警察协助的产生与发展考

郑 琳

(清华大学，北京100083)

党的十九届四中全会提出，要构建职责明确、依法行政的政府治理体系。要以推进国家机构职能优化协同高效为着力点，优化行政决策、行政执行、行政组织、行政监督体制。健全部门协调配合机制，防止政出多门、政策效应相互抵消。①完善警察协助(本文主要是指警察机关协助其他行政机关执法)，构建执法共同体就是其中重要的课题。然而，笔者梳理警察协助研究的相关文献发现，已有的研究多是从概念、特征、问题、解决方案等角度去探讨，[1]而鲜有从警察史的角度去解读和分析。笔者认为，缺乏历史纵深视角的研究，就无法摸清警察协助发展的一般规律，也无法为方案建构提供更具有说服力的论证。因此，本文着重从历史的角度去考察警察协助发展的历程，以是否利用强制力协助，作为区分一般警察协助和特殊警察协助的划分标准。通过探索警察协助的发展规律，不断规范和健全警察协助机制，推动实现政府治理的现代化。

一、 从晚清到民国：孕育、产生与发展

(一)晚清时期：警察协助未见雏形

警察自诞生之初，作为国家强制力的行使，与国家行政就存在着不可分割的关系。凡是国家行政所涉及的领域，必然可见警察权的身影，尤其是在动荡、颠沛的岁月，为了维护国家政权的稳定，警察必然肩负着国家行政命令的执行和保障。因此，在晚清，警政司下设行政科，掌管关于警卫、保安、风俗、交通及一切行政警察事项。此后，清廷设立民政部，部下设警政司，掌管行政警察、高等警察等事项。行政警察勤务包括“风俗警察”“消防”“营业稽核”“对待外国人之警察”等事项；高等警察勤务更是包括“非常保安”“新闻杂志及各种图书出版检查”“集会结社”“凶器及其余危险物品检查”等事项。[2]

与当今的警察事权相比，晚清时期警察权的触角延伸的领域要更为广泛，有管控必有警察，风俗、营业等现在由民政、工商等承担的行政职权，在晚清时期都由警察机关行使。警察机关承担了诸多现在看来本由其他行政部门承担的事权，主要原因是晚清政府处于向西方学习建立现代政府的过程中，行政部门的建立与运转并不是很成熟，作为国家强制力的警察机关出于管控国家行政的需要必然“逾界”，这就导致了警察权的广泛覆盖，警察机关包揽了现时其他行政机关的职能。

究其根本，差异关乎晚清与当下对于警察权性质的界定有所不同。晚清时期对于警察权的定性，涉及内政意义上的国家统治权、国家防卫权，并且垄断所有的行政强制权，同时还有一般意义上的监督管理权。故笼而统之以警察权涵盖所有的内政防卫秩序维护与行政管理。[3]

(二)北洋政府时期：一般警察协助崭露头角

一般警察协助，最早发生于“矿业警察”与“普通警察”之间。为了共同对付矿工，维护矿区治安，《矿业警察组织条例》规定，“矿业警察官署与普通警察官署平时应互相联络”。普通警察在矿区执行任务或进行调查，矿业警察应当尽力协助，提供情况。如果矿工或矿业公司在矿区外发生了问题，矿业警察官署应通知普通警察官署处理；如遇特殊情况，普通警察官署单独处理“力有未逮”，可以请求矿业警察官署协助，这时矿业警察官署“应即援应”；若事机紧迫，普通官署得进行处理，同时迅速通知矿业警察官署。[4]

从北洋政府时期的《矿业警察组织条例》可以看出，矿业警察机关与普通警察机关之间的协助配合开始建立并趋向成熟，对属地管辖、异地协助、特殊情况和紧急情况下的协助方式都予以了规定，对规范当今警察机关之间的相互协助义务仍有借鉴意义。可以说，在北洋政府时期，虽然警察机关协助其他行政机关行使职权还未真正意义上确立，但是警察机关之间的一般协助义务已经颇具示范意义。

(三)民国政府时期：协助形态多样化

民国政府时期，警察除了专政职能这一核心职能外，还承担了人口管理、交通管理、消防管理、卫生管理、市容管理、外事管理等广泛的社会服务职能，警察职能更为全面。[5]

特殊警察协助曲折绽放。民国时期，特殊警察协助主要发生在警察机关与卫生机关之间。虽然这一时期，各地的卫生局相继成立，法规也曾一度废除警察掌理卫生事务的职责，但由于市、县卫生局的实施条件不具备，有关公共卫生及食品安全方面的巡查与取缔等事项亦常需警察机关协助，因此警政与卫生并未能完全分离。由于警察协助卫生事务仍有客观需要，之后法规还明确规定，各级警察机关行政科有兼管卫生事务之责。直到抗战结束后，亦是如此。因此，事实上卫生事务已经由警察来管理。不过，作为一个警种的专职卫生警察已不复存在，警察服装中亦不再有卫生警察的警种标识。

从废除到事实上参与管理，再到兼管和协助。从卫生警察的演变即可窥探出警察的特殊协助义务正是一个从完全掌控到逐渐退居幕后协助的过程，当然这样的过程有反复，并非是一帆风顺的。有学者称之为“脱警化”，但笔者从行政法上解读认为，这更加是一个内务行政不断分工、行政不断分权的过程。不过，无论警察权如何行使，协助的形态和方式怎么变化，目的都在于保障人民的利益、生活的安定，促进国家的安全福利。[6]

一般警察协助茁壮成长。如1932年颁布的《国有铁路警察与沿线驻军及地方警团联络互助办法》第一条就规定，凡国有铁路警察与沿线驻军及地方警察团应不分畛域，切实联络，互相协助。[7]但是具体而言，一般警察的目的在保持公安，防止一般危害，而特殊警察的目的在于充实特殊行政之作用，充分发挥各种助长行政之作用的效力，附随于各种积极的特殊行政，包括森林警察、渔业警察、水上警察、农业警察、劳动警察、铁业警察、交通警察、卫生警察。[8]这里的特殊警察所从事的活动，即是我们所研究的警察协助最初的模型。甚至有学者进一步细分，卫生警察可分为防疫警察、医药警察、保健警察；交通警察可分为道路警察、车马警察、水上警察、航海警察、航空警察、旅行业警察、移民警察；实业警察可分为工业警察、商业警察、农业警察、畜牧警察、森林警察、矿业警察、渔业警察。[9]由此可以看出，警察权基本涵盖国家行政的方方面面，但与晚清、北洋政府时期不同的是，此时警察机关之外的其他内务行政部门已经相对独立且能运转，警察机关并非早期的完全掌控、亲力亲为模式，警察机关之间的一般协助义务色彩已经愈发明显。如1931年工务局颁布的《规定取缔建筑办法》就要求警察协助办理。理由是虽然工务局是取缔建筑事项的主管机关，但是建筑事项与治安消防事项联系密切，所以警察应当协助取缔。[10]

异化警察协助浮出水面。在民国时期，警察工作压力就已经很大，承担了许多职责之外的工作，警力常常不够分配。[11]省市政府以及其他驻省机关的诸多事务都要警察局协助，大至派警弹压，小至散发传单，事无巨细，警察局成了许多机关办理繁杂琐事的跟班。[12]此外，首都警察厅协助南京市政府财政局押追房捐事件，还引发了行政诉讼。[13]由此可见，警察协助被滥用，特别是从事非警务活动，成为基层政府和其他行政机关的工具，在民国时期就已经显现。

二、建国至改革开放前：分化过程减缓

(一)协助“政治化”：保卫高于一切

新中国成立后，百废待兴，警察机关概莫能外。根据第一届全国政治协商会议的决定和《共同纲领》的规定，中央人民政府开始在军委公安部的基础上组建政府公安机构。[14]由此可以看出，我国的公安机关脱胎于军事机关，建国初期，更多的是承担保卫党的政权的功能。

通过公安部的设置亦可窥见一斑，公安部首先设置一厅六局，即办公厅和政治保卫局、经济保卫局、边防保卫局、武装保卫局、治安行政局、人事局，不久又设立警卫局。[15]在其它行政机关，铁道系统先设立公安机构，交通、民航系统先建立保卫组织，之后交通、林业、民航的公安机构也建立了起来。[16]从公安部的“政治保卫”“经济保卫”，再到铁路、交通、林业、民航的公安机构建立，通过醒目的“保卫”字眼和重要行政部门公安机构的设置，我们就可以看出，建国初期的警察机关对于其他行政机关的保卫职能要高于协助职能，毕竟在特殊的历史时期，新生政权还未完全稳定的境况下，国家行政的安全稳定运行，必须要依赖警察机关的保卫。正如学者所言，这一时期警察已经“泛政治化”，警察的目的已经扩展至管理国家以及维持统治的方方面面。[17]因此，警察协助的分化在这一时期有所减缓。

(二)直接规定协助其他公共部门执法的法律义务凤毛麟角

在法规制度方面，新中国并没有沿袭中华民国的法律传统，而是探索建设新的法律体系。虽然警察一直承担着治安管理的重要职责，但这个时期涉及警察机关职权的立法，譬如当时的《治安管理处罚条例》《劳动改造条例》《户口登记条例》等都未直接规定警察协助其他公共部门执法的法律义务。笔者唯一检索到的是当时颁布的《消防监督条例》，其第二条规定消防监督工作由各级公安机关实施。国防部及其所属单位，林业部门的森林，交通运输部门的火车、飞机、船舶以及矿井地下的消防监督工作，由这些主管部门负责，公安机关予以协助。由此可见，立法规定了警察机关在消防监督工作领域有协助义务。当然在那个特殊的时期，立法本身就很稀少，涉及警察的立法本身就屈指可数，直接规定警察协助其他公共部门执法的法律义务的更是凤毛麟角了。即便如此，笔者仍然认为，在保卫义务更为突出的年代，警察机关的协助义务也增添了保卫色彩，因为国防、林业、交通运输和矿井都是事关国家安全稳定的重要部门领域。

三、社会转型时期：法治化与分化进程加快

(一)改革开放前期:1978年至1999年

两类警察协助比翼齐飞。20世纪80年代至90年代，出现了立法的一波小高峰时期，在那个时代诸多法规制度中都可以寻觅到两类警察协助义务的踪迹。

在一般警察协助方面，法律层面的《消防法》规定了警察机关协助主管单位开展消防工作和协助有关单位开展消防宣传教育的义务；《审计法》规定了警察机关协助审计机关履行审计监督职责的义务；《行政监察法》规定了警察机关协助行政监察机关办理行政违纪案件的义务。行政法规层面的《旅馆业治安管理办法》规定了警察机关协助工商部门处理旅馆业未经登记、私自开业的义务。

在特殊警察协助方面，法律层面的《文物保护法》规定了警察协助文物部门保护文物现场的义务；《海关法》规定了警察机关协助海关执法的义务；《军事设施保护法》规定了警察机关协助军事机关维护军事禁区、管理区治安秩序的义务；《传染病防治法》规定了警察机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施的义务；行政法规层面的《税收征收管理暂行条例》规定了警察机关协助税务机关执行税收稽查义务；《道路交通事故处理办法》规定了警察机关协助医疗单位、殡葬服务单位收回抢救治疗费用和尸体存放费用的义务。

通过对上述时期法规层面对两类警察协助义务的简单梳理可以看出，警察机关的协助义务涵盖海关、税务、工商、文物、军事、消防、医疗、监察、交通、治安等方面，警察机关的协助义务可谓是争奇斗艳。

警察机关内部变革，两类协助义务动态变化。在组织结构层面，20世纪80年代警察机关承担的职能有增有减，增加的职能是在1986年，成建制地接受了交通监理职能；减少的职能包括将国家安全方面的职能在1983年移交给国家安全部门，将劳动改造、劳动教养职能在1983年移交给司法行政部门。[18]随着职能的增减，警察机关的协助义务也在发生着动态的变化，譬如成建制地接受交通监理职能，这意味由原来单一的协助交通行政部门义务向更高水平的合作、协助义务转变。而将国家安全方面的职能移交给国家安全部门，警察机关在国家安全领域的工作也由主管负责更多地转化为协助机关的工作。同样是1983年，在内设机构方面，公安部还设立了计算机管理和监察局，以应对计算机对社会生活带来的巨大影响。[19]这意味着公安机关在信息、数据方面将为其他行政机关带来更多的技术协助。

在20世纪90年代，警察机关建立了巡逻体制、指挥中心。巡逻体制的建立，其实是警察协助义务由规范迈向实践最淋漓尽致的体现。比如各地出台的人民警察巡察规定，反映了警务协助在巡逻过程中的必要性。②此外，110指挥中心的建立，应当说建立了统一的协助平台，在有效实施不同地域、不同警种之间内部协助义务的同时，也方便了向其他行政机关提供警察协助。值得注意的是在1998年，公安部成立了禁毒局，针对教育行政部门、学校之间的禁毒宣传等服务性协助也应运而生。

协助异化涌现，非警务活动协助突出。改革开放前期，公安民警参与乡镇政府征收公粮、提留以及执行计划生育政策的现象非常普遍。背后的动因除了政治责任外，也在于警察机构需要通过参与地方执法活动从而获得必要的经济开支。[20]一方面是分税制国家政策的贯彻实施，另一方面是专业独立公安队伍建设的经济保障。在此双重压力逼迫下，因法外执法造成的基层警民冲突事件也是层出不穷。警察协助脱离法治化轨道，成为政府执行经济政策的工具。警察机关谋取经济利益的手段，或许可以追溯到这个时期。当然造成这种状况的原因是多方面的，分税制国家政策与职业化警察队伍的建设毫无疑问是正确的，只是在由上至下贯彻实施过程中，缺乏与之相配套的机制保障，基层政府与警察机关正好各取所需，造成了在实践过程中非警务协助泛滥，由此引发的警民冲突等次生灾害也颇为严峻。

但在20世纪90年代末开始，或许正是意识到乡镇政府和区政府动用警察权来执行各项基层政策的问题，地方公安管理体制(财政关系、领导关系)开始逐步“上收”，由上级公安机关对基层派出所实现业务领导与财政监管的统一。[21]

(二)改革开放中期：2000年至2010年

两类协助义务在部门行政领域深化。一般警察协助领域，法律层面的《禁毒法》规定了警察机关协助教育行政部门、学校禁毒宣传教育的义务；行政规章层面的《火灾事故调查规定》规定了警察机关对火灾事故调查部门的协助义务；《铁路计算机信息系统安全保护办法》规定了警察机关协助信息网络安全监察机构的义务；《药品类易制毒化学品管理办法》规定了警察机关协助食品药品监督管理部门核查的义务；《放射事故管理规定》规定了警察机关对卫生行政部门协助调查义务，等等。特殊警察协助领域，法律层面的《引渡法》规定了过境地的警察机关执行协助义务；行政法规层面的《重大动物疫情应急条例》规定了警察机关对重大动物疫情应急指挥部的协助执行义务；《突发公共卫生事件应急条例》规定了警察机关对卫生行政部门的强制执行协助义务；行政规章层面的《传染性非典型肺炎防治管理办法》规定了警察机关对医疗机构的协助义务，等等。

通过对这个时期的警察协助规范可以看出，法律、行政法规立法减少，部门规章增多，部门行政之间协助的内容更加细化。以卫生行政为例，从改革开放初期法律层面的传染病防治，再到行政法规层面的重大动物疫情、突发公共卫生事件，对于警察协助卫生行政都予以了规定，而且更为细化。甚至在规章层面，具体到药品类易制毒化学品核查、放射事故调查、传染性非典型肺炎防治等领域，也有警察协助义务的身影。此外，消防警察领域的火灾事故调查协助、铁路警察领域的信息网络监察协助也反映出警察协助的分工进一步加深。

组织结构层面的大部制改革不断推进，努力解决协助机制不畅通问题。2003年《中共中央进一步加强和改进公安工作的决定》和第二十次全国公安会议，提出要有效整合警力资源，调整机构设置，切实解决分工过细、职责交叉、警力分散问题。[22]随后，公安部2006年下发《关于县级公安机关机构设置的指导意见》，要求县级公安机关对内设机构总数予以控制。警察机关内部之间分工过细，职责交叉，直接导致的问题就是协助机制不畅通，无论是对外协助还是对内协助，极易导致不同部门之间相互扯皮推诿，影响行政效率。此外，县、市公安机关推行的110、119、122“三台合一”，某种程度上也是通过整合资源，建立强有力的警务指挥部，打破协助机制不畅通的问题。

协助异化现象加剧。进入新千年后，随着我国城市化进程的不断加快，因征地拆迁而引发的流血冲突事件屡屡发生，而其中由于警察机关的加入，导致暴力升级继而引发的群体性事件，更是让警察机关成为了众矢之的。甚至在地方政府的“威逼利诱”之下，警察机关不得不参与到征地拆迁中，扮演着“枪杆子”“刀把子”的角色。在有些地方人民警察几乎同拆迁工作人员履行一样的职责，直接参与到拆迁工作中，应当说这样的警察协助已经远远脱离法治化轨道。

与此同时，随着相对集中处罚权由试点向全国推广，[23]“城管综合执法”成为了新时期特有的名词。然而城管在整治流动摊贩、拆除违章建筑等执法过程中，往往可能会遭遇到小商小贩、户主的暴力抵抗。由于城管执法人员缺乏特殊的人身强制权，因此警察协助城管人员一起执法成为了工作的常态。这本无可厚非，然而在实践层面却出现了所谓的“城管警察”，导致警察职能与城管职能界限模糊，难以产生良好的执法效果。[24]警察协助城管执法在实践层面背离法治，可以说是改革开放中期警察协助领域最突出的问题，当然这个问题现在还未得到有效解决。

(三)改革开放后期：2011年至今

在警察协助的法律规范层面，随着治理形式的需要而变化发展。在一般协助领域，《反家庭暴力法》规定了警察机关应当协助民政部门做好受家暴侵害人员的安置工作，《国家情报法》规定了警察机关应当协助国家情报机构做好情报人员的安置工作。行政法规层面的《保守国家秘密法实施条例》规定了警察机关协助保密行政管理部门收缴非法获取、持有的国家秘密载体。经修订的《个人所得税法》增加了警察机关应当协助提供给税务机关纳税人的身份等信息的规定。行政规章层面的《国土资源行政处罚办法》规定了警察协助国土部门调查取证。在特殊协助领域，法律层面的《精神卫生法》规定了警察机关可以协助医疗机构采取措施对患者实施住院治疗。最具有代表性的就是《监察法》的出台，规定了监察机关在进行搜查或采取留置措施时，可以根据工作需要提请警察机关配合，警察机关应当依法予以协助。

从法律规范层面关于警察协助的规定可以看出，当前主要就是服务于国家治理体系与现代化的需要，比较有代表性的就是在国家安全、监察领域的规定。此外，随着信息技术的发展，警察机关的信息协助也显得尤为重要，为税务机关提供纳税人身份信息就成为了警察机关的法定协助义务。除此之外，随着给付行政的进一步发展，警察机关也更多地承担安置等服务性职能。

组织机构职能有增有减，处于动态变化之中。2012年党的十八大召开，公安改革进入了新的阶段。2013年公安部废除了劳动教养制度，2014年中央决定把“境外在华非政府组织管理”职能由民政部划归公安部，以加强对境外在华非政府组织的管理。[25]2015年，《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案的出台，标志着公安改革迎来了新的浪潮。特别是2018年《深化党和国家机构改革方案》的出台，公安机构出现了较大的变动。公安承担防范和处理邪教工作职责；公安部的消防管理职责划给了应急管理部；组建国家移民管理局，由公安部管理；公安的消防、边防、警卫部队全部进行改制。2019年，大部制改革继续推进，多部门整合做强办案部门，③还新成立食品药品犯罪侦查局。

从公安部组织机构职能的动态增减可以看出，一方面承接的境外在华非政府组织的管理职能，承担的防范和处理邪教工作的职能，国家移民管理的职能以及强化的食品药品犯罪侦查的职能，主要都是应对新形势下境外犯罪、邪教犯罪、食药犯罪等突出的新型犯罪问题，警察职能确实有扩张的趋势。另一方面，废除的劳动教养职能，剥离的消防职能，以及脱部队化的建制，则是为了依法行政，适应机构改革的需要。但不管是新承担的职能，还是划拨出去的职能，警察机关与原职能机关过渡期更应当发挥好协助、配合的机制，以保障有效地开展执法工作。

协助异化时有发生。一方面体现在新的领域，存在警察权被滥用的情形，如某些地区开展的“平坟抢棺”的丧葬改革活动中，就有警察卷入其中，成为当地政府推进地方政策的工具。另一方面，在高压的问责态势下警察机关懒政、不作为的现象较为明显。特别是2011年公安部发布《公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》，要求“严禁公安民警参与‘征地拆迁’等非警务活动”。在遇到征地拆迁可能发生暴力纠纷时，一些地方的警察机关往往过于谨慎而拒绝出警，生怕承担责任。然而，警察机关毕竟承担着维护公共秩序的法定职责，当上述事态扩大、矛盾激化，产生危害社会秩序的情形时，警察机关就有介入与干预的必要。

四、规律与启示：“脱警化”历史演变与制度完善方向

(一)演进规律的小结

警察的协助义务在本质上就是伴随内务行政不断分化，形式意义上的警察权不断清晰而不断演变的过程。在这个过程中，一般警察协助义务与特殊警察协助义务耦合，促进请求机关目标的实现。从“警察国家”时代，以积极履行国家目的为任务，[26]警察几乎干预内务行政的一切。[27]

我国从晚清到民国时期，各种明目的警察就是生动的写照，警察在那个时期即是行政活动的某种方式和权力。[28]但不可否认的是，即使在那一时期，并非无警察协助义务可言，不同警察机关内部之间的一般协助或许是最早的形态。譬如上文提到的矿业警察与普通警察之间的协助甚至有明确的法律规定，而这些协助机制在现在看来都不过时。而警察机关与其他行政部门之间的关系，也开始从主导走向协助，在卫生行政领域尤其明显，这也是特殊协助最早的体现。当然在从“主导走向协助”的过程中，不同行政部门之间发展的进度也是不相同的，这也与警察任务在国家任务中的定位不断清晰明朗化有关。[29]从晚清到民国，属于我国警察协助的产生、孕育和发展时期。

新中国的成立，由于巩固党和国家政权的需要，国家的公安部门是国家政权镇压反革命、确立社会秩序、捍卫国家安全的有力工具。警察的协助义务并没有在原有的基础上进一步分化，此时的警察机关承担的保卫义务要高于协助义务。但在这个时期铁路、交通、林业、民航等部门专门公安机关的成立，不得不说是警察协助的一种特别表现形式，当然保卫色彩要更浓重些。因此，在新中国成立到改革开放前，警察协助的分化过程有所减缓。

改革开放后，无论是组织结构层面还是法规层面，都发生着深刻的变革，警察协助的法治化和分化过程都在不断加快。警察协助义务随着警察职能的增减在组织结构层面的动态调整，在法规层面的协助义务如雨后春笋般地不断发展，两类警察协助比翼齐飞。但更值得注意的是异化警察协助的涌现。“以块为主”的地方警政，由于在人、财、事等各方面对地方的依赖，地方警察权行使过程中极易受到地方党委、政府的干涉影响，导致地方警察机关协助基层政府催缴税款、征收公粮、执行计划生育政策等非警务活动现象突出，警察协助已经偏离法治轨道，而非内务行政进一步的分工。[30]

进入21世纪以来，组织结构层面仍然在不断调整，尤其是精简机构、有效配置警力、加强指挥中心建设等做法，旨在建立通畅的协助机制。法规层面，两类警察协助义务在部门行政领域的不断深化聚焦，反映了其存在的必要性和价值。但同时新的异化协助问题又不断浮出水面，在拆迁、拆违、整治流动摊贩等过程中，非警务活动式的协助又有了新的“面貌”。

社会转型后期，随着治理形式的新需求，警察协助在法律层面与组织结构层面都有了新的变化和发展。尽管警察职能有所扩张，主要是为了打击犯罪的需求，但总体而言，还是遵循“脱警化”的规律。[31]我国警察协助的发展，也应当遵循此规律，在深化行政分工的同时，不断健全和发展警察协助机制。

(二)警察协助的改革进路

警察协助，在遵循“脱警化”规律的基础上，结合党的十九届四中全会精神，应当在以下三个方面不断完善制度设计。

1.提高警察协助的门槛。从构建执法共同体的角度出发，警察机关应当积极协助执法，这也是实现政府治理现代化的题中应有之义。不过，行政机关频繁地滥用警察协助，也可能造成警力的浪费，使得警察机关荒废主业。因此，警察协助要提高门槛，以重大急迫、不可迟延的危险发生为前提，这也是遵循“脱警化”规律的内在要求。正如学者所言：“只有当某种危害秩序的情形具有危急性，并且需要强制手段介入才能予以制止时，才应将这种职能赋予警察机关。”[32]这表明，警察协助应当以秩序行政的维护为限，聚焦于危险行政行为的防止。具体而言，如果在执法过程中当事人只是单纯不配合而非采用暴力方式时，则一般不形成警察协助的前提。因为执法机关通过教育、劝诫的方式，一般能够有效地化解纠纷和矛盾。只有发生非警力不能排除的暴力抗法的危险时，④警察方能介入与干预。[33]这也是特殊警察协助制度的应有之义。

2.增强警察协助的规范化。党的十九届四中全会报告中提到，严格规范公正文明执法，规范执法自由裁量权。在上位法规定的基础上，警察机关应当通过制定并且运用裁量基准的方式，增强协助执法行为的规范化。裁量基准作为一种行政自制规范，能够有效地防止裁量权的滥用与不当行使。[34]具体而言，裁量基准应当对出警的情形、程序、现场的处置和立案作出细致的规定，使得警察机关能够裁量是否需要协助以及如何协助。有了裁量基准作为“挡箭牌”，还能够有效避免基层政府的干预，减少非警务活动，防止警察协助的异化。在构建裁量基准之后，为了使之更具有操作性，笔者认为，下一步就是以指南、手册的形式发给基层民警，[35]在实践中积极使用，从而使得警察协助真正向规范化迈进。

3.健全警察协助的机制。“以推进国家机构职能优化协同高效为着力点，健全部门协调配合机制”，是党的十九届四中全会对于健全行政机制提出的基本要求。行政机关之间的职权分工总会存在交叉、重叠和模糊不清的情况。正如学者所言：“无论如何划转、切分，政府职能部门之间的权限交叉无法避免，需要各个机关之间加强协调和协助。”[36]更何况，诸多执法活动必须要多机关共同参与，非某一个机关所能单独完成。因此，通过健全执法协助机制，能够极大提升行政效能，完成治理任务。具体而言，行政机关之间可以通过联合发文、签订行政协议、执法协作函、联席会议等方式将协助执法的机制予以明确化。

注释：

①《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(2019年10月31日中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过)。

②《徐州市人民警察巡察规定》(徐州市人民政府第13号令)。

③整合此前的宣传局、办公厅新闻中心，设立新闻宣传局；科技信息化局则整合了此前的科技局和信息通信局；公安部督察审计局，则由此前的警务督察、审计部门整合而来；设立情报指挥中心，公安部建设“智慧大脑”。

④这里具体是指，当事人使用棍棒、刀具乃至自制枪支等管制器械进行暴力威胁，甚至暴力打砸、驾车冲撞的情形。由于一般行政机关的执法人员未经过专业训练，也没有配备专门的装备，所以很难应对这种暴力抗拒执法的行为。