大抚仙湖径流区项目监管力度，切实做好抚仙湖径流区重大旅游项目规划审查及前置审批工作，严禁在生态保护红线内从事不符合相关规定的开发建设经营活动，一级保护区内全面停审、停批和停建开发项目；抚仙湖周边新建开发项目、不符合有关生态保护规定的，一律停批、停建。

（四）坚持生态优先，推进绿色发展

在抚仙湖保护中，我们必须按照省委、省政府提出的打造绿色能源、绿色食品和健康生活目的地“三张牌”的战略部署，坚持用绿色发展推动澄江县经济高质量发展，坚持走生态优先、绿色发展的新路子；要继续调整抚仙湖流域的产业结构，推动一、二、三产业融合发展。

在调整产业结构中，要合理布局抚仙湖周边绿色生态产业，加大抚仙湖径流区农业休耕轮作力度，扩大苗木、荷藕等低排放高产出经济作物种植，推广生态种植模式，倡导有机农业，大力发展绿色、生态、观光农业，注重一二三产业融合发展。全面实施“生态+”“旅游+”“健康+”“互联网+”，大力发展生态文化旅游业和大健康产业。

（五）依法保护，铁腕执法

党的十八届五中全会报告强调：“用制度保护环境。”［10］党的十九大报告指出：“要加快建立健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度，建立市场化、多元化生态补偿机制；完善生态环境管理制度等。”［11］第八次全国生态环境保护大会指出：“地方各级党委和政府主要领导是本行政区域生态环境保护第一责任人。对那些损害生态环境的领导干部，要真追责、敢追责、严追责，做到终身追责。”［12］在对抚仙湖的保护中，要完善相关的法律、法规，坚持依法治湖、铁腕执法，以“零容忍”的态度，坚决制止和惩处破坏生态环境行为。